農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村法治的基本框架(一).doc

農(nóng)村研究論文-論農(nóng)村法治的基本框架(一)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所和于建嶸先生關(guān)于農(nóng)民權(quán)益保障法的立法設(shè)想，以及對(duì)這項(xiàng)工作的推動(dòng)，有著良好的動(dòng)機(jī)。這種試圖以法律方式維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的初衷，令人敬重和贊賞。特別是以于建嶸先生為代表的一批杰出人士，對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益所做的努力和貢獻(xiàn)，有目共睹。他們?nèi)〉昧艘恍┲匾膶W(xué)術(shù)成果，而且產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。令人十分敬佩。我贊成以法律方式保障農(nóng)民權(quán)益。但是，以什么樣的法律方式保障農(nóng)民權(quán)益，卻值得研究。制定和頒行農(nóng)民權(quán)益保障法是不是種好的方式，也值得研究。我認(rèn)為，農(nóng)民權(quán)益保障法的立法設(shè)想，在理論上并沒有抓住農(nóng)村法治問題的要害，在法律技術(shù)上存在難以克服的障礙，即便它真的出臺(tái)了也難有多大的實(shí)用價(jià)值，社會(huì)效果不會(huì)顯著。與其付出巨大的努力去推動(dòng)這一立法，不如直奔主題地去研究和推動(dòng)涉農(nóng)的關(guān)鍵性法律問題，為農(nóng)村法治框架的建立奠定基礎(chǔ)。在此需要聲明的是，我對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障法立法設(shè)想的具體內(nèi)容一無所知，沒有接觸到這方面的資料。我所指的這一立法設(shè)想，是憑我的經(jīng)驗(yàn)和想象來界定其內(nèi)容的，也許和發(fā)起者所說的立法設(shè)想不同。另外，我要談的這個(gè)題目，也許要用一篇博士論文的篇幅和架構(gòu)才能表達(dá)清楚。但是，由于忙于生計(jì)，沒有時(shí)間和機(jī)會(huì)坐下來寫篇規(guī)范的論文，我只能談?wù)勎艺J(rèn)為重要的觀點(diǎn)，用粗略的方式來表述觀點(diǎn)。一、農(nóng)民權(quán)益保障法立法的必要性及技術(shù)和制度障礙在這個(gè)農(nóng)民權(quán)益得不到保障，被大規(guī)模侵權(quán)的時(shí)代，說立法保障農(nóng)民權(quán)益沒有必要，是不是需要點(diǎn)勇氣？作為一個(gè)有十年從業(yè)經(jīng)歷的律師，我說制定農(nóng)民權(quán)益保障法沒有必要，是出于一種理性的懷疑，而不是出于價(jià)值判斷。耳聞目睹農(nóng)村失落的現(xiàn)實(shí)，看到農(nóng)民特別是青年農(nóng)民一貧如洗，缺乏生活出路，流落城市，流落風(fēng)塵，我痛心但無奈。我辦理過一個(gè)青年農(nóng)民殺人的案件，起因是他的未婚妻進(jìn)城后賣淫，最后在各種糾紛引發(fā)的沖突中他殺了人。當(dāng)他面臨法律的制裁時(shí)，我能感受他內(nèi)心的痛苦。曾經(jīng)有一個(gè)被政府執(zhí)法隊(duì)員打傷的農(nóng)民找我咨詢，問了一個(gè)讓我難以回答的問題：鎮(zhèn)政府在抓計(jì)劃生育的過程中為了亂收罰款，抓人、打人、搶走財(cái)產(chǎn)并毀損財(cái)物；既然鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)打我是非法的，我能不能還手，正當(dāng)防衛(wèi)？要在法律上把這個(gè)問題說清楚并不容易。因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，只有針對(duì)正在發(fā)生的犯罪行為，才能實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)。鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊(duì)亂抓人、亂打人、搶東西不是執(zhí)法隊(duì)員的個(gè)人行為，而是職務(wù)行為，如果說其行為是犯罪，犯罪主體是鎮(zhèn)政府。雖然法人可以作為犯罪主體，但政府能成為犯罪主體嗎？這種情況在法律上應(yīng)當(dāng)怎樣解決和處理？為此，我思考研究了很長(zhǎng)的時(shí)間，并完成了論行政相對(duì)人的權(quán)利及其救濟(jì)的碩士論文。這篇論文被武大的老師稱為當(dāng)年武大憲法行政法專業(yè)最好的一篇碩士論文。說這些，是想說明我對(duì)農(nóng)民是有感情的，但感情不能代替法律，法律應(yīng)當(dāng)合乎法理和邏輯，推敲法理時(shí)應(yīng)當(dāng)有平靜的心態(tài)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。我懷疑農(nóng)民權(quán)益保障法的立法必要性，是出于以下幾個(gè)方面的考慮。1、弱者權(quán)益保障立法理論在中國(guó)社會(huì)的變異我國(guó)現(xiàn)有的弱者權(quán)益保障的特別立法有：歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法（1990），未成年人保護(hù)法（1992），殘疾人權(quán)益保障法（1991），婦女權(quán)益保障法（1992），老年人權(quán)益保障法（1996），消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法（1994）。這些立法的理論根據(jù)是對(duì)社會(huì)弱者權(quán)利加以特別保護(hù)的立法理論。這種立法理論有其合理性。但是，在當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)條件下，特別是政府主導(dǎo)的立法體制下，上述社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)立法之成為現(xiàn)實(shí)，是有其現(xiàn)實(shí)原因的。與其說這些立法出臺(tái)是出于立法理論和道德熱情，不如說是部門利益推動(dòng)的產(chǎn)物。我們且看：先有僑辦和僑聯(lián)，后有歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法；先有共青團(tuán)和少先隊(duì)，后有未成年人保護(hù)法；先有民政部門和殘疾人聯(lián)合會(huì)，后有殘疾人權(quán)益保障法；先有婦聯(lián)，后有婦女權(quán)益保障法；先有老齡委和老干局，后有老年人權(quán)益保障法，先有工商局，后有消費(fèi)者權(quán)益保障法。上述已有的社會(huì)弱者權(quán)益保障立法，從出臺(tái)至今，已有十多的歷史。經(jīng)過了實(shí)踐檢驗(yàn)，其效果如何，現(xiàn)在可以作研究、下評(píng)價(jià)了。我國(guó)的未成年人、殘疾人、婦女、老人、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作做得怎樣？對(duì)此，我不想加以評(píng)論，不同的人可能有不同的評(píng)價(jià)。對(duì)其作整體的評(píng)價(jià)超出了我的能力。我想知道的是，這些社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)工作做得好還是不好，與這些立法的實(shí)施有多大的關(guān)系？與其說這些立法保護(hù)了社會(huì)弱者，不如說這些立法為相關(guān)部門的存在和獲取社會(huì)資源（如財(cái)政撥款等）提供了法律依據(jù)。僑聯(lián)、共青團(tuán)和少先隊(duì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、老齡委、消協(xié)等，這些所謂的群團(tuán)組織是不是部門？我認(rèn)為是。這些組織的管理者都是國(guó)家干部嘛。它們并非真正意義上的社會(huì)團(tuán)體和群眾組織。中國(guó)的立法與部門利益之間的關(guān)系相當(dāng)明顯，這是很多法律出臺(tái)的真正原因，那些立法理論是美麗的包裝而已。農(nóng)民權(quán)益保障法有沒有可能派生出中國(guó)的農(nóng)民協(xié)會(huì)或者農(nóng)會(huì)？我認(rèn)為，如果這部法律真出臺(tái)了，應(yīng)該能夠派生出農(nóng)會(huì)。我想，這可能是推動(dòng)者真正想實(shí)現(xiàn)的一個(gè)具體政治目標(biāo)。如果農(nóng)民權(quán)益保障法能夠派生出農(nóng)會(huì)的話，我是會(huì)贊成的，農(nóng)民確實(shí)需要自己的組織；否則，農(nóng)民權(quán)益保障法只會(huì)成為詞語抽象動(dòng)聽的一篇政治宣言或者道德宣言而已，不可能有多大的法律效果和社會(huì)效果。但是，話說過來，有了農(nóng)會(huì)又怎樣？我們不是已經(jīng)有工會(huì)了嗎？中國(guó)工人的權(quán)益保障工作做得如何呢？大家可以看看珠三角、長(zhǎng)三角數(shù)以千萬計(jì)的打工仔、打工妹，看看大江南北永遠(yuǎn)留在大地深處的礦工們，看看成群結(jié)隊(duì)討要工資衣衫襤褸的建筑工人們，看看那遍布城市的下崗工人，看看被拖欠工資的鄉(xiāng)村教師?？纯此麄兊臓顩r，數(shù)數(shù)他們的數(shù)量，答案就有了。我所在的城市，工會(huì)以及團(tuán)委都是好單位，不僅政治待遇好，經(jīng)濟(jì)效益也好。投資巨大的工人文化宮、青少年宮都是他們掌管的資產(chǎn)，都對(duì)外出租成了餐館、商場(chǎng)和營(yíng)業(yè)性的娛樂場(chǎng)所。這些龐大資產(chǎn)都是財(cái)政撥款和市民捐款建成的啊。為建青少年宮，我是捐了款的。但是，我的女兒從來沒有機(jī)會(huì)免費(fèi)享用一下名義上是他們的宮殿。說工會(huì)成了眾多利益部門中的一個(gè)利益主體，應(yīng)該不過分。工會(huì)的利益，并不代表工人的利益。如果有一天農(nóng)民權(quán)益保障法出臺(tái)了，農(nóng)會(huì)成立了，那會(huì)是怎樣一個(gè)農(nóng)會(huì)？我不敢把話說絕了，但是，我認(rèn)為在現(xiàn)有體制下，農(nóng)會(huì)象工會(huì)一樣成為準(zhǔn)政府部門的可能性太大了。如果農(nóng)會(huì)象工會(huì)等組織一樣，成為官僚機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府部門，我認(rèn)為有不如無。首先，要養(yǎng)許多農(nóng)會(huì)干部，每年要花費(fèi)多少億的財(cái)政收入啊，這難道不會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)嗎？第二，這些行政化的群體組織的存在，成為真正意義上的社會(huì)團(tuán)體和群眾組織產(chǎn)生的阻力和障礙。試想，如果中國(guó)有了真正的工會(huì)，工人自己的組織，現(xiàn)有工會(huì)的這幫人的飯碗都成問題了，他們能不反對(duì)嗎？2、農(nóng)民權(quán)益保障法在法理上有邏輯悖論公民權(quán)利生而平等，要為某一群體特別立法以保障其權(quán)利，須有特別的理由。目前看，從立法理論上的理由就是該群體乃弱勢(shì)群體。我前面在列舉我國(guó)弱勢(shì)群體權(quán)利保障的特別立法時(shí)，沒有列舉工會(huì)法。工人是不是弱勢(shì)群體？相對(duì)于資方而言，工人就弱勢(shì)群體。但也不盡然。在法治社會(huì)，在工人可以組織工會(huì)的情況下，工人的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于資本家，只要工人組織起來了，工人就并非弱勢(shì)群體。但在我國(guó)，勞動(dòng)力的供給過剩、資本短缺的狀況下，又沒有能夠代表工人利益的工會(huì)，工人是一般意義上的弱勢(shì)群體應(yīng)無疑義。農(nóng)民是不是弱勢(shì)群體，也不盡然。但在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀下，農(nóng)民是一般意義上的弱勢(shì)群體也應(yīng)無疑義。但是，按照我的理解，立法理論所稱的弱勢(shì)群體，并非一般意義上所稱的弱勢(shì)群體，蓋有法律上特殊的意義也。強(qiáng)弱乃相對(duì)而言，沒有絕對(duì)的強(qiáng)弱，因時(shí)因事因地而異也。立法理論上所稱之弱勢(shì)群體，應(yīng)為因客觀原因形成的強(qiáng)勢(shì)群體，有不能克服的缺陷和弱點(diǎn)而弱勢(shì)，而且能識(shí)別的群體。如老人、小孩、病人、殘疾人和婦女。歸僑及僑眷中有很多人屬?gòu)?qiáng)勢(shì)群體，但是20世紀(jì)7080年代從越南、印尼等東南亞國(guó)家返國(guó)的僑民確為弱勢(shì)群體，強(qiáng)勢(shì)群體中的華僑歸國(guó)者寡。所以，把歸僑、僑眷作為弱勢(shì)群體有一定的理由，其弱勢(shì)乃他國(guó)政治及戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力所造成。但是，農(nóng)民是弱勢(shì)群體嗎？農(nóng)民的客觀弱勢(shì)卻不是客觀原因所造成，而是制度歧視所造成，這并非是不可抗拒的。法律就是制度。制度就是法律規(guī)定本身。換言之，農(nóng)民的弱勢(shì)是法律規(guī)定及實(shí)施的不當(dāng)所造成；現(xiàn)在，又以農(nóng)民是弱勢(shì)群體為由，要特別立法保護(hù)其利益。這二者之間難道不存在法理上的沖突和悖論嗎？好比在一個(gè)奴隸制社會(huì)中，在法律規(guī)定是一部分人是奴隸的同時(shí)，又頒行一部法律叫做奴隸權(quán)益保障法。豈不黑色幽默？如果農(nóng)民的弱勢(shì)地位是由法律規(guī)定（制度）本身所造成，廢除這些造成農(nóng)民弱勢(shì)的法律規(guī)定不就行了嗎？不廢除舊的法律，而是制定一部新的法律，新舊兩種理念沖突的法律如何實(shí)施？治治的要義之一是法律統(tǒng)一、和諧的理念。法律之間相互打架，適用何種法律就成了問題。這是法律體系自身的神經(jīng)分裂癥，將導(dǎo)致瘋狂。邏輯是法律的生命，相互沖突的法律，在邏輯上足以使法律本身滅亡。如果出臺(tái)的農(nóng)民權(quán)益保障法不與現(xiàn)行法律和制度相沖突，可以說這部法不會(huì)有多大的價(jià)值，不過是法律的花架上又多了一個(gè)點(diǎn)綴；如果出臺(tái)的農(nóng)民權(quán)益保障法不與現(xiàn)行法律和制度相沖突，又將毀壞法律自身。豈不兩難？如果把法律上的弱勢(shì)群體定義為因客觀的、難以克服、不可抗拒的因素所造成的事實(shí)上弱勢(shì)的群體，那么，農(nóng)民就不是弱勢(shì)群體，中國(guó)農(nóng)民的弱勢(shì)更多地是法律及制度本身所造成；以保護(hù)弱者的立法理論為依據(jù)制定農(nóng)民權(quán)益保障法，就不足為憑，沒有理論依據(jù)。貧窮不意味著法律上的弱勢(shì)，文化水平低也不意味著法律上的弱勢(shì)。只要給農(nóng)民身份上的自由、財(cái)產(chǎn)上的自由和結(jié)社的自由，他們就會(huì)富裕起來，文明起來，強(qiáng)大起來。3、農(nóng)民權(quán)益保障法的技術(shù)障礙：農(nóng)民的身份識(shí)別問題誰是農(nóng)民？這是個(gè)問題。這是法律上十分重要的問題：身份識(shí)別問題。一個(gè)人有沒有資格享受農(nóng)民權(quán)益保障法的保護(hù)，一個(gè)人有沒有資格依據(jù)農(nóng)民權(quán)益保障法向法院提起訴訟，都取決于一個(gè)人是否有農(nóng)民的身份。如何識(shí)別農(nóng)民的身份，有以下幾個(gè)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，但都有致命的缺陷。（1）以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：農(nóng)村戶口的人就是農(nóng)民，城鎮(zhèn)戶口的人不是農(nóng)民。戶籍制度的合理性、合法性我們暫且不論（應(yīng)該是違憲的）?，F(xiàn)實(shí)的問題是中國(guó)有很大一個(gè)群體，他們雖然是農(nóng)村戶口，但從事工商業(yè)等非農(nóng)行業(yè)，居住在城市。他們中出現(xiàn)了許多農(nóng)民企業(yè)家、農(nóng)民工人、農(nóng)民教師（民辦教師）、農(nóng)民律師等。如果有一天農(nóng)民權(quán)益保障法出臺(tái)了，一個(gè)腰纏萬貫的農(nóng)民企業(yè)家手持該法，說我是農(nóng)民，是弱勢(shì)群體，請(qǐng)給予特別保護(hù)，豈不風(fēng)趣。（2）以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：以農(nóng)、林、牧、副、漁的生產(chǎn)勞動(dòng)為職業(yè)的人是農(nóng)民。問題有二：農(nóng)村人口中有人數(shù)眾多實(shí)際上失業(yè)、半失業(yè)不從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的群體，有從事非農(nóng)職業(yè)甚至亦工亦農(nóng)、半工半農(nóng)的群體，還有許多沒有勞動(dòng)能力的未成年人和喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘。他們并無農(nóng)民這種職業(yè)身份。大農(nóng)業(yè)的外延很寬泛，使以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為職業(yè)的界限也模糊起來。如果城市戶口的人到農(nóng)村做農(nóng)業(yè)工人或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或科研，這些城里人豈不也成了農(nóng)民了嗎？甚至農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)業(yè)科學(xué)家（育種、生物、農(nóng)藝、林業(yè)專家）等是不是農(nóng)民？依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)城打工的農(nóng)民是工人而非農(nóng)民。在工業(yè)化、集約化、商品化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)中，工業(yè)和農(nóng)業(yè)的界限難以區(qū)分。作為職業(yè)的農(nóng)民身份，本身也是模糊的。（3）以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民身份：凡生活居住在農(nóng)村地區(qū)的人都是農(nóng)民。問題是：農(nóng)村地區(qū)這一概念本身就十分模糊。在城市化的大潮中，在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在珠三角和長(zhǎng)三角，你很難區(qū)分農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)的邊界；城鎮(zhèn)戶口的人生活居住在農(nóng)村地區(qū)，是否認(rèn)定其農(nóng)民身份？農(nóng)村地區(qū)生活居住的非農(nóng)業(yè)人口如教師、醫(yī)生、商人和政府工作人員等，身份如何界定？（4）以戶籍、職業(yè)的雙重標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民：有農(nóng)村戶口并且以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)為職業(yè)的人是農(nóng)民。上述許多問題仍然存在，把太多的人（農(nóng)民工、農(nóng)民商人、農(nóng)民企業(yè)家、失業(yè)人口、無勞動(dòng)能力的、老幼病殘等）排除在外。（5）以戶籍、職業(yè)的兼容標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)民：有農(nóng)村戶口或者以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)為職業(yè)，二者居其一便是農(nóng)民。我不想繼續(xù)探討農(nóng)民身份的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)了。如果識(shí)別一個(gè)農(nóng)民的身份都這么難，那么，司法操作和法律實(shí)施的成本會(huì)相當(dāng)高。更重要的問題是，農(nóng)民作為一種身份，應(yīng)當(dāng)是可以流動(dòng)的，不論是戶籍意義上的農(nóng)民流動(dòng)，職業(yè)意義上的農(nóng)民流動(dòng)，還是地域意