民主制度論文-善治語境下我國政府再造的路徑選擇.doc

民主制度論文-善治語境下我國政府再造的路徑選擇從20世紀70年代末80年代初開始，伴隨著經(jīng)濟全球化和第三次科技革命的發(fā)展，西方社會乃至整個世界在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的官僚制行政范式受到極大的挑戰(zhàn)。90年代以來，西方發(fā)達國家紛紛掀起了旨在構(gòu)建適應經(jīng)濟全球化和社會信息化的政府治理范式運動，也稱之為“政府再造”(reengineeringgovernment)工程，并將“善治行政”作為一種目標追求，成為一種國際性浪潮和趨勢。改革開放以來，尤其是十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，中國經(jīng)歷著全球化行政改革浪潮的挑戰(zhàn)。中國市場的不斷發(fā)展和日趨完善，極大地推動著國家權(quán)力的社會回歸和公民社會的不斷發(fā)育，從根本上改變了計劃經(jīng)濟條件下全能政府的行政范式。因此，江澤民同志在十六大報告中指出，要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。中國政府正在以一種更加開放的心態(tài)積極探索新的治理模式。一、善治的語境：中國政府再造的背景分析20世紀90年代，治理理論在西方國家興起，它提出了一套不同于傳統(tǒng)行政范式的治理理念和善治的制度架構(gòu)，認為“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！保ㄗⅲ喝蛑卫砦瘑T會：我們的伙伴關(guān)系，牛津大學出版社1995年版，第23頁。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強調(diào)政府與公民社會的合作，強調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標，適應了行政“公民本位”、“顧客導向”和“服務理念”的要求，對全球化背景下各國政府的治道變革產(chǎn)生了重要影響。那么，何謂善治？“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保ㄗⅲ河峥善剑阂摚褐卫砼c善治，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）善治的衡量標準主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩(wěn)定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等有關(guān)國際組織提出的善治標準主要是八條，俞可平教授認為根據(jù)發(fā)展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標準。俞可平：全球治理引論，北京：馬克思主義與現(xiàn)實，2002年第1期。）從本質(zhì)上講，善治是一種立足于公民社會，探究治理主體(主要是政府)建構(gòu)一個什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務以實現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。90年代以來，隨著全球市場化的發(fā)展和市民社會的發(fā)育，在理性官僚制行政范式備受批評和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無疑義的時髦詞語”。（注：英鮑勃杰索普：治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會科學文獻出版社2000年版，第55頁。）善治也為眾多的國際組織以及發(fā)達國家和發(fā)展中國家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學和行政管理學中耳熟能詳?shù)脑捳Z，“90年代以來，在英語和法語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的詞語之一?！保ㄗⅲ河峥善剑阂摚褐卫砼c善治，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）近年來，治理和善治理論在中國迅速發(fā)展，成為中國行政改革的前導性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國際國內(nèi)的普遍運用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國政府再造的全球性、國際性的話語語境和分析背景。改革開放以來，中國的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。第一，由計劃經(jīng)濟條件下“黨國同構(gòu)”、“以黨代政”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開”、“黨執(zhí)掌政”，這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發(fā)揮和行政改革的推行開辟了政治空間。第二，改革開放后，中國經(jīng)歷了一個政府權(quán)力重新配置的過程，也可稱之為“權(quán)力歸位”的過程，主要表現(xiàn)在通過“政企分開”實現(xiàn)政府向企業(yè)放權(quán)，通過“發(fā)揮兩個積極性”實現(xiàn)中央政府向地方政府放權(quán)，通過“公民自治”實現(xiàn)政府向社會放權(quán)等。權(quán)力的轉(zhuǎn)移也意味著政府職能的轉(zhuǎn)化，面臨社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復雜化、利益需求多元化和社會功能多樣化的社會轉(zhuǎn)型局面，“以層級節(jié)制方式運作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng)顯然是力不從心的，因此，需要將政府目前所承擔的技術(shù)性、行業(yè)性、服務性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織、社會公共服務組織和社會自治組織”。（注：李琪：中國公共行政管理學，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）權(quán)力的重新配置和歸位以及政府職能的轉(zhuǎn)化，保證了國家和社會利益實現(xiàn)格局的對稱性，為治理和善治的實施提供了工具性保障。第三，在經(jīng)歷了20多年的改革開放與社會變遷之后，尤其是在市場經(jīng)濟體制的確立和市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的促生與推動下，社會力量不斷增強，中國公民社會已初具規(guī)模。民營企業(yè)與民營經(jīng)濟快速發(fā)展，社會中間階層正在形成，社會中介組織不斷發(fā)育，公民社區(qū)自治不斷擴大，公民的政治參與逐漸增加，所有這些都改變了中國以前的全能行政局面和單位治理模式，（注：應該說，改革開放以前的中國是單位制度的國家。所謂單位制度，是指自1949年中華人民共和國成立以來為了管理公有體制內(nèi)人員而設(shè)立的組織形式。楊曉民、周翼虎：中國單位制度，中國經(jīng)濟出版社1999年3月第1版。）為善治提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。正如俞可平所說，“二十多年的經(jīng)濟體制改革，造就出大批具有獨立利益的企業(yè)、社會組織和個人，從而推動了公民社會的興起，公民社會的興起又引發(fā)原有的以統(tǒng)治為特征的政治體制轉(zhuǎn)向善治?！保ㄗⅲ河峥善剑醴f：公民社會的興起與政府善治，北京：中國改革，2001年第6期。）中國社會的轉(zhuǎn)型變遷與治理結(jié)構(gòu)的深刻變革，為治理和善治理論提供了生長土壤，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在這種善治的全球語境和中國已經(jīng)具備的較為充分的善治條件下，中國政府再造的善治取向就顯得自然而然了。二、官僚制的兩難：社會轉(zhuǎn)型期中國公共行政范式考察馬克斯韋伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政學發(fā)展歷史中的里程碑，在20世紀，官僚制以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計在西方取得了極大的成功，克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動蕩和低效，適應了專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)對專業(yè)化的政府職能所提出的要求，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。官僚制是適應工業(yè)社會的行政模式。它是以職能分工為基礎(chǔ)的層次分明、制度嚴格、權(quán)責分明的組織模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韋伯認為，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果?！保ㄗⅲ旱埋R克斯韋伯：經(jīng)濟與社會(下卷)，商務印書館1997年版，第296頁。）在20世紀，它作為一種理性和有效的政府體制，確實得到了充分的發(fā)展，因為“它一方面迎合了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學理性時代的文化認同?！保ㄗⅲ簭埧抵撼焦倭胖疲盒姓母锏姆较颍L沙：求索，2001年第3期。）不但極大的促進了資本主義的發(fā)展，更成為西方不可或缺的政治文化符號，正如赫伯特馬爾庫塞所說，“西方特有理念在一個物質(zhì)和精神的文化(經(jīng)濟、技術(shù)、生活行為、科學、藝術(shù))系統(tǒng)中實現(xiàn)自身，而這個文化系統(tǒng)在工業(yè)資本主義中得到了全面發(fā)展。這個系統(tǒng)旨在一種特殊的統(tǒng)治類型，這種統(tǒng)治已成為現(xiàn)階段的命運：這就是總體官僚制政治?！保ㄗⅲ悍ê詹伛R爾庫塞：現(xiàn)代文明與人的困境，上海譯文出版社1989年版，第106頁。）然而，隨著官僚制在全世界的發(fā)展和運用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來?！霸?0世紀后半葉，公共官僚制度不僅成為公共政策信息的中心和民主社會運作的主要政治決定因素，而且比任何機構(gòu)都更清晰地表達了技術(shù)和信息精英的價值觀與民主的、大眾的價值觀之間日益增長的緊張關(guān)系。”（注：美尼古拉亨利：公共行政學(第七版)，項龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）其實，早在40年代，美國著名的社會學家默頓就曾分析過官僚制理論的一些弊端，主要有以下幾個方面：(1)人員過分地例行公事，不求創(chuàng)新；(2)機構(gòu)臃腫，權(quán)力欲上升；(3)決策權(quán)威過度集中，造成管理惡性循環(huán)，降低組織效率；(4)過分強調(diào)專業(yè)分工；(5)機械地按規(guī)章辦事，不負責任。（注：轉(zhuǎn)引自彭和平、竹立家著：國外公共行政理論精選，中共中央黨校出版社1997年版，第33頁。）20世紀60年代以來，美國傳統(tǒng)官僚行政管理危機引發(fā)了旨在重塑行政思維與運行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革時代”。在這種背景下，治理和善治理論作為一種替代理論在90年代迅速興起，可以說，“西方治理與善治制度的實踐是對公共領(lǐng)域的危機或民主政治衰敗做出的拯救性回應?！保ㄗⅲ嚎追北螅褐卫砼c善治制度移植：中國選擇的邏輯，北京：馬克思主義與現(xiàn)實(雙月刊)，2003年第3期。）然而，在西方行政發(fā)展過程中是歷時性的環(huán)節(jié)和問題，在中國卻成為一種共時性的壓力。目前中國的行政發(fā)展，不但面臨著官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚體制改革和行政范式轉(zhuǎn)變的大背景下，處于轉(zhuǎn)型時期的中國公共行政范式還面臨著是否繼續(xù)構(gòu)建官僚制和選擇什么樣的行政典范的兩難。首先，是毅然摒棄還是繼續(xù)構(gòu)建的兩難。官僚制作為一種適應工業(yè)社會的有效組織模式，應該說在仍然以追求行政效率為目標的發(fā)展中國家，或者說是向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的國家還有著巨大的市場。中國屬于世界現(xiàn)代化進程中的后發(fā)展國家，同時又是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的相對封閉和落后的國家。中國現(xiàn)在正向工業(yè)化方向發(fā)展，其主要任務是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，改變落后的面貌。所以許多學者主張，應當建立與社會化大生產(chǎn)相適應的以追求效率為要旨的官僚制體制。然而，這一體制的建立對面臨著行政發(fā)展共時性壓力的國家來說，又是一個巨大的難題。阿爾蒙德曾明確指出，“建立和維持一個順乎民意而負責的官僚機構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達社會或落后社會的難題之一”。（注：美阿爾蒙德，小鮑威爾：當代比較政治學，商務印書館1993年版，第156頁。）同時，中國在向工業(yè)化方向發(fā)展和積極建立理性官僚體制的過程中，西方國家又在極力批判官僚制，一場試圖超越官僚制的運動在20世紀70年代西方國家的理論發(fā)展與現(xiàn)實改革中勃然興起，新公共管理論、新公共服務論、治理與善治理論等一批新的理論模式紛紛提出，試圖成為官僚制行政的替代范式。正如美國行政學家彼得斯所說，“發(fā)展中國家的政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚制，而這些體制在工業(yè)化國家正在被廢棄”。（注：美B蓋伊彼得斯：政府未來的治理模式，中國人民大學出版社2001年版，第10、10頁。）在這種情況下，正在建立和完善中的中國官僚制行政范式，是不是能夠強勁地支持并有力地推動中國的社會轉(zhuǎn)型，是不是能夠在工業(yè)經(jīng)濟和知識經(jīng)濟時代背景下，從容地回應信息技術(shù)的發(fā)展、世界經(jīng)濟的一體化以及全球治理等一系列的挑戰(zhàn)，成為一個值得思考的問題。其實這是一個“跨越”還是“補課”的兩難選擇，如果選擇“跨越”，那么如何才能跨越這個行政發(fā)展中的“卡夫丁大峽谷”？如果選擇“補課”，那么在西方政府再造的今天，是“新課舊課”一起上，還是分階段有步驟地實行呢？其次，是選擇效率行政典范還是民主行政典范的兩難。理性官僚制行政體制以追求行政效率為目標，提供的是一種效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)?？梢哉f，目前中國所推行的仍然是效率行政典范，其特點在于：(1)以提高政府工作效率為核心價值；(2)公共行政是國家意志與政策執(zhí)行的工具；(3)管理主義的觀點，慣于運用行政手段解決有關(guān)問題；(4)為了實現(xiàn)行政目標，認為應該賦予政府更大更集中的行政權(quán)力。然而，效率行政典范存在明顯的不足和缺點，效率行政可能會忽視民主、公平、社會正義、行政責任等價值，忽略政策的制定和執(zhí)行過程中的公民參與。（注：張成福、黨秀云：公共管理學，中國人民大學出版社2001年版，第367、367頁。）自從上世紀60年代，以奧斯特洛姆教授為代表的一些學者認為，現(xiàn)代民主社會中，由于行政對決策的積極參與和對社會危機的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實需求，公共行政應建立起“民主制行政”的目標模式。從官僚制到民主制，奧斯特洛姆教授認為這是一個“哥白尼式的轉(zhuǎn)折點”。許多中國的學者認為，我國現(xiàn)在正經(jīng)歷著一種深層次的社會轉(zhuǎn)變，“這種轉(zhuǎn)變的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一種基本社會典范的變革(Ferguson,1980)。因此我國的政府再造，必須適應這一社會典范的變革，確立新的治理典范和方式”，（注：張成福、黨秀云：公共管理學，中國人民大學出版社2001年版，第367、367頁。）必須從效率行政典范轉(zhuǎn)變到民主行政典范。其基本出發(fā)點是“將人民放在事物的中央”；強調(diào)政府政策的開放性，重視社會公民的參與；重視公共服務的公平和社會正義的實現(xiàn)；鼓勵多元模式并存共治等。在我國目前所處的社會階段和行政成熟程度，到底應選擇哪一種行政典范？繼續(xù)追求行政效率，主張管理主義，是