農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地保障與社會保障.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地保障與社會保障目前,我國農(nóng)民養(yǎng)老保障主要有六種方式:家庭養(yǎng)老,但隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化,其保障功能正在弱化；土地保障,但我國人均耕地少(1.52畝/人),農(nóng)民沒有賣地養(yǎng)老的權(quán)利,土地保障是附帶土地經(jīng)營風(fēng)險的初級保障,大量農(nóng)村人口正在離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)；農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老,僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)試行,主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等；商業(yè)養(yǎng)老保險,僅在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕戶中存在；“五保戶”制度,由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織負(fù)擔(dān),實行費改稅以后將由政府負(fù)擔(dān)；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,于1992年1月根據(jù)民政部縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行),在全國大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個人養(yǎng)老金賬戶,但又于1999年根據(jù)國發(fā)199914號文件進(jìn)入清理整頓至今。一個顯而易見的事實是:一個綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未形成,在土地初級保障的基礎(chǔ)上,絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏保障,這將加劇城鄉(xiāng)差距,導(dǎo)致一系列社會問題。當(dāng)前,學(xué)者對農(nóng)村保障的研究有兩種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為農(nóng)村的保障應(yīng)趨向社會保障,另一種觀點認(rèn)為農(nóng)村保障應(yīng)趨向于土地保障為主。一、我國農(nóng)村保障現(xiàn)狀(一)農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀長期以來,務(wù)實的農(nóng)民們之所以羨慕城里人的非農(nóng)戶口,是因為非農(nóng)戶口的背后有農(nóng)業(yè)戶口所不能企及的很多實惠,其中就包括著城里人的公費養(yǎng)老。早在共和國成立之初的1951年2月,政務(wù)院就頒布了中華人民共和國勞動保險暫行條例,對城鎮(zhèn)職工的生、老、病、死、殘、傷做了保姆式的關(guān)懷；改革開放后政府又對城鎮(zhèn)職工的失業(yè)和貧困給予特別關(guān)照,直至失業(yè)保險和最低生活保障制度在城鎮(zhèn)全面實施。有關(guān)研究表明,從1952年到1990年,中國農(nóng)業(yè)通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達(dá)11594億元,其中,通過稅收方式提供1527.8億元；通過“剪刀差”方式提供8707億元；通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年,中國工業(yè)化建設(shè)從農(nóng)業(yè)中凈調(diào)動了約l萬億元的資金,平均每年高達(dá)250億元,可見中國農(nóng)民對國家工業(yè)化資本積累的負(fù)擔(dān)有多么沉重。社會保障在農(nóng)村的缺失,與農(nóng)民所作的犧牲性貢獻(xiàn)是極不相稱的。當(dāng)被改革開放的大潮吸引著的農(nóng)民們走入城市,政府逐漸意識到“農(nóng)民工”已是城市不可或缺的一部分,農(nóng)村的社會保障建設(shè)終于被提到了議事日程。于是,國家在“七五”計劃中設(shè)想“抓緊研究在農(nóng)村建立社會保險制度,并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展情況,進(jìn)行試點,逐步實行”?！鞍宋濉庇媱澯诌M(jìn)一步指出:“建立和健全養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度,在農(nóng)村采取積極引導(dǎo)的方針,逐步建立不同形式的老年保障制度?！?986年,民政部在山東煙臺開始了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作,并于1992年在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,制訂頒發(fā)了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案,這個方案在全國“有條件”的地區(qū)逐步推廣,截至2000年底,全國農(nóng)村參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達(dá)6172萬人,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余195.5億元。隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推廣,逐步暴露出一些問題。首先是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金采用“完全積累制”個人繳費、集體補助和政府政策扶持相結(jié)合,政府不承擔(dān)直接財力支持的責(zé)任,集體補助常常落空,社會保險演變?yōu)椤皞€人儲蓄保險”,從而失去了它應(yīng)有的意義。其次,參保農(nóng)民的繳費水平低,現(xiàn)行的繳費標(biāo)準(zhǔn)為2元20元/月,共設(shè)十檔,但執(zhí)行中多數(shù)農(nóng)民選擇了保費最低的2元/月,這樣按民政部農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表計算,10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領(lǐng)取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問題。另一個問題是,實踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東社會科學(xué)院的調(diào)查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設(shè)計的初衷相悖。(二)農(nóng)村土地保障現(xiàn)狀在農(nóng)民的社會保障中,土地占有重要地位。傳統(tǒng)的農(nóng)民社會保障,實質(zhì)上就是以土地為核心的保障。但是,農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展,使得土地保障功能的發(fā)揮面臨著一系列新的矛盾。首先是土地保障功能與提高土地利用效率的矛盾。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高,二者的矛盾越來越加劇。土地向經(jīng)營能手集中,連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社會保障功能,導(dǎo)致農(nóng)戶的土地不斷細(xì)分,不利于土地的連片開發(fā),妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn),延緩?fù)恋匾?guī)模經(jīng)營的發(fā)展,進(jìn)而有悖于提高土地利用的效率。20世紀(jì)80年代以來,在耕地面積不斷減少的同時,農(nóng)村的人口和勞動力卻不斷增加,導(dǎo)致人地關(guān)系不斷惡化。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,從相對地位來看,土地所承擔(dān)的社會保障功能上升,生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因,土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化,甚至基本消失,土地轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶,往往對土地進(jìn)行粗放經(jīng)營,或?qū)⑼恋亓袒摹Ｆ浯?土地保障功能與土地保障功能弱化的矛盾。近年來,農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強化,反而不斷弱化。其主要表現(xiàn)是:農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低,在有些地方,農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對虧本。目前,多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小,降價的壓力大。但在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu),農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭卻一直比較強勁,由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重已經(jīng)很大。以1999年為例,糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本,占出售價格的比重分別高達(dá)82%、94%和99%。在價格、成本雙因素的夾擊下,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的十個村資料為例,1995年畝均凈收益為680.04元,到1999年已經(jīng)下降到505.71元,四年間減幅達(dá)25.6%；如果扣除人工和物質(zhì)費用因素,則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益,1995年為34.51元,到1999年已經(jīng)下降到-174.72元,農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來越重,越來越多的農(nóng)民視土地為包袱。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性至今沒有得到明顯的緩解,有些地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至越減越重。同時,土地的流轉(zhuǎn)價格越來越低。有的地方發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時,轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益,反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶。第三,土地保障功能與國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模迅速擴張,許多農(nóng)民失去了土地,進(jìn)入先前不太熟識的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活,增加了生活和就業(yè)的風(fēng)險。目前,我國農(nóng)村65歲以上的老年人口,已占農(nóng)村人口的7%以上。由于70年代以來實行的計劃生育政策的滯后效應(yīng),在今后相當(dāng)長的時期內(nèi),農(nóng)村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會日趨艱巨。同時,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)村核心家庭的主流地位將會繼續(xù)提高。面對日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù),單純依靠土地的養(yǎng)老保障能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障基本上屬于土地外保障。因此,發(fā)展農(nóng)民的社會保障,必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來,積極實現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。二、土地保障與農(nóng)民社會保障的綜合(一)雙管齊下,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平,激活土地的保障能力針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾,許多學(xué)者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路,希望借此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是,多數(shù)思路的實施,因為受到兩方面的制約,可操作性并不很強。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低,導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機會,導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平,不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性,有利于實現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標(biāo),還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。當(dāng)然,農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高,也有可能導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動力不足。但是,綜合而論,其積極作用還是會大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高,有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價格,進(jìn)而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得；也有利于促進(jìn)土地真正向經(jīng)營能手集中。(二)鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新,積極探索多種形式的土地資本化,實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變土地既可成為農(nóng)民獲得社會保障的重要手段,也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點,則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應(yīng)的,實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些,看到土地還是一種可以資本化的資源；那么,就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾,將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對應(yīng)的,實際上是土地的積極保障模式。近年來,許多地方在此方面進(jìn)行了積極的探索,通過實行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式,有效地盤活了土地資產(chǎn),實現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。(三)積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展,提高農(nóng)民的談判能力土地制度的建設(shè)和社會保障制度的完善,都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向,不僅取決于效率原則的指向,還取決于與此相關(guān)的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中,在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,要規(guī)范政府行為,有效地維護(hù)農(nóng)民利益(包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會保障權(quán)),必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織做支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長,要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中,節(jié)約交易成本,減少信息不對稱性,改變其被動接受的地位,就必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟條件下,發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織,既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式,也是增強農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。(四)因地制宜,加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會保障長期以來,農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障,基本上屬于土地外保障。從前文分析可見,僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看,發(fā)展農(nóng)民的社會保障,必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力,與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來,積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實際上,養(yǎng)老保障如此,其他方面的保障也如此。當(dāng)前,農(nóng)民的社會保障需要重點關(guān)注以下問題,一是農(nóng)民工的社會保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。長期以來,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會保障問題上的反映,就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下,面對未來收入預(yù)期下降、支出預(yù)期上升的形勢,農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費,將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導(dǎo)致近年來農(nóng)村消費市場擴張乏力的重要原因。因此,面向農(nóng)民加強正規(guī)的社會保障建設(shè),有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70%；目前農(nóng)村市場的消費需求水平低、層次也低,城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費斷層。擴張農(nóng)村市場不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴張效應(yīng),更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期,改善整個經(jīng)濟的循環(huán)關(guān)系,緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況,擴大國民經(jīng)濟吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”都是有益的。(五)積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道可在科學(xué)測算、加強試點的基礎(chǔ)上,將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得,拿出一個固定的份額,用于建立農(nóng)民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況,也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地,積極探索多種形式的土地證券化思路,促進(jìn)土地的資本化開發(fā),實現(xiàn)以地生財,以地建立正規(guī)的社會保障基金,也能明顯地提升土地的保障功能。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整,發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融,提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力,加快土地開發(fā)或增值的進(jìn)程。此外,市以上政府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開發(fā)情況,從財政收入中劃出一個固定的比例,用于建立農(nóng)民的社會保障基金。農(nóng)民正規(guī)社會保障的資金來源,還可有另外兩個渠道,一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益,包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn),以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益,國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些來自國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益,轉(zhuǎn)入國家財政,再通過轉(zhuǎn)移支付等形式,支持農(nóng)民的土地外社會保障體系建設(shè)。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn),不是城市人獨有的資產(chǎn),更不是國有企業(yè)職工獨有的資產(chǎn)。因此,在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中,應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則,就是對農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。(六)優(yōu)先落實失地農(nóng)民的社會保障。當(dāng)前我國農(nóng)村保障的水平很低、覆蓋面很窄,制度體系還不健全,但中國正處于城市化的加速期,伴隨著大量的“圈地運動”,大量失地農(nóng)民逐漸成為一個新的弱勢群體,據(jù)不完