行政管理論文-有關(guān)主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì).doc

行政管理論文-有關(guān)主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國土規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以國土規(guī)劃法的形式予以明確，改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新土地管理法的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)盡管我們力圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可（四）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減2.強(qiáng)化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持憲法和土地管理法規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過對(duì)存量建設(shè)用地3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項(xiàng)目等地開工。建議對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為