銀行舉報儲戶金融詐騙的相關(guān)法律問題探討——以公安機(jī)關(guān)查處非法集資案件為視角.doc

銀行舉報儲戶金融詐騙的相關(guān)法律問題探討以公安機(jī)關(guān)查處非法集資案件為視角 何小勇，邢鴻翔 （江蘇警官學(xué)院，江蘇南京；南京市公安局，江蘇南京） 摘要：儲戶隱瞞民間借貸事實(shí)，以存款賬戶資金丟失為由向銀行訴訟索賠牟取不法利益，是現(xiàn)階段出現(xiàn)的一種新類型案件，其與非法集資活動密切相關(guān)，并涉及其他類型犯罪。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在銀行報案時對存款人的行為性質(zhì)難以定性并查處，亦無法以虛假訴訟罪或者金融詐騙罪作為立案的案由。本文分析了此類案件的特征及發(fā)案規(guī)律，認(rèn)為公檢法機(jī)關(guān)、銀行等相關(guān)部門應(yīng)緊密協(xié)作，防止非法集資活動向銀行領(lǐng)域蔓延，建議完善相關(guān)司法解釋，在刑法條文中增加相應(yīng)的罪名，以打擊利用銀行賬戶進(jìn)行違法犯罪活動的行為，維護(hù)金融秩序有序發(fā)展。 關(guān)鍵詞：銀行賬戶；非法集資；虛假訴訟；民間借貸；存款糾紛 ：（） ： 作者簡介：何小勇（），男，廣東茂名人，江蘇警官學(xué)院副教授，江蘇現(xiàn)代警務(wù)研究中心副研究員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、民商法、經(jīng)濟(jì)刑法；邢鴻翔（），男，江蘇南京人，南京市公安局經(jīng)偵支隊(duì)大隊(duì)長，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)犯罪偵查。 基金項(xiàng)目：本文系江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目；江蘇省法學(xué)會法學(xué)課題“民間借貸、非法集資的衍變與規(guī)制探討”的階段性成果，項(xiàng)目編號：；江蘇省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國金融市場發(fā)展與民間金融的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：。 年月日，在銀監(jiān)會舉行的新聞發(fā)布會上，處置非法集資部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)人透露：當(dāng)前非法集資形勢嚴(yán)峻，并且不斷地向新的行業(yè)、領(lǐng)域蔓延，很多非融資性擔(dān)保公司、投資咨詢等中介機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、私募股權(quán)投資等融資性機(jī)構(gòu)涉嫌非法集資，嚴(yán)重擾亂了國家經(jīng)濟(jì)、金融秩序。非法集資如何向新領(lǐng)域、新行業(yè)蔓延？其產(chǎn)生背景及行為方式有何特點(diǎn)？公安機(jī)關(guān)打擊非法集資活動時應(yīng)怎樣有針對性地查處和防范？筆者以年底中國工商銀行在南京召開的“關(guān)于民間借貸引發(fā)的被訴案件管理工作會議”中各地分行法務(wù)部門提交的多起研討案例為研究對象，并結(jié)合近年公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門查處非法集資案件的經(jīng)驗(yàn)，對發(fā)生在金融領(lǐng)域中以存款合同為表現(xiàn)形式的非法集資活動進(jìn)行了探討，希望能引起有關(guān)部門的重視，有針對性地打擊發(fā)生在金融領(lǐng)域的違法犯罪活動。 非法集資活動表面看起來與銀行正常經(jīng)營無關(guān)，但是，銀行作為為企業(yè)、個人資金往來提供存儲、結(jié)算服務(wù)的專門金融機(jī)構(gòu)，其銀行賬戶便有可能成為犯罪分子進(jìn)行非法集資活動的介質(zhì)。即犯罪分子在銀行開立賬戶，與銀行建立存款合同關(guān)系，利用銀行賬戶進(jìn)行資金存儲、調(diào)撥等活動，從而達(dá)到逃避金融部門監(jiān)管，掩蓋行為人從事非法集資活動的真實(shí)目的。在銀行工作人員參與的情況下，存款人、資金掮客、用資人相互勾結(jié)、串通，蓄意造成銀行業(yè)務(wù)辦理流程存在違規(guī)或瑕疵情形，當(dāng)民間借貸或非法集資活動資金鏈條斷裂產(chǎn)生風(fēng)險時，存款人便以銀行賬戶內(nèi)的資金失蹤、銀行存在過錯為由，利用現(xiàn)行法律及司法解釋有利于保護(hù)存款人的規(guī)定，向法院提起訴訟索賠，從而使非法集資風(fēng)險向銀行領(lǐng)域傳導(dǎo)、擴(kuò)散。從目前掌握的資料研判，這種趨勢呈蔓延之勢，因此，必須引起足夠的重視。 一、銀行向公安機(jī)關(guān)舉報儲戶 金融詐騙的案件特征 儲戶向法院起訴稱其銀行賬戶內(nèi)的資金丟失，要求銀行承擔(dān)賠償存款本金及利息損失責(zé)任時，銀行通常是對其開戶資料進(jìn)行審核，對其信用卡、網(wǎng)銀業(yè)務(wù)辦理流程進(jìn)行追查，在調(diào)查其賬戶資金流向分析等基礎(chǔ)信息后，如果發(fā)現(xiàn)存在異常情況，通常會選擇在民事訴訟程序進(jìn)行期間向公安機(jī)關(guān)舉報儲戶涉嫌詐騙銀行金融資產(chǎn)。銀行此舉的目的，一是希望通過公安機(jī)關(guān)的立案查處，中止民事訴訟程序的進(jìn)行，查清事實(shí)真相；二是借助公安部門的刑事偵查手段，以獲得有利于銀行訴訟的證據(jù)材料，為其下一步采取相應(yīng)的應(yīng)對措施作準(zhǔn)備。 二、相關(guān)主體利用銀行賬戶從事非法 集資或者民間借貸的原因分析 上述案件就民事關(guān)系而言，涉及兩重法律關(guān)系：一是存款人與銀行之間構(gòu)成存款合同關(guān)系；二是存款人與用資人之間構(gòu)成民間借貸關(guān)系，該法律關(guān)系發(fā)生在暗處，難以查證，并且往往與非法集資活動密切相關(guān)。由于存款人與銀行之間存在存款合同關(guān)系，因此容易演變成當(dāng)存款人的民間借貸出現(xiàn)風(fēng)險時，為轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險損失，存款人惡意向銀行提起民事訴訟索賠。該判斷是基于涉案的存款人、用資人、融資中介人等主體通常均為公安機(jī)關(guān)查處非法集資時的主要涉案群體。例如工商銀行廈門分行前埔支行被訴案中的原告黃某，在當(dāng)?shù)厥浅雒穆殬I(yè)放貸人，在福建地區(qū)，有多家企業(yè)因不能歸還高利借款而被黃某起訴，執(zhí)行和查封的資產(chǎn)超過億，而實(shí)際用資人李某某則被廈門檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為其行為構(gòu)成非法集資；鎮(zhèn)江案中的原告張某某的另一身份為浙江臺州某擔(dān)保公司工作人員，而用資人何某被公安機(jī)關(guān)查實(shí)以類似手段吸收公眾資金用于當(dāng)?shù)氐母呃刨J。 為何在我國經(jīng)濟(jì)生活中會存在此類現(xiàn)象，筆者以公安機(jī)關(guān)的經(jīng)偵實(shí)踐、銀行處理銀儲糾紛的衍變以及相關(guān)立法、司法解釋規(guī)定為視角，解讀如下： 銀行對銀儲糾紛的應(yīng)對不當(dāng)助長了此類案件的發(fā)生。儲戶因賬戶內(nèi)的存款丟失向銀行索賠并不鮮見，但是，在信用卡普遍使用和網(wǎng)銀業(yè)務(wù)普遍開通后，此類案件所涉標(biāo)的金額越來越大，而相關(guān)司法解釋規(guī)定及判例處理對銀行有效抗辯非常不利，因此，民間借貸或者說非法集資活動也開始利用銀行賬戶為掩護(hù)，當(dāng)資金鏈條斷裂時則以存款丟失為由向銀行公開訴訟索賠，以達(dá)到轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險目的。此類案件成為銀行法務(wù)部門近年來疲于應(yīng)對的一種被訴案件類型。但是，此類案件一直不為社會公眾所了解，在某種程度上也與銀行為了維護(hù)本行聲譽(yù)，特別是在存款丟失與銀行工作人員有關(guān)，或者是與銀行業(yè)務(wù)操作流程存在失誤、過錯的情形下，銀行往往選擇息事寧人，內(nèi)部處理，私下與客戶達(dá)成賠償協(xié)議，不予對外聲張。但其另一后果卻造成了公安、檢察機(jī)關(guān)和法院對此類案件的形成機(jī)理、發(fā)案規(guī)律缺乏深入了解，習(xí)慣將其視為普通銀儲糾紛予以處理并適用法律。這也是年中國工商銀行不得不召集全國各地分行法務(wù)部門對此類案件集中研究，找尋應(yīng)對措施的根本原因所在。 相關(guān)法律、司法解釋規(guī)定及司法裁判結(jié)果使銀行在訴訟中處于被動地位。為保護(hù)存款人的資金安全，我國儲蓄管理?xiàng)l例第條規(guī)定，儲蓄機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保證儲蓄存款本金和利息的支付，不得拒絕支付；我國商業(yè)銀行法針對存款人的利益保護(hù)，特別是存款資金安全作出了專門規(guī)定。年最高院關(guān)于審理存單糾紛案件的若干規(guī)定指出：法院在審理存單糾紛案件時，如果存款人的存單、進(jìn)帳單、對帳單、存款合同等憑證真實(shí)，且存款人與金融機(jī)構(gòu)間存在真實(shí)的存款關(guān)系，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兌付存款本息的義務(wù)。同時還規(guī)定，如果存款人持有的存單等憑證為真實(shí)憑證，即使其與金融機(jī)構(gòu)底單的記載內(nèi)容不一致，或者存單的樣式、印鑒、記載事項(xiàng)上有別于真實(shí)存單，存在某些瑕疵，但金融機(jī)構(gòu)無充分證據(jù)證明系偽造或變造的，法院應(yīng)認(rèn)定存款人與金融機(jī)構(gòu)間的存款關(guān)系成立，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)兌付義務(wù)。因此，當(dāng)存款人與銀行建立存款合同關(guān)系并實(shí)際將資金存入銀行賬戶后，在存款人向銀行提起賬戶內(nèi)的存款丟失要求索賠時，銀行根本無法找到予以對抗的免責(zé)理由和法律依據(jù)。 信用卡的推廣及網(wǎng)銀的普遍使用使儲蓄存款丟失的風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)進(jìn)一步向銀行傾斜。在大多情況下，銀行只能主張存款人對存款的丟失也存在一定過錯：譬如信用卡保管不慎，密碼或者盾保管不嚴(yán)，戶名、銀行賬號等賬戶信息泄露被非法分子利用等等，但均難以從根本上避免敗訴的風(fēng)險。由最高院審判監(jiān)督庭審理的兩起同類案件中（最高院民二提字第號、第號），對銀行與儲戶應(yīng)如何分擔(dān)存款丟失的責(zé)任問題，兩起案件一致判決：由銀行承擔(dān)賠償責(zé)任。兩起案件同樣涉及經(jīng)濟(jì)詐騙犯罪問題，而法官認(rèn)為：“要準(zhǔn)確判定在明顯處于優(yōu)勢地位一方的主導(dǎo)下形成的合同、協(xié)議其對方意思表示的真實(shí)性，依法保護(hù)存款法律關(guān)系當(dāng)事人的合法權(quán)益，公平、公正地解決爭議?！庇谑牵y行作為存款合同的優(yōu)勢地位方，其對儲戶存款丟失的責(zé)任衍變成為絕對的賠付責(zé)任。 公安機(jī)關(guān)在銀行報案或者法院移送涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件材料時，予以立案偵查的證據(jù)材料不足，法律依據(jù)欠缺。當(dāng)存款人提起索賠訴訟后，銀行經(jīng)查證發(fā)現(xiàn)存款人的銀行賬戶資金活動存在異常而向公安機(jī)關(guān)報案時，案由通常為銀行人員與他人內(nèi)外勾結(jié)詐騙銀行資產(chǎn)，或者為存款人隱瞞民間借貸的事實(shí)，提起虛假民事訴訟詐騙銀行金融資產(chǎn)。法院在審理該類訴訟過程中，對涉案事實(shí)、證據(jù)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)卻依職權(quán)難以查證時，也會依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送案件材料，要求公安機(jī)關(guān)對與民事訴訟有關(guān)的相關(guān)事實(shí)真相予以查明。 如果存款人與他人存在非法集資問題，根據(jù)年國務(wù)院非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法（以下簡稱取締辦法）規(guī)定：因參與非法金融業(yè)務(wù)活動受到的損失，由參與者自行承擔(dān)；非法金融業(yè)務(wù)活動所形成的債務(wù)和風(fēng)險，不得轉(zhuǎn)嫁給未參與非法金融業(yè)務(wù)活動的國有銀行和其他金融機(jī)構(gòu)以及其他任何單位。因此銀行可以依據(jù)公安機(jī)關(guān)對存款人的行為定性而使其得以免責(zé)。但是，對于存款人行為性質(zhì)是否涉嫌非法集資，根據(jù)取締辦法規(guī)定，應(yīng)由人民銀行調(diào)查、核實(shí)，初步認(rèn)定后，由其提請公安機(jī)關(guān)立案偵查。即人民銀行對非法集資行為予以定性及作出取締決定后，公安機(jī)關(guān)才能介入立案偵查，并據(jù)此決定偵查方向。否則，對于一般性的報案，依據(jù)公安部公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，對受害人報案，公安機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，只能采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。實(shí)際上，不管是銀行主動向公安機(jī)關(guān)報案要求立案查明有關(guān)當(dāng)事人的違法犯罪事實(shí)，還是在案件進(jìn)入民事訴訟程序后，法院以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑線索、材料為由向公安機(jī)關(guān)移送案件材料，大多的材料經(jīng)公安機(jī)關(guān)審查后，僅僅是構(gòu)成經(jīng)合理懷疑存在違法犯罪的可能性，但均難以有直接證據(jù)來證明存款人的違法犯罪事實(shí)，因達(dá)不到刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，故公安機(jī)關(guān)往往作出不予立案的決定。另外，即使公安機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人采取詢問、查詢、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施，由于對方的不配合而難以展開深入調(diào)查。由于確鑿的能證明存款人等違法犯罪的證據(jù)材料無法獲取，而現(xiàn)有的證據(jù)又指向存款人與銀行存在存款合同關(guān)系，與刑事案件無關(guān)，因而，公安機(jī)關(guān)即使勉強(qiáng)立案，最后也只能是以證據(jù)不足為由不得不撤銷案件。 小額貸款公司、擔(dān)保公司等主體參與民間借貸或者非法集資的原因。在存款人訴銀行存款丟失賠償案件中，一些存款人為自然人，但其真實(shí)身份存疑。例如，年月工商銀行無錫某支行行長因涉嫌非法集資，在資金鏈條斷裂后向無錫市公安機(jī)關(guān)自首，隨后，在其任職的銀行開戶的兩名上海籍父子倆分別持兩張總金額為余萬元的銀行存折向無錫中院起訴，要求開戶銀行予以賠償。該案因與自首的銀行行長的違法犯罪行為相關(guān)，被法院中止訴訟，以待公安經(jīng)偵部門查清有關(guān)事實(shí)后再進(jìn)行審理。個人持巨額資金異地開戶存儲，并在相當(dāng)時期對賬戶內(nèi)的資金不聞不問，其資金存儲目的成疑，其資金真實(shí)及存款人的真實(shí)身份也存在諸多疑問。根據(jù)法院的調(diào)研報告顯示，民間借貸與非法吸收公眾存款行為往往相互交織，借款人和貸款人的身份復(fù)雜，一起訴訟中的借款人同時也是另一訴訟的貸款人或是擔(dān)保人，而很多擔(dān)保人本身又從民間融資機(jī)構(gòu)借貸了大量資金；一些以自然人名義出借的款項(xiàng)，但實(shí)際上是擔(dān)保公司、地下錢莊等在背后操作。因此，存款人涉及民間借貸時，其真正身份究竟屬非法集資人？高利放貸人？資金掮客？不僅法院司法審判時難以對其身份定性，公安機(jī)關(guān)立案偵查時，因相關(guān)民事法律關(guān)系的存在，也難以追究其行為的刑事責(zé)任。 典當(dāng)行等主體以各種隱蔽方式進(jìn)行民間借貸或非法集資，其原因與相關(guān)法律、政策對其資金、資金使用的限制規(guī)定密切相關(guān)。例如典當(dāng)管理辦法對典當(dāng)行的典當(dāng)利率規(guī)定按銀行機(jī)構(gòu)個月期的法定貸款利率及典當(dāng)期限折算后執(zhí)行，典當(dāng)綜合費(fèi)用（月）費(fèi)率分別為不超過當(dāng)金的、和；小額貸款公司規(guī)定應(yīng)與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)類似，須計提呆賬準(zhǔn)備金，資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率保持在以上，貸款利率不得超過銀行同類貸款利率的四倍；如要改制為村鎮(zhèn)銀行，須符合最近四個季度貸款余額占總資產(chǎn)余額的比例不低于，且貸款全部投放所在縣域；涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額的比例不低于等強(qiáng)制性條件。融資性擔(dān)保公司法律規(guī)定只能從事融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，禁止從事吸收存款、發(fā)放貸款的活動；非融資性擔(dān)保公司禁止從事非法吸收存款、非法集資、高利放貸活動。因此，上述非金融企業(yè)雖然法律規(guī)定可以從事一定范圍內(nèi)的資金融通活動（擔(dān)保公司除外），但卻一概被嚴(yán)厲禁止向社會公眾吸納資金用于放貸，而其資金用途、資金投向地域、利率等也受到相關(guān)法律的諸多限制。因此，以自然人身份并借助民間借貸的名義隱蔽從事資金借貸活動，不但可以規(guī)避法律對其經(jīng)營活動的限制，并且還可以此來逃避營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收的征繳，一舉數(shù)得。因此，不論是法院審理民間借貸案件，還是公安機(jī)關(guān)查處非法集資活動，上述主體總是一而再再而三的出現(xiàn)，便不足為奇了。 三、公安機(jī)關(guān)查處該類案件的 法律應(yīng)對措施探討 公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、銀監(jiān)會、處置非法集資部際聯(lián)席會議等機(jī)構(gòu)在查處、認(rèn)定非法集資活動時的地位、職責(zé)。如上所述，存款人起訴銀行存款丟失賠償案中，存款人與案外人存在隱蔽民間借貸關(guān)系，而該類型的民間借貸又往往與非法集資活動有千絲萬縷的聯(lián)系。但是，如以非法集資作為案件的偵破方向，受案件定性必須由銀行予以事先行政認(rèn)定的前提條件限制，無形中給公安機(jī)關(guān)的查處、發(fā)現(xiàn)違法犯罪造成障礙。年，銀監(jiān)會成立后，非法集資活動的性質(zhì)改由銀監(jiān)會認(rèn)定。年，中央編制辦發(fā)布關(guān)于明確認(rèn)定、查處、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知對認(rèn)定、查處非法集資分工如下：銀監(jiān)會負(fù)責(zé)非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作；人民銀行、公安部、工商總局、證監(jiān)會、保監(jiān)會等有關(guān)部門及非法集資行為發(fā)生地的地方政府密切配合銀監(jiān)會開展有關(guān)工作。涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)；涉及證券期貨、保險機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會會同證監(jiān)會、保監(jiān)會以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)；涉及工商企業(yè)的，由銀監(jiān)會會同工商總局以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)。即公安機(jī)關(guān)的職責(zé)為配合地方政府、銀監(jiān)會等部門開展工作。 年月日，高法、高檢、公安部聯(lián)合發(fā)布關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見（以下簡稱意見），第條規(guī)定：“行政部門對于非法集資的性質(zhì)認(rèn)定，不是非法集資刑事案件進(jìn)入刑事訴訟程序的必經(jīng)程序。行政部門未對非法集資作出性質(zhì)認(rèn)定的，不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定案件事實(shí)的性質(zhì)，對于案情復(fù)雜、性質(zhì)認(rèn)定疑難的案件，可參考有關(guān)部門的認(rèn)定意見，根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定作出性質(zhì)認(rèn)定?！备鶕?jù)該規(guī)定，今后在查處可能涉嫌非法集資犯罪的案件時，銀監(jiān)部門對非法集資性質(zhì)的行政認(rèn)定意見不再作為公安機(jī)關(guān)介入及查處此類案件的先決條件，同時，法院、檢察院也可依職權(quán)根據(jù)案件事實(shí)及法律規(guī)定直接認(rèn)定案件性質(zhì)是否屬于非法集資。這似乎是放松了對非法集資案件性質(zhì)認(rèn)定的限制，使相關(guān)行政執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)能充分發(fā)揮主觀能動性，依法行使職權(quán)，更有利于打擊非法集資犯罪活動。但是，非法集資犯罪屬于涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，根據(jù)以往工作經(jīng)驗(yàn)，常常是非法集資人因?yàn)橘Y金鏈條斷裂后出現(xiàn)支付危機(jī)，無法向出資人按約定利率兌付本息引發(fā)群體性事件，最終導(dǎo)致非法集資活動的暴露而被查處。在非法集資人支付危機(jī)尚不明顯時，出資人往往憑合同、借據(jù)等證據(jù)向法院提起民事訴訟，對非法集資人主張權(quán)利，而根據(jù)取締辦法規(guī)定，因參與非法金融業(yè)務(wù)活動受到的損失，由參與者自行承擔(dān)。因此，公安機(jī)關(guān)一旦立案查處，將導(dǎo)致眾多非法集資參與人權(quán)利落空，由此遷怒于公安部門，引發(fā)群體事件。同時，在非法集資人被查處后清理資產(chǎn)、清退財產(chǎn)時，參與人所能獲償非常有限，導(dǎo)致集體上訪事件頻頻發(fā)生。例如，年南京市公安機(jī)關(guān)在查處南京潤在公司非法集資案中，非法集資額多億元，參與人達(dá)萬，僅濟(jì)南一地參與人就達(dá)萬余名，造成損失億元，經(jīng)公安機(jī)關(guān)全力追繳，僅挽回?fù)p失不到億元。非法集資人被移送起訴后，濟(jì)南受害群眾先后共次來南京集體上訪，總?cè)藬?shù)達(dá)余人。之后，為化解矛盾，南京市政府撥款億元用于發(fā)還潤在非法集資案件參與人的經(jīng)濟(jì)損失，但受害群眾由于對發(fā)還比例不滿，堅持集體上訪。非法集資案件的定性與查處涉及多方利益，不是哪一個部門或者機(jī)構(gòu)能夠單獨(dú)作出性質(zhì)認(rèn)定并能夠承擔(dān)起由此產(chǎn)生的一系列后果的。 我國目前打擊和處置非法集資工作的總原則為：省級人民政府負(fù)總責(zé)、行業(yè)主管監(jiān)管部門一線把關(guān)、部際聯(lián)席會議組織協(xié)調(diào)。實(shí)際上，根據(jù)法律規(guī)定，不管是小額貸款公司、典當(dāng)行還是融資性擔(dān)保公司，此類具有資金借貸經(jīng)營范圍的商業(yè)企業(yè)的設(shè)立批準(zhǔn)、經(jīng)營監(jiān)管及風(fēng)險處置責(zé)任均由地方政府負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)不過是地方政府負(fù)責(zé)非法集資查處工作的一個職能部門。即使上述司法解釋賦予公安機(jī)關(guān)直接對非法集資活動進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，那么，如何協(xié)調(diào)其與地方政府、銀監(jiān)部門、處置非法集資聯(lián)席會議等機(jī)構(gòu)的關(guān)系？在對非法集資性質(zhì)認(rèn)定產(chǎn)生異議時應(yīng)如何處理？以哪一個部門的意見為主導(dǎo)意見？畢竟，認(rèn)定為非法集資性質(zhì)與定性為合法民間借貸，在處理上區(qū)別迥異，且與政府維穩(wěn)工作密切相關(guān)。目前，在我國對民間金融活動的監(jiān)管呈放松規(guī)制的態(tài)勢下，要求公安機(jī)關(guān)依據(jù)司法解釋規(guī)定賦予的職權(quán)承擔(dān)起認(rèn)定非法集資活動的性質(zhì)并自行查處實(shí)在有點(diǎn)強(qiáng)人所難。非法集資犯罪客觀上是一種變異的經(jīng)濟(jì)活動，其發(fā)案的過程、環(huán)節(jié)和階段涉及行政執(zhí)法和行業(yè)管理等多個部門，而各部門也均負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。然而實(shí)際的情況是，各部門在處置非法集資活動過程中，往往各自為陣、多頭管理，防范、打擊難以形成合力，公安機(jī)關(guān)的角色更多被定位為承擔(dān)維穩(wěn)任務(wù)。 另外一個實(shí)務(wù)問題是，不論是法院受理存款人對銀行提起的索賠訴訟，還是公安機(jī)關(guān)受理銀行報案，所接觸的材料僅僅為個案材料，而僅憑有限的個案材料是無法準(zhǔn)確推斷出行為人的行為性質(zhì)是否構(gòu)成了涉眾類型的非法集資犯罪。由于此類民事案件通常與非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款犯罪活動相關(guān)，根據(jù)最高院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（法釋號）規(guī)定，非法集資犯罪嫌疑人的行為須同時具備：非法性、公開性、利誘性和社會性四大犯罪構(gòu)成要件。但是，非法集資人以銀行賬戶為平臺，對資金提供人進(jìn)行針對性的篩選，隱蔽地進(jìn)行非法集資活動，這種行為特征與司法解釋所規(guī)定的“通過媒體、推介會、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會公開宣傳”、“向社會公眾即社會不特定對象吸收資金”等情形相差甚遠(yuǎn)。因此，如果沒有掌握足夠充分的案件材料進(jìn)行匯總分析，僅憑個案推斷相關(guān)主體的行為性質(zhì)構(gòu)成非法集資，根本不具有操作性。 最高院關(guān)于在審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件中涉及經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定（法釋號）明確指出：法院在審理案件時，發(fā)現(xiàn)與案件有牽連，但不是同一法律關(guān)系的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑線索、材料，依職權(quán)將犯罪嫌疑線索、材料移送公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)查處。關(guān)于審理存單糾紛案件的若干規(guī)定（法釋號）第條也有類似的規(guī)定：法院在受理存單糾紛案件后如發(fā)現(xiàn)犯罪線索，應(yīng)及時書面告知公安或檢察機(jī)關(guān)。但根據(jù)中國工商銀行“關(guān)于民間借貸引發(fā)的被訴案件管理工作會議”中各地銀行反饋的情況，法院中止訴訟的原因均是由于銀行已向公安機(jī)關(guān)報案且已被立案偵查，或者是因?yàn)槊袷略V訟當(dāng)事人因涉嫌違法犯罪活動正在被公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)介入偵查，而沒有一例是法院依職權(quán)主動移送所致。對此，意見第條規(guī)定：人民法院在審理民事案件中發(fā)現(xiàn)有非法集資犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，并及時將有關(guān)材料移送公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)。規(guī)定法院采取以裁定方式駁回起訴的手段，而不是以往通常采取的中止訴訟措施，并且，法院對訴訟當(dāng)事人的行為性質(zhì)也不承擔(dān)最終認(rèn)定的職責(zé)，這無疑對防止存款人以銀行賬戶存款丟失為由提起惡意民事訴訟，對銀行利益保護(hù)更為有利。但是，該規(guī)定在實(shí)踐中能否真正發(fā)揮作用，既取決于法院是否具有對非法集資行為予以準(zhǔn)確界定的法律素養(yǎng)與靈敏嗅覺，還取決于其是否有敢于承擔(dān)因駁回起訴而引發(fā)的系列后果的勇氣。畢竟在證據(jù)材料充分、法律關(guān)系明確，且相關(guān)證據(jù)均對存款人有利的情形下，要求法院作出駁回存款人訴訟請求的裁定不是一件容易作出的選擇。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)能否及時跟進(jìn)，以及能否查明有關(guān)犯罪事實(shí)后作出與法院同樣的非法集資性質(zhì)認(rèn)定結(jié)論，是意見規(guī)定能否在司法實(shí)踐中的得到切實(shí)實(shí)施的關(guān)鍵。 完善立法，嚴(yán)厲打擊存款人利用銀行賬戶從事違法犯罪活動。相對于查證存款人等利用銀行賬戶從事非法集資活動，查證存款人與他人存在民間借貸關(guān)系，對于公安機(jī)關(guān)而言要容易得多。并且，非法集資案件牽涉人員多、地域分布廣、涉案金額大，從公安機(jī)關(guān)偵辦案件結(jié)束到移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴，再到法院作出刑事判決，通常需要兩年甚至更長的時間。因此，不論是法院采取中止民事訴訟或者駁回起訴的做法，對及時處理銀儲糾紛，化解社會矛盾而言，均非最好解決辦法。鑒于此，在公安機(jī)關(guān)受理銀行報案時，建議采取以下處理方式：根據(jù)民事訴訟法第條規(guī)定：“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睈阂庠V訟指訴訟當(dāng)事人為謀求不正當(dāng)利益，無事實(shí)依據(jù)和正當(dāng)理由而啟動民事訴訟程序，損害他人合法利益的訴訟行為，包括虛假訴訟、訴訟欺詐和濫用訴訟權(quán)利三種形式。根據(jù)關(guān)于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)社會穩(wěn)定的通知（法號）第條規(guī)定：法院在審理民間借貸糾紛案件過程中，發(fā)現(xiàn)有虛假訴訟嫌疑的，要及時依職權(quán)或者提請有關(guān)部門調(diào)查取證，查清事實(shí)真相；經(jīng)查證確屬虛假訴訟的，駁回其訴訟請求，并對其妨害民事訴訟的行為依法予以制裁；對于以騙取財物、逃廢債務(wù)為目的實(shí)施虛假訴訟，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，公安機(jī)關(guān)受理銀行報案或者法院移送案件時，應(yīng)以涉嫌虛假訴訟立案，偵查的方向?yàn)椴槊鞔婵钊耸欠衽c他人存在民間借貸關(guān)系。為此，需要重點(diǎn)查明實(shí)際用資人與存款人是何種社會關(guān)系，存款人的賬戶資金等詳細(xì)資料。如能證明存款人與他人相互串通，在雙方存在民間借貸關(guān)系的情形下，隱瞞賬戶資金的真實(shí)使用情況，為轉(zhuǎn)嫁資金使用風(fēng)險，或者為非法侵占銀行資產(chǎn)而提起民事訴訟，則構(gòu)成虛假訴訟罪。立案案由的改變將使公安機(jī)關(guān)偵破工作由被動變?yōu)橹鲃樱鄳?yīng)地對犯罪嫌疑人強(qiáng)制措施的運(yùn)用也更有利于對案件事實(shí)的查清。但應(yīng)注意的是，雖然我國民事訴訟法對虛假訴訟行為規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，但是刑法條文及相應(yīng)的罪名種類中，虛假訴訟或者惡意訴訟并未被規(guī)定為獨(dú)立罪名。為此，建議在今后的刑法修訂中，對虛假訴訟或者惡意訴訟應(yīng)單獨(dú)規(guī)定罪名及相應(yīng)的犯罪構(gòu)成要件。在存款人參與非法集資活動較難查證的情形下，公安機(jī)關(guān)也可以以存款人以非法占有為目的，隱瞞相關(guān)事實(shí)證據(jù)，通過提起虛假訴訟方式詐騙銀行資產(chǎn)，構(gòu)成我國刑法第條中規(guī)定的詐騙罪，予以立