構(gòu)建和諧海關(guān)之海關(guān)與行政管理相對(duì)人之誠(chéng)信關(guān)系

構(gòu)建和諧海關(guān)之海關(guān)與行政管理相對(duì)人之誠(chéng)信關(guān)系 構(gòu)建和諧海關(guān)之海關(guān)與行政管理相對(duì)人之誠(chéng)信關(guān)系 構(gòu)建和諧海關(guān)包括很多方面，如構(gòu)建和諧順暢的通關(guān)環(huán)境、構(gòu)建和諧文明的機(jī)關(guān)環(huán)境、構(gòu)建和諧發(fā)展的人文環(huán)境等等。本文筆者僅從建立和諧海關(guān)之海關(guān)和行政管理相對(duì)人之間的誠(chéng)信關(guān)系角度予以簡(jiǎn)要闡述。長(zhǎng)期以來(lái)，因法律法規(guī)對(duì)行政管理相對(duì)人的誠(chéng)信要求規(guī)定的比較充分具體，如海關(guān)法規(guī)定，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答海關(guān)詢問(wèn)，并予以配合，任何單位和個(gè)人不得阻撓，如果海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)可以予以協(xié)助。進(jìn)口貨物的收貨 人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)，如申報(bào)不實(shí)，海關(guān)可以依據(jù)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定予以處罰；申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告。行政許可申請(qǐng)屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可等等。但法律法規(guī)對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)信原則的規(guī)定卻少之又少，誠(chéng)如應(yīng)松年教授所言， “ 政府本身也應(yīng)該建立、遵守 誠(chéng)實(shí)信用、信賴保護(hù)的準(zhǔn)則，成為整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信的示范者，切實(shí)保障公民權(quán)益。 ” 嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，誠(chéng)實(shí)信用原則是民法領(lǐng)域中的 “ 帝王條款 ” ，其在行政法領(lǐng)域運(yùn)用過(guò)程中逐漸形成了行政信賴保護(hù)原則，并且逐漸成長(zhǎng)為與行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性原則并重的當(dāng)代行政法基本原則，在公共行政管理各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。本文僅從構(gòu)建和諧海關(guān)中海關(guān)應(yīng)遵守的信賴保護(hù)原則有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討，以其引起大家的思考，起到拋磚引玉之效。一、信賴保護(hù)原則的起源及內(nèi)涵 （一）信賴保護(hù)原則的起源 一般認(rèn)為，行政法上的信賴保護(hù)原則萌芽于第一次世界 大戰(zhàn)前后的德國(guó)，當(dāng)時(shí)德國(guó)各邦行政法院在裁判有關(guān)撤銷(xiāo)、廢止行政處分的案件時(shí)，開(kāi)始引用此項(xiàng)原則的內(nèi)容；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，有關(guān)信賴保護(hù)的學(xué)說(shuō)與論爭(zhēng)不斷出現(xiàn)、演進(jìn)，行政信賴保護(hù)開(kāi)始被人們提升為行政法基本原則來(lái)加以認(rèn)識(shí)，并在行政法制實(shí)踐中得以運(yùn)用。筆者所見(jiàn)的關(guān)于確切提出信賴保護(hù)原則的案例就是 1956 年德國(guó)柏林高級(jí)行政法院就一位寡婦 “ 安寡金 ” 所作的判決中。在該案中，德國(guó)西柏林內(nèi)政部書(shū)面答應(yīng)給予民主德國(guó)某個(gè)公務(wù)員的寡妻一定數(shù)額的生活補(bǔ)助，隨即她從民主德國(guó)遷徙至西柏林。在她到達(dá)西柏林后，內(nèi)政部即開(kāi)始給予其生活補(bǔ)助，但 是后來(lái)事實(shí)證明她并不符合法定的條件，給予其生活補(bǔ)助是違法的，內(nèi)政部因而決定停止對(duì)她發(fā)放補(bǔ)助并且通知她歸還業(yè)已取得的補(bǔ)助。柏林高級(jí)行政法院判決認(rèn)為 :在依法行政原則和法律安定性原則之間存在沖突：給予津貼的決定顯然是違法的，然而像本案涉及的是作為私人的這樣一個(gè)不幸的寡婦，有正當(dāng)理由信賴這樣的決定是合法有效的，解決這一沖突的辦法是將兩個(gè)原則都承認(rèn)為法治原則的要素，在作出決定前應(yīng)對(duì)依法行政原則所保障的公共利益和私人對(duì)行政行為合法性的信賴所應(yīng)值得保護(hù)的利益進(jìn)行衡量，只有在前者對(duì)后者占據(jù)優(yōu)勢(shì)時(shí)才可以撤銷(xiāo)原行政處理。這一案例引起學(xué)者的廣泛注意，并隨著 1976 年德國(guó)行政程序法的頒布，行政信賴保護(hù)作為行政法上的一項(xiàng)基本原則在法典中得到正式確認(rèn)，并為此后的多數(shù)大陸法國(guó)家所仿效。而這一階段，英美法國(guó)家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的 “ 合法預(yù)期原則 ” 或 “ 不得翻供原則 ” 。 （二）信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵 信賴保護(hù)原則通常是指公民基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴所作的行為，應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)的保護(hù)。德國(guó)一學(xué)者這樣概括： “ 撤銷(xiāo)違法行政為必須區(qū)分負(fù)擔(dān)性和授益性行政行為，對(duì)于違法的負(fù)擔(dān)性行政行為，在其相對(duì)人已經(jīng)不可訴請(qǐng)撤回之后，行政機(jī)關(guān)仍得全部或一部分 撤銷(xiāo)之。但對(duì)于確認(rèn)權(quán)利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷(xiāo)，這是因?yàn)槭芤嫒藢?duì)此行政行為的信賴應(yīng)受到保護(hù)。在這種情況下，信賴保護(hù)原則高于法律優(yōu)先原則 ” 。 我們可以從以下四個(gè)方面理解信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵：其一，行政機(jī)關(guān)行為一經(jīng)作出，非有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷(xiāo)、廢止或改變，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行政行為具有確定力和公定力。其二，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出授益行為后，事后即使發(fā)現(xiàn)有違法情形，只要這種違法情形不是因相對(duì)人過(guò)錯(cuò)造成的，行政機(jī)關(guān)亦不得撤銷(xiāo)或改變，除非嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益。其三，行政機(jī)關(guān)行為作出后，如事后據(jù)以作出該行為的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者據(jù)以作出該行為的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)、廢止或改變已經(jīng)作出的行為。但是必須通過(guò)利益衡量，認(rèn)定撤銷(xiāo)、廢止或改變已經(jīng)作出的行為所獲得的利益確實(shí)大于行政相對(duì)人將因此損失的利益時(shí)，才能撤銷(xiāo)、廢止或改變相應(yīng)行為。其四，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或改變其違法作出的行為，或因公共利益的需要撤銷(xiāo)、廢止或改變其合法作出的行政行為，如這種撤銷(xiāo)、廢止或改變導(dǎo)致相對(duì)人損失，要對(duì)相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償。 至于信賴保護(hù)原則的理論依 據(jù)主要存在三種看法。一是認(rèn)為 來(lái)源于民法的誠(chéng)實(shí)信用原則；一是認(rèn)為來(lái)源于社會(huì)國(guó)家原則；一是認(rèn)為基于法律安定性的需要。有的甚至籠統(tǒng)認(rèn)為信賴保護(hù)原則是基于以上綜合因素而產(chǎn)生的。 二、信賴保護(hù)原則與我國(guó)行政法 2003 年 8 月 27 日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了中華人民共和國(guó)行政許可法，并于 2004 年 7 月 1 日正式施行。這部法律是繼行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后的又一部規(guī)范政府行為的重要法律。行政許可法確立的原則有：合法性原則，公開(kāi)、公平、公正原則，便民原則，救濟(jì)原則，信賴保護(hù)原則，監(jiān)督原則。其中最具有突破性意義就是信 賴保護(hù)原則。 信賴保護(hù)原則在行政許可法中主要體現(xiàn)在第八條中，公民、法人或者其他組織取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。它要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，出爾反爾，不得溯及既往。 行政許可信賴保護(hù)原則應(yīng)作如下理解：首先，信賴 保護(hù)原則適用于存在違法授益性行政行為的場(chǎng)合。比如被許可人相信該行政行為存在，而且被許可人的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)。所謂信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)是指被許可人通過(guò)合法的手段取得該利益，而非通過(guò)惡意欺詐、脅迫或者賄賂促成行政許可。這時(shí)如果撤銷(xiāo)該行政許可行為對(duì)被許可人非常不公平。其次，信賴保護(hù)的結(jié)果以維持現(xiàn)狀為原則，以撤銷(xiāo)并給予充分補(bǔ)償為例外。行政許可法在我國(guó)法律上，首次真正了確立的信賴保護(hù)原則，但也正如前文所言，信賴保護(hù)原則已不僅僅是一部單項(xiàng)法律的基本原則，其已成為行政法的一項(xiàng)基本原則。 2004 年 3 月 22 日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的 全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要雖然未正式使用信賴保護(hù)的概念，但將 “ 誠(chéng)實(shí)守信 ” 作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來(lái)，要求： “ 行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。 ” 這一規(guī)定已涵括了行政信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)容。 三、信賴保護(hù)原則對(duì)海關(guān)依法行政原則的挑戰(zhàn) 海關(guān)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)遵守信賴保護(hù)原則的要求， 但筆者認(rèn)為，某種程度上說(shuō)，信賴保護(hù)原則已經(jīng)對(duì)傳 統(tǒng)的海關(guān)依法行政原則產(chǎn)生影響。 2001 年，某公司委托他人向某海關(guān)申報(bào)進(jìn)口人工草坪，其申報(bào)的商品編號(hào)有誤，但海關(guān)對(duì)此未予嚴(yán)格審核，致使少征了該公司的稅款。 2002 年，某海關(guān)發(fā)現(xiàn)少征稅款后，依照海關(guān)法的規(guī)定向該公司補(bǔ)征稅款。但該公司認(rèn)為，由于海關(guān)的原征稅違法行為導(dǎo)致了補(bǔ)征稅，從而產(chǎn)生了進(jìn)口人工草的新成本，而征稅所涉及的人工草已在補(bǔ)征稅之前出售，因此，該公司因新增成本而減少相應(yīng)收入，存在著實(shí)際的損害事實(shí)，海關(guān)應(yīng)予賠償有關(guān)損失。遂提起行政賠償訴訟。法院審理認(rèn)為，海關(guān)原征稅行為確定稅則歸類(lèi)錯(cuò)誤，屬違法行政行為。該公司雖然有權(quán)以海關(guān)原征稅行為造成其損失為由，要求國(guó)家賠償，但由于該公司提供的證據(jù)，與賠償請(qǐng)求之間無(wú)法律上的因果關(guān)系，亦不能證明實(shí)際存在著損害的后果，故不予支持。 作為海關(guān)關(guān)員，本案最終以海關(guān)勝訴告終，對(duì)于海關(guān)執(zhí)法特別是海關(guān)一年內(nèi)追征稅款行為提供了有利的判例支持，但筆者認(rèn)為，雖然海關(guān)法和關(guān)稅條例賦予海關(guān)發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，可以自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅義務(wù)人補(bǔ)征的權(quán)力，但海關(guān)的行為不免存在不遵守信賴保護(hù)原則的嫌疑。而且，法院審理認(rèn)為海關(guān)的原征稅行為違法，只是因?yàn)槠髽I(yè)提交的證據(jù)無(wú)法證明海關(guān)的 原征稅行為對(duì)其造成了直接損失，所以判決海關(guān)勝訴。這不得不給我們啟示：如果企業(yè)提交的證據(jù)能夠證明企業(yè)因海關(guān)歸類(lèi)行為產(chǎn)生了損失，海關(guān)是否面臨敗訴的危險(xiǎn)。海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，遵從 “ 依法行政、為國(guó)把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展 ” 的工作方針，其首要方針是 “ 依法行政 ” 。結(jié)合文中提到的案例，根據(jù)海關(guān)法和關(guān)稅條例的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)出口貨物、進(jìn)出境物品放行后，海關(guān)發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，應(yīng)當(dāng)自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅義務(wù)人補(bǔ)征。因納稅義務(wù)人違反規(guī)定而造成的少征或者漏征，海關(guān)在三年 以內(nèi)可以追征。在這里，就產(chǎn)生了依法行政原則與信賴保護(hù)原則的沖突，一方面根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，海關(guān)發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，應(yīng)當(dāng)自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅人追征，否則就是不遵守 “ 依法行政 ” 原則；另一方面，納稅義務(wù)人在貨物、物品通關(guān)過(guò)程中，沒(méi)有主觀惡意并不存在違反規(guī)定的行為，其向海關(guān)如實(shí)提供了所有海關(guān)需要的進(jìn)行歸類(lèi)確定稅率的資料，但因?yàn)楹ｊP(guān)自身工作的原因，造成貨物、物品歸類(lèi)錯(cuò)誤，導(dǎo)致稅率適用有誤，納稅義務(wù)人基于海關(guān)所作出的歸類(lèi)行為繳納稅款以后，對(duì)海關(guān)的歸類(lèi)行為產(chǎn)生了合理信賴，并對(duì)進(jìn)口貨物、物品進(jìn) 行了合理的處置 (如，將有關(guān)稅款核算為成本，將貨物、物品出售 )。海關(guān)以原歸類(lèi)錯(cuò)誤為由，對(duì)企業(yè)補(bǔ)征稅款，不同程度的侵害了企業(yè)信賴保護(hù)原則保護(hù)的個(gè)人利益，由此產(chǎn)生了信賴保護(hù)原則與依法行政原則的沖突。筆者認(rèn)為，依法行政原則作為法律原則并不具有絕對(duì)的價(jià)值，雖然我們應(yīng)當(dāng)在個(gè)案中盡最大的努力將其貫徹，但是同時(shí)還必須注意其他相關(guān)的原則，這些原則可能和依法行政原則相沖突，這時(shí)我們并不能簡(jiǎn)單的說(shuō)某一個(gè)原則就高于某一個(gè)原則，某一個(gè)原則就應(yīng)當(dāng)退讓。因此，我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮當(dāng)事人的合理信賴保護(hù)，海關(guān)傳統(tǒng)的依法行政原則隨著 信賴保護(hù)原則的不斷發(fā)展完善受到挑戰(zhàn)。 四、信賴保護(hù)原則要求海關(guān)采取的應(yīng)對(duì)措施 由于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對(duì)轉(zhuǎn)變海關(guān)執(zhí)法理念具有非常重要的意義，以下筆者結(jié)合海關(guān)工作簡(jiǎn)單談?wù)劷ㄔO(shè)誠(chéng)信海關(guān)、責(zé)任海關(guān)的有關(guān)意見(jiàn)。 （一）海關(guān)行政行為應(yīng)更具穩(wěn)定性、誠(chéng)實(shí)性。行政信賴保護(hù)中 “ 信賴 ”的客體是相當(dāng)廣泛的，絕非僅僅局限于具有單方性、處分性的具體行政行為，還應(yīng)當(dāng)包括海關(guān)頒布的規(guī)范性文件以及長(zhǎng)期以來(lái)所形成的慣例、規(guī)則等等，而行政指導(dǎo)、非拘束性行政計(jì)劃、行政承諾等非強(qiáng)制性行為（包括一些事實(shí)行為）也應(yīng)在信賴的對(duì)象之列，上述對(duì)象之所以能夠成為 信賴的客體，在于這些因素一旦形成，行政相對(duì)人將對(duì)此因素及其結(jié)果產(chǎn)生一定的預(yù)期，從而選擇、調(diào)整自己的行為方式，可謂 “ 無(wú)預(yù)期則無(wú)信賴 ” 。因此， “ 信賴 ” 的客體是行政主體的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例及事實(shí)狀態(tài)等因素。 2005 年是青島海關(guān)的改革年，為最大限度的給行政管理相對(duì)人提供方便，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，青島海關(guān)推出了一系列的改革舉措，比如 “ 屬地報(bào)關(guān)、口岸驗(yàn)放 ” 、 “ 支持發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用的九項(xiàng)措施 ” 等，這些改革措施有的已經(jīng)取得了顯著成效，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用，但按照信賴保護(hù)原則的要求，海關(guān)的行政行為已經(jīng)由行 政管理相對(duì)人所信賴，行政管理相對(duì)人對(duì)海關(guān)行為及其結(jié)果產(chǎn)生一定的預(yù)期，從而選擇、調(diào)整了自己的行為方式，所以，海關(guān)的行政行為特別是所有的改革舉措必須具有更高的穩(wěn)定性、誠(chéng)信性，這不得不引起重視。 （二）改變傳統(tǒng)的 “ 有錯(cuò)必糾 ” 原則。我們?nèi)諠u注意到，因海關(guān)行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政決定一旦作出，法律要求相對(duì)人對(duì)此予以信任和依賴?；谶@種信賴因素的存在，法律也理應(yīng)充分認(rèn)可并保護(hù)相對(duì)人基于其信賴所生之利益，禁止海關(guān)行政行為以任何借口任意變更既有行政決定甚至反復(fù)無(wú)常，哪怕是 “ 有錯(cuò)必糾 ” 也應(yīng)予以必要的限制。筆者 認(rèn)為，基于這一考慮，海關(guān)自我糾正錯(cuò)誤，主要限于以課以義務(wù)為內(nèi)容的違法行政行為方面，在此領(lǐng)域，即使相對(duì)人已逾行政復(fù)議或者行政訴令期限，海關(guān)仍可隨時(shí)撤銷(xiāo)這類(lèi)違法行政行為；但在授益性行政行為方面，信賴保護(hù)原則取代法律優(yōu)先原則而居于主導(dǎo)地位，因此對(duì)于違法的授益性行政行為，尤其違法原因可歸責(zé)于海關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)首先著眼于保護(hù)受益相對(duì)人權(quán)利或者利益，兩權(quán)相較取其重，兩害相權(quán)取其輕，海關(guān)原則上不得徑行撤銷(xiāo)。如確實(shí)出于明顯重大公共利益需要而收回該項(xiàng)權(quán)利或者利益，也必須給予受益相對(duì)人充分補(bǔ)償，以免讓相對(duì)人承擔(dān)海關(guān)自身違法的責(zé) 任。 （三）注重保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，某種意義上講，信賴保護(hù)原則要想在一個(gè)國(guó)家的法律體制中發(fā)揮重要的作用，一個(gè)很重要的前提就是在這個(gè)國(guó)家里個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益得到重視，而非僅是公共利益的附屬物。傳統(tǒng)理念中，公共利益與私人利益往往被視為相對(duì)立的關(guān)系，而且賦予公共利益以天然的優(yōu)勢(shì)，但隨著我國(guó)社會(huì)的不斷進(jìn)步和法制的不斷健全，社會(huì)更多地對(duì)個(gè)人利益予以密切關(guān)懷。前一時(shí)期，在某農(nóng)業(yè)銀行訴某海關(guān)行政賠償案中，法院審理認(rèn)為，弱小的私權(quán)利與強(qiáng)大的公權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)弱小私權(quán)利，因而二審終審判決海關(guān)敗訴，雖然后來(lái) ，某海關(guān)經(jīng)過(guò)多方努力，促使法院?jiǎn)?dòng)再審程序撤銷(xiāo)了該案，最終海關(guān)取得勝訴，但法院最后也沒(méi)有確認(rèn)海關(guān)具體行政行為的合法性