構建和諧海關之海關與行政管理相對人之誠信關系

構建和諧海關之海關與行政管理相對人之誠信關系 構建和諧海關之海關與行政管理相對人之誠信關系 構建和諧海關包括很多方面，如構建和諧順暢的通關環(huán)境、構建和諧文明的機關環(huán)境、構建和諧發(fā)展的人文環(huán)境等等。本文筆者僅從建立和諧海關之海關和行政管理相對人之間的誠信關系角度予以簡要闡述。長期以來，因法律法規(guī)對行政管理相對人的誠信要求規(guī)定的比較充分具體，如海關法規(guī)定，有關單位和個人應當如實回答海關詢問，并予以配合，任何單位和個人不得阻撓，如果海關執(zhí)行職務受到暴力抗拒時，公安機關和人民武裝警察部隊可以予以協(xié)助。進口貨物的收貨 人、出口貨物的發(fā)貨人應當向海關如實申報，如申報不實，海關可以依據(jù)海關行政處罰實施條例的有關規(guī)定予以處罰；申請人申請行政許可，應當如實提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內(nèi)容的真實性負責，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告。行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在一年內(nèi)不得再次申請該行政許可等等。但法律法規(guī)對于行政機關應當遵守誠信原則的規(guī)定卻少之又少，誠如應松年教授所言， “ 政府本身也應該建立、遵守 誠實信用、信賴保護的準則，成為整個社會誠信的示范者，切實保障公民權益。 ” 嚴格來說，誠實信用原則是民法領域中的 “ 帝王條款 ” ，其在行政法領域運用過程中逐漸形成了行政信賴保護原則，并且逐漸成長為與行政合法性、行政合理性、行政應急性原則并重的當代行政法基本原則，在公共行政管理各個領域發(fā)揮著重要的作用。本文僅從構建和諧海關中海關應遵守的信賴保護原則有關問題進行簡要探討，以其引起大家的思考，起到拋磚引玉之效。一、信賴保護原則的起源及內(nèi)涵 （一）信賴保護原則的起源 一般認為，行政法上的信賴保護原則萌芽于第一次世界 大戰(zhàn)前后的德國，當時德國各邦行政法院在裁判有關撤銷、廢止行政處分的案件時，開始引用此項原則的內(nèi)容；第二次世界大戰(zhàn)結束之后，有關信賴保護的學說與論爭不斷出現(xiàn)、演進，行政信賴保護開始被人們提升為行政法基本原則來加以認識，并在行政法制實踐中得以運用。筆者所見的關于確切提出信賴保護原則的案例就是 1956 年德國柏林高級行政法院就一位寡婦 “ 安寡金 ” 所作的判決中。在該案中，德國西柏林內(nèi)政部書面答應給予民主德國某個公務員的寡妻一定數(shù)額的生活補助，隨即她從民主德國遷徙至西柏林。在她到達西柏林后，內(nèi)政部即開始給予其生活補助，但 是后來事實證明她并不符合法定的條件，給予其生活補助是違法的，內(nèi)政部因而決定停止對她發(fā)放補助并且通知她歸還業(yè)已取得的補助。柏林高級行政法院判決認為 :在依法行政原則和法律安定性原則之間存在沖突：給予津貼的決定顯然是違法的，然而像本案涉及的是作為私人的這樣一個不幸的寡婦，有正當理由信賴這樣的決定是合法有效的，解決這一沖突的辦法是將兩個原則都承認為法治原則的要素，在作出決定前應對依法行政原則所保障的公共利益和私人對行政行為合法性的信賴所應值得保護的利益進行衡量，只有在前者對后者占據(jù)優(yōu)勢時才可以撤銷原行政處理。這一案例引起學者的廣泛注意，并隨著 1976 年德國行政程序法的頒布，行政信賴保護作為行政法上的一項基本原則在法典中得到正式確認，并為此后的多數(shù)大陸法國家所仿效。而這一階段，英美法國家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的 “ 合法預期原則 ” 或 “ 不得翻供原則 ” 。 （二）信賴保護原則的內(nèi)涵 信賴保護原則通常是指公民基于對行政機關的信賴所作的行為，應得到行政機關的保護。德國一學者這樣概括： “ 撤銷違法行政為必須區(qū)分負擔性和授益性行政行為，對于違法的負擔性行政行為，在其相對人已經(jīng)不可訴請撤回之后，行政機關仍得全部或一部分 撤銷之。但對于確認權利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷，這是因為受益人對此行政行為的信賴應受到保護。在這種情況下，信賴保護原則高于法律優(yōu)先原則 ” 。 我們可以從以下四個方面理解信賴保護原則的內(nèi)涵：其一，行政機關行為一經(jīng)作出，非有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，因為行政機關行政行為具有確定力和公定力。其二，行政機關對行政相對人作出授益行為后，事后即使發(fā)現(xiàn)有違法情形，只要這種違法情形不是因相對人過錯造成的，行政機關亦不得撤銷或改變，除非嚴重損害國家和社會公共利益。其三，行政機關行為作出后，如事后據(jù)以作出該行為的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者據(jù)以作出該行為的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機關可以撤銷、廢止或改變已經(jīng)作出的行為。但是必須通過利益衡量，認定撤銷、廢止或改變已經(jīng)作出的行為所獲得的利益確實大于行政相對人將因此損失的利益時，才能撤銷、廢止或改變相應行為。其四，行政機關撤銷或改變其違法作出的行為，或因公共利益的需要撤銷、廢止或改變其合法作出的行政行為，如這種撤銷、廢止或改變導致相對人損失，要對相對人的損失予以補償。 至于信賴保護原則的理論依 據(jù)主要存在三種看法。一是認為 來源于民法的誠實信用原則；一是認為來源于社會國家原則；一是認為基于法律安定性的需要。有的甚至籠統(tǒng)認為信賴保護原則是基于以上綜合因素而產(chǎn)生的。 二、信賴保護原則與我國行政法 2003 年 8 月 27 日，第十屆全國人大常委會審議通過了中華人民共和國行政許可法，并于 2004 年 7 月 1 日正式施行。這部法律是繼行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后的又一部規(guī)范政府行為的重要法律。行政許可法確立的原則有：合法性原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟原則，信賴保護原則，監(jiān)督原則。其中最具有突破性意義就是信 賴保護原則。 信賴保護原則在行政許可法中主要體現(xiàn)在第八條中，公民、法人或者其他組織取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。它要求行政機關對自己的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，出爾反爾，不得溯及既往。 行政許可信賴保護原則應作如下理解：首先，信賴 保護原則適用于存在違法授益性行政行為的場合。比如被許可人相信該行政行為存在，而且被許可人的信賴利益值得保護。所謂信賴利益值得保護是指被許可人通過合法的手段取得該利益，而非通過惡意欺詐、脅迫或者賄賂促成行政許可。這時如果撤銷該行政許可行為對被許可人非常不公平。其次，信賴保護的結果以維持現(xiàn)狀為原則，以撤銷并給予充分補償為例外。行政許可法在我國法律上，首次真正了確立的信賴保護原則，但也正如前文所言，信賴保護原則已不僅僅是一部單項法律的基本原則，其已成為行政法的一項基本原則。 2004 年 3 月 22 日國務院頒發(fā)的 全面推進依法行政實施綱要雖然未正式使用信賴保護的概念，但將 “ 誠實守信 ” 作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來，要求： “ 行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。 ” 這一規(guī)定已涵括了行政信賴保護原則的基本內(nèi)容。 三、信賴保護原則對海關依法行政原則的挑戰(zhàn) 海關作為國家行政機關，理應遵守信賴保護原則的要求， 但筆者認為，某種程度上說，信賴保護原則已經(jīng)對傳 統(tǒng)的海關依法行政原則產(chǎn)生影響。 2001 年，某公司委托他人向某海關申報進口人工草坪，其申報的商品編號有誤，但海關對此未予嚴格審核，致使少征了該公司的稅款。 2002 年，某海關發(fā)現(xiàn)少征稅款后，依照海關法的規(guī)定向該公司補征稅款。但該公司認為，由于海關的原征稅違法行為導致了補征稅，從而產(chǎn)生了進口人工草的新成本，而征稅所涉及的人工草已在補征稅之前出售，因此，該公司因新增成本而減少相應收入，存在著實際的損害事實，海關應予賠償有關損失。遂提起行政賠償訴訟。法院審理認為，海關原征稅行為確定稅則歸類錯誤，屬違法行政行為。該公司雖然有權以海關原征稅行為造成其損失為由，要求國家賠償，但由于該公司提供的證據(jù)，與賠償請求之間無法律上的因果關系，亦不能證明實際存在著損害的后果，故不予支持。 作為海關關員，本案最終以海關勝訴告終，對于海關執(zhí)法特別是海關一年內(nèi)追征稅款行為提供了有利的判例支持，但筆者認為，雖然海關法和關稅條例賦予海關發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，可以自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅義務人補征的權力，但海關的行為不免存在不遵守信賴保護原則的嫌疑。而且，法院審理認為海關的原征稅行為違法，只是因為企業(yè)提交的證據(jù)無法證明海關的 原征稅行為對其造成了直接損失，所以判決海關勝訴。這不得不給我們啟示：如果企業(yè)提交的證據(jù)能夠證明企業(yè)因海關歸類行為產(chǎn)生了損失，海關是否面臨敗訴的危險。海關作為國家進出境監(jiān)督管理機構，是國家行政機關，遵從 “ 依法行政、為國把關、服務經(jīng)濟、促進發(fā)展 ” 的工作方針，其首要方針是 “ 依法行政 ” 。結合文中提到的案例，根據(jù)海關法和關稅條例的有關規(guī)定，進出口貨物、進出境物品放行后，海關發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，應當自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅義務人補征。因納稅義務人違反規(guī)定而造成的少征或者漏征，海關在三年 以內(nèi)可以追征。在這里，就產(chǎn)生了依法行政原則與信賴保護原則的沖突，一方面根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，海關發(fā)現(xiàn)少征或者漏征稅款，應當自繳納稅款或者貨物、物品放行之日起一年內(nèi)，向納稅人追征，否則就是不遵守 “ 依法行政 ” 原則；另一方面，納稅義務人在貨物、物品通關過程中，沒有主觀惡意并不存在違反規(guī)定的行為，其向海關如實提供了所有海關需要的進行歸類確定稅率的資料，但因為海關自身工作的原因，造成貨物、物品歸類錯誤，導致稅率適用有誤，納稅義務人基于海關所作出的歸類行為繳納稅款以后，對海關的歸類行為產(chǎn)生了合理信賴，并對進口貨物、物品進 行了合理的處置 (如，將有關稅款核算為成本，將貨物、物品出售 )。海關以原歸類錯誤為由，對企業(yè)補征稅款，不同程度的侵害了企業(yè)信賴保護原則保護的個人利益，由此產(chǎn)生了信賴保護原則與依法行政原則的沖突。筆者認為，依法行政原則作為法律原則并不具有絕對的價值，雖然我們應當在個案中盡最大的努力將其貫徹，但是同時還必須注意其他相關的原則，這些原則可能和依法行政原則相沖突，這時我們并不能簡單的說某一個原則就高于某一個原則，某一個原則就應當退讓。因此，我們在執(zhí)法過程中也應當適當考慮當事人的合理信賴保護，海關傳統(tǒng)的依法行政原則隨著 信賴保護原則的不斷發(fā)展完善受到挑戰(zhàn)。 四、信賴保護原則要求海關采取的應對措施 由于信賴利益保護原則對轉變海關執(zhí)法理念具有非常重要的意義，以下筆者結合海關工作簡單談談建設誠信海關、責任海關的有關意見。 （一）海關行政行為應更具穩(wěn)定性、誠實性。行政信賴保護中 “ 信賴 ”的客體是相當廣泛的，絕非僅僅局限于具有單方性、處分性的具體行政行為，還應當包括海關頒布的規(guī)范性文件以及長期以來所形成的慣例、規(guī)則等等，而行政指導、非拘束性行政計劃、行政承諾等非強制性行為（包括一些事實行為）也應在信賴的對象之列，上述對象之所以能夠成為 信賴的客體，在于這些因素一旦形成，行政相對人將對此因素及其結果產(chǎn)生一定的預期，從而選擇、調整自己的行為方式，可謂 “ 無預期則無信賴 ” 。因此， “ 信賴 ” 的客體是行政主體的可預期的行為、承諾、規(guī)則、慣例及事實狀態(tài)等因素。 2005 年是青島海關的改革年，為最大限度的給行政管理相對人提供方便，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，青島海關推出了一系列的改革舉措，比如 “ 屬地報關、口岸驗放 ” 、 “ 支持發(fā)揮龍頭帶動作用的九項措施 ” 等，這些改革措施有的已經(jīng)取得了顯著成效，對于推動經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用，但按照信賴保護原則的要求，海關的行政行為已經(jīng)由行 政管理相對人所信賴，行政管理相對人對海關行為及其結果產(chǎn)生一定的預期，從而選擇、調整了自己的行為方式，所以，海關的行政行為特別是所有的改革舉措必須具有更高的穩(wěn)定性、誠信性，這不得不引起重視。 （二）改變傳統(tǒng)的 “ 有錯必糾 ” 原則。我們?nèi)諠u注意到，因海關行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政決定一旦作出，法律要求相對人對此予以信任和依賴。基于這種信賴因素的存在，法律也理應充分認可并保護相對人基于其信賴所生之利益，禁止海關行政行為以任何借口任意變更既有行政決定甚至反復無常，哪怕是 “ 有錯必糾 ” 也應予以必要的限制。筆者 認為，基于這一考慮，海關自我糾正錯誤，主要限于以課以義務為內(nèi)容的違法行政行為方面，在此領域，即使相對人已逾行政復議或者行政訴令期限，海關仍可隨時撤銷這類違法行政行為；但在授益性行政行為方面，信賴保護原則取代法律優(yōu)先原則而居于主導地位，因此對于違法的授益性行政行為，尤其違法原因可歸責于海關的情況下，應當首先著眼于保護受益相對人權利或者利益，兩權相較取其重，兩害相權取其輕，海關原則上不得徑行撤銷。如確實出于明顯重大公共利益需要而收回該項權利或者利益，也必須給予受益相對人充分補償，以免讓相對人承擔海關自身違法的責 任。 （三）注重保護行政相對人的合法權益。筆者認為，某種意義上講，信賴保護原則要想在一個國家的法律體制中發(fā)揮重要的作用，一個很重要的前提就是在這個國家里個人的正當權益得到重視，而非僅是公共利益的附屬物。傳統(tǒng)理念中，公共利益與私人利益往往被視為相對立的關系，而且賦予公共利益以天然的優(yōu)勢，但隨著我國社會的不斷進步和法制的不斷健全，社會更多地對個人利益予以密切關懷。前一時期，在某農(nóng)業(yè)銀行訴某海關行政賠償案中，法院審理認為，弱小的私權利與強大的公權力發(fā)生沖突時，應當保護弱小私權利，因而二審終審判決海關敗訴，雖然后來 ，某海關經(jīng)過多方努力，促使法院啟動再審程序撤銷了該案，最終海關取得勝訴，但法院最后也沒有確認海關具體行政行為的合法性