財(cái)政科技投入績效評估的有關(guān)國際經(jīng)驗(yàn).doc

財(cái)政科技投入績效評估的有關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)上海市科學(xué)學(xué)研究所創(chuàng)新戰(zhàn)略研究室（2011.5.19）精確地評估財(cái)政科技投入績效在國際上都是一個困難的問題，這是由科技自身投入產(chǎn)出規(guī)律的長期性和間接性決定的。一方面，從科研投入到取得回報中間存在一個從技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用轉(zhuǎn)化到產(chǎn)業(yè)培育的固有周期；另一方面，科技成果影響經(jīng)濟(jì)的方式非常復(fù)雜，一項(xiàng)重要科技創(chuàng)新成果的影響往往會溢出到很多方面，對多個產(chǎn)業(yè)和社會領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生綜合的推進(jìn)作用。因此，要確定某個科技項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)出有著很大的操作難度。從20世紀(jì)中期開始，西方國家將績效評估逐步應(yīng)用于政府財(cái)政支出管理，以提升公共資金的使用效率。近年來，西方各發(fā)達(dá)國家對于本國的財(cái)政科技投入都已經(jīng)建立了各具特色的績效評估體系。目前各發(fā)達(dá)國家的財(cái)政科技投入績效評估在項(xiàng)目財(cái)務(wù)規(guī)范管理方面和項(xiàng)目執(zhí)行過程管理方面均已經(jīng)較為成熟，形成了行之有效的定量指標(biāo)體系。然而，在科研項(xiàng)目的產(chǎn)出方面各國到目前為止仍然缺乏成熟的量化評估手段，仍然處于不斷嘗試、探索和改革的過程之中。1、美國的財(cái)政科技投入績效評估體系美國是世界上最早實(shí)施科技評估工作的國家，其財(cái)政科技投入績效評估的主要法律依據(jù)是1993年1月通過的政府績效與結(jié)果法案（GPRA）。根據(jù)該法案的規(guī)定，美國政府于1993年3月成立了國家績效評價委員會（NPR），負(fù)責(zé)法案的監(jiān)督和實(shí)施；并且在聯(lián)邦國會下設(shè)立了總審計(jì)署（GAO，2004年改稱為政府責(zé)任總署），專司對于政府財(cái)政投入的審計(jì)工作。 美國國家科學(xué)基金會（NSF）對其資助項(xiàng)目績效評估的模式和方法，可以作為美國財(cái)政科技投入績效評估的一個突出典范。20世紀(jì)70年代，NSF就開展了科學(xué)研究及其影響力的評估方法研究。在政府績效與結(jié)果法案的框架下，NSF重新整合、規(guī)范了評估工作，擴(kuò)大了績效評估的范圍,使評估指標(biāo)和方法更為靈活多樣。根據(jù)政府績效與結(jié)果法案，NSF要在規(guī)定時間內(nèi)提交績效報告。由于科研項(xiàng)目自身具有的不確定性，NSF績效報告并不對單個資助項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行評估，而是對一類項(xiàng)目乃至對實(shí)現(xiàn)本機(jī)構(gòu)某一方面特定任務(wù)的諸多項(xiàng)目開展綜合評估，以展示其整體績效水平。 NSF將項(xiàng)目績效評估指標(biāo)分為三類：資助結(jié)果、內(nèi)部管理和投資過程。對反映項(xiàng)目內(nèi)部管理和投資過程的績效目標(biāo)評估盡可能采用定量指標(biāo)，而對反映資助結(jié)果的績效目標(biāo)評估則以定性指標(biāo)為主。 實(shí)施政府績效與結(jié)果法案之后，NSF要求項(xiàng)目結(jié)題報告提供詳細(xì)的內(nèi)容，并進(jìn)入由NSF維護(hù)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，便于快捷管理和查詢。NSF依靠高度信息化的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫體系保障其評估的科學(xué)性。NSF的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫主要包括項(xiàng)目網(wǎng)上申請系統(tǒng)、項(xiàng)目受理數(shù)據(jù)庫、資助數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目發(fā)布系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、評審專家?guī)旌涂冃蟾嫦到y(tǒng)等；此外還包括科學(xué)出版物、學(xué)科年度報告、專家委員會和顧問委員會獨(dú)立評價系統(tǒng)等獨(dú)立的專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫。這些信息資源為NSF有效開展制度化的績效評估活動提供了保障。NSF同時還加強(qiáng)了外部專家委員會的職能，以更好地對績效評估進(jìn)行監(jiān)督。2、澳大利亞的財(cái)政科技投入績效評估體系 澳大利亞是較早實(shí)施科技項(xiàng)目績效評估的國家之一。澳大利亞聯(lián)邦政府從1985年開始實(shí)施財(cái)政科技投入的績效評估試點(diǎn)工作；1993年開始全面推行財(cái)政科技投入績效評估；1999年開始對公共部門的所有支出預(yù)算進(jìn)行績效評估。 澳大利亞的財(cái)政科技投入績效評估主要包括三方面內(nèi)容：適當(dāng)性評價、效率性評價和有效性評價，評價重點(diǎn)根據(jù)項(xiàng)目的目標(biāo)和項(xiàng)目所處的發(fā)展階段決定。澳大利亞對財(cái)政科技投入的績效評估貫穿于立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)題的全過程。其評估工作主要流程為：進(jìn)行項(xiàng)目分析，確定評估重點(diǎn)；找出評估需要解決的主要問題，確定評估項(xiàng)目和戰(zhàn)略；收集、分析評估資料；起草、發(fā)布評估報告；回顧績效評估；充分利用評估結(jié)論。 澳大利亞財(cái)政科技投入績效評估的管理組織包括評估指導(dǎo)委員會、項(xiàng)目評估的管理者（負(fù)責(zé)評估項(xiàng)目的制定和具體的組織實(shí)施）和評估工作小組。項(xiàng)目績效評估過程是根據(jù)評估的規(guī)模和復(fù)雜程度而定的，主要做法一般是評估小組定期召開會議，分析評估進(jìn)展情況，以及為項(xiàng)目評估工作建立定期檢查機(jī)制等。為保證財(cái)政科技投入績效評估的質(zhì)量，澳大利亞政府設(shè)立了評估的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。 3、歐盟的財(cái)政科技投入績效評估體系 歐盟科技研發(fā)計(jì)劃的績效評估基本上是伴隨著歐盟各期的科技框架計(jì)劃而演進(jìn)的。1996年歐盟發(fā)布了“健全與高效管理2000”（Sound and Efficient Management 2000）方案，要求歐盟所推動的任何科技計(jì)劃都需要開展系統(tǒng)性的績效評估，其目標(biāo)是促進(jìn)各個計(jì)劃項(xiàng)目的有效完成，并將項(xiàng)目評估結(jié)果反饋到歐盟的決策層，以指導(dǎo)未來計(jì)劃項(xiàng)目的執(zhí)行并引導(dǎo)未來研究項(xiàng)目的方向。歐盟對于科技計(jì)劃的評估主要著重于以下五個方面內(nèi)容：計(jì)劃的篩選程序、計(jì)劃的過程管理、計(jì)劃的一般特色、計(jì)劃的成果產(chǎn)出以及成果的擴(kuò)散利用。其基本特點(diǎn)是立足于從組織內(nèi)部改進(jìn)管理，而不強(qiáng)調(diào)預(yù)算的重新分配。最近歐盟組織召開了對第七框架計(jì)劃（FP7）和競爭力與創(chuàng)新研究架構(gòu)計(jì)劃（CIP）進(jìn)行中期評估的高層會議。中期評估報告顯示了現(xiàn)有體系中仍存在著較多的問題，特別是在計(jì)劃實(shí)施、連接研究與創(chuàng)新等方面存在明顯不足。為提升科技創(chuàng)新的績效，歐盟當(dāng)前也正在研究對其現(xiàn)行科技投入體制進(jìn)行改革。今年2月9日歐盟理事會通過了綠皮書從挑戰(zhàn)到機(jī)遇：邁向歐盟研究和創(chuàng)新基金的共同戰(zhàn)略框架，提出了歐盟財(cái)政科技投入改革的若干原則和計(jì)劃。歐盟委員會計(jì)劃在進(jìn)一步研究論證后，于今年年底以立法形式出臺歐洲研究和創(chuàng)新基金改革的公共戰(zhàn)略框架。4、日本的財(cái)政科技投入績效評估體系日本于1998年3月在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下成立了政策評估研究會，制定了科學(xué)技術(shù)基本法、科學(xué)技術(shù)基本項(xiàng)目等大政方針，規(guī)定今后若干年科技的研究方向及其預(yù)算目標(biāo)額度。在此基礎(chǔ)上，各省廳制定了年度科學(xué)技術(shù)重點(diǎn)指針，嚴(yán)格制定年度預(yù)算編制。日本政府在財(cái)政科技預(yù)算實(shí)施過程中有一套完整的項(xiàng)目管理評估體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，項(xiàng)目一旦確定,它的每一筆開支必須按預(yù)算執(zhí)行，如需調(diào)整，須經(jīng)政府主管部門的同意。2001年11月