水電資源開發(fā)權(quán)管理論文

1、水電資源開發(fā)權(quán)管理論文1水電資源開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題 11投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾 進(jìn)入2001年，浙江省有關(guān)小水電的水事糾紛明顯增多，電站業(yè)主與當(dāng)?shù)鼐用耖g的矛盾沖突加劇這些矛盾大致可以劃分為以下四種類型：（1）老百姓預(yù)料電站建成后由于水庫回水將造成上游村鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)降低，要求停建電站，如泰順鳳香潭水電站、天臺(tái)大港電站等；（2）由于引水發(fā)電預(yù)計(jì)會(huì)造成對下游居民和環(huán)境用水的負(fù)面影響，引起老百姓的不滿，如景寧的景潤電站、永嘉張溪電站等就屬這種情形；（3）業(yè)主一味追求經(jīng)濟(jì)效益，置有關(guān)法規(guī)于不顧，造成村民與投資業(yè)主處于矛盾的對立面，如青田縣巨浦電站業(yè)主改變縣政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的方案，變技改

2、為異地重建，實(shí)施跨流域引水，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈不滿，要求政府部門主持公道，維護(hù)老百姓的權(quán)益；（4）村級班子內(nèi)部矛盾引起電站建設(shè)工程被迫中止 上述這四種情況只是表面現(xiàn)象，因?yàn)樗鼈冎g不是孤立地存在的，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因是一致的，所有矛盾都是電站的預(yù)期收益分配方案引起的，矛盾的幾方都知道電站是經(jīng)濟(jì)效益明顯的企業(yè)，都想利用各種與電站相關(guān)的因素，取得水電資源開發(fā)權(quán)，或電站效益的分配權(quán)和處置權(quán)其結(jié)果是影響電站的建設(shè)進(jìn)程，導(dǎo)致“投資”和“精力”的損失 12投資者之間的矛盾 資源開發(fā)權(quán)獲得的機(jī)會(huì)不均、股份分配不公引起糾紛，如黃巖柔極溪和望春電站的矛盾是由于當(dāng)?shù)卮逭脊煞荼壤鸵鸬?，景寧縣林圩電站是兩個(gè)投

3、資者爭相投資，造成群體性事件，嚴(yán)重影響工程施工進(jìn)程，造成的經(jīng)濟(jì)損失重大為了減少矛盾，讓人人都有機(jī)會(huì)參與水電開發(fā)，浙江省個(gè)別市（縣）率先實(shí)施資源的市場配置，對開發(fā)權(quán)實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓如，飛云江流域的珊溪壩后一級電站，總裝機(jī)3000kW，開發(fā)權(quán)實(shí)行公開拍賣；云和縣金坑口水電站開發(fā)權(quán)在縣政府的主待下按660萬元價(jià)格實(shí)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓；麗水市政府分別以160萬元、74萬元、65萬元價(jià)格協(xié)議轉(zhuǎn)讓三溪口水電站、外雄水電站、五里亭水電站等 13政府與投資者之間的矛盾 作為政府主管部門的浙江省水利廳已將小水電資源開發(fā)權(quán)的管理納入其日常工作范圍 2001年8月，浙江省水利廳召開全省小水電工作會(huì)議，會(huì)議認(rèn)為，小水電資源開發(fā)權(quán)

4、的有償轉(zhuǎn)讓是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是小水電發(fā)展中的制度創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了公開、公正、公平的原則，有利于提高資源配置效率2001年8月29日，浙江省水利廳下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)小水電建設(shè)項(xiàng)目前期工作的通知，通知著重強(qiáng)調(diào)小水電政策處理工作和對加強(qiáng)小水電資源及其開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為管理，項(xiàng)目建設(shè)引水首先要滿足當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村人畜飲用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和必要的生態(tài)環(huán)境用水，處理好居民與投資者的利益關(guān)系積極探索開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，有償轉(zhuǎn)讓所得歸國家所有，以充分體現(xiàn)水電資源國家所有性質(zhì)，建立一種公平、公正、公開的水電資源開發(fā)市場機(jī)制前者體現(xiàn)了水電開發(fā)中當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益保障，后者則是國家利益的體現(xiàn) 2001年12月，浙江省水利廳確定松陽、

5、遂昌等縣為全省水電資源及其開發(fā)權(quán)管理的試點(diǎn)縣松陽縣政府出臺(tái)了加強(qiáng)自然資源開發(fā)權(quán)管理辦法，并以松政發(fā)200198號文轉(zhuǎn)發(fā)了縣水利局松陽縣水電資源開發(fā)權(quán)管理辦法（試行），明確從2001年9月1日起凡該縣境內(nèi)水力資源開發(fā)權(quán)均實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，獲得開發(fā)權(quán)的單位、個(gè)人應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦妥審批手續(xù)；并在規(guī)定期限內(nèi)（兩年）實(shí)施開發(fā)，超過期限未開發(fā)的項(xiàng)目由縣政府收回其開發(fā)權(quán)開發(fā)權(quán)允許有償轉(zhuǎn)讓，但事先需經(jīng)水行政主管部門審批同意遂昌縣人民政府也已頒發(fā)遂昌縣水電資源開發(fā)管理暫行辦法，于2002年2月11日起施行 2新制度經(jīng)濟(jì)理論及其對現(xiàn)實(shí)的闡述 上面三種現(xiàn)象實(shí)際上反映了三對矛盾，即投資者與當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼顿Y者與投資者、投資者與

6、國家之間的矛盾浙江省經(jīng)濟(jì)的市場化和民營化程度比較高，由于利益驅(qū)動(dòng)，市場主體之間的矛盾沖突也在所難免，正是這種矛盾的運(yùn)動(dòng)更進(jìn)一步推動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步下面用制度經(jīng)濟(jì)理論來闡述利益主體之間的這些矛盾及政府在制度創(chuàng)新中哪些方面應(yīng)有所作為，哪些方面應(yīng)有所不為 21新制度經(jīng)濟(jì)理論 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主張經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該研究人在現(xiàn)實(shí)生活中的本來面目，也即現(xiàn)實(shí)中的人性，它假定“經(jīng)濟(jì)人”行為具有三大特征：（1）“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化；（2）“經(jīng)濟(jì)人”行為的有限理性；（3）機(jī)會(huì)主義行為傾向由于“經(jīng)濟(jì)人”的這三個(gè)假定，所以社會(huì)需要設(shè)定各種制度安排（如人與人之間的契約、國家的規(guī)章制度、法律等），以便約束人的行為，

7、從而抑制機(jī)會(huì)主義行為傾向，同時(shí)減少由于不完全理性帶來的風(fēng)險(xiǎn)市場經(jīng)濟(jì)下各種法律制度、企業(yè)組織、市場組織和社會(huì)文化制度的研究，實(shí)際上就是市場經(jīng)濟(jì)條件下人與人之間的交易活動(dòng)的研究而人與人之間的交易的前提和基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)界定水電資源開發(fā)中完全有市場經(jīng)濟(jì)屬性的經(jīng)濟(jì)人就是資源開發(fā)業(yè)主，下面從“經(jīng)濟(jì)人”的特性出發(fā)以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，研究水電開發(fā)過程中“經(jīng)濟(jì)人”與其他利益主體之間的交易行為 22產(chǎn)權(quán)與水電資源開發(fā)權(quán)維護(hù)國家利益 水電資源開發(fā)權(quán)屬于資源使用權(quán)范疇，“經(jīng)濟(jì)人”一旦獲得開發(fā)權(quán)，其使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)以契約形式簽訂下來，確定投資者所得利益的邊界條件，否則會(huì)由于“不完全理性”和“機(jī)會(huì)主義行為傾向”等導(dǎo)致國家和居民等任

8、何一方利益的損失，當(dāng)然同樣存在由于國家和居民的某些行為導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)人”的利益損失，因此國家要利用國家機(jī)器對“經(jīng)濟(jì)人”行為進(jìn)行保護(hù)和規(guī)范小水電開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的三種現(xiàn)象實(shí)際上就是三對矛盾，也即“經(jīng)濟(jì)人”與國家、當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾既然水電開發(fā)權(quán)可以用契約的形式簽訂下來，那么在契約中必定能明確這三個(gè)利益主體（政府部門、當(dāng)?shù)鼐用窈屯顿Y者）之間的權(quán)利和義務(wù)，作為國家的代表政府部門的義務(wù)是出讓水電資源的使用權(quán)，使國有資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離，通過資源配置，使社會(huì)福利達(dá)到最大化，水電開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了資源使用權(quán)的出租，租金應(yīng)歸國家所有但這僅僅是問題的一個(gè)方面，另一方面的問題是如何測度資源使用權(quán)的租金問題，由

9、于市場經(jīng)濟(jì)條件下，即使占有和利用資源所進(jìn)行的生產(chǎn)和經(jīng)營是通過機(jī)會(huì)均等條件下的競爭而形成壟斷的，但考慮到這種壟斷所造成的壟斷價(jià)格和利潤率高于完全競爭條件下的市場價(jià)格和平均利潤率，因此有必要使高于社會(huì)平均利潤的那部分“壟斷利潤”歸于財(cái)政，這符合資源配置的補(bǔ)償原則水電資源通過市場配置，確定投資開發(fā)業(yè)主的同時(shí)，產(chǎn)生一個(gè)資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，開發(fā)者按這個(gè)價(jià)格支付資源費(fèi)，這個(gè)資源費(fèi)就是政府資源配置補(bǔ)償收入的一部分不管建什么電站，無論山區(qū)高水頭還是河道中低水頭電站，水電作為一種資源，其開發(fā)權(quán)始終是存在的，也就是說，國家的利益始終應(yīng)該得到體現(xiàn) 23水資源的公共物品與水電開發(fā)的公共選擇維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦?水資源在

10、開發(fā)前屬于當(dāng)?shù)鼐用竦墓参锲?，附近村民都可以消費(fèi)水資源，每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)，并不能減少任何他人也對該產(chǎn)品的消費(fèi)但水資源在作水電資源開發(fā)時(shí)，通過引水工程將水引到下游或另一流域進(jìn)行發(fā)電，改變了水的自然分布特性，即使不引水而通過本流域水庫蓄水壩后發(fā)電，也從時(shí)間空間上改變了自然水流，肯定會(huì)由于水電開發(fā)帶來對當(dāng)?shù)鼐用裼盟绊懹捎谒Y源的概念側(cè)重于水量，而水電資源的概念側(cè)重于水能，決定水能大小的因素除了水量以外，還有水頭作為水電投資者總是千方百計(jì)增加水量和水頭，即追求利益最大化，這勢必會(huì)導(dǎo)致投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，甚至爆發(fā)沖突，實(shí)際上由于水電開發(fā)影響了他人對水資源這個(gè)公共物品的消費(fèi)，因此水資源在這

11、一特定的環(huán)境下變成非公共產(chǎn)品，那么如何協(xié)調(diào)投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，即分配這個(gè)非公共物品呢？我們可用科斯的產(chǎn)權(quán)理論一言概括之，“兩權(quán)相利取其重，兩權(quán)相害取其輕”當(dāng)?shù)鼐用褡柚顾婇_發(fā)對國家和開發(fā)商造成的利益損害與電站建成后對居民造成的損害孰重孰輕呢？由于這二者很難量化，我們就很難判斷因此我們不去考慮由于水電開發(fā)可以降低煤耗，從而降低環(huán)境影響成本，僅僅從微觀經(jīng)濟(jì)角度分析投資者和當(dāng)?shù)鼐用竦囊蛩剡@里顯而易見的是，投資者如果在水電開發(fā)中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原來的基礎(chǔ)上增加明顯的經(jīng)濟(jì)效益，我們設(shè)定增加的收益為B，由于增加B，造成當(dāng)?shù)孛撍尉用瘢ū玖饔蛞┗蛘麄€(gè)下游段居民（跨流域引水）用水

12、不方便，也即B是在居民用水不方便的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此這里有一種制度要求，即居民和開發(fā)商都需要一種制度來界定他們的權(quán)利和義務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為清潔的、可再生能源的水資源開發(fā)勢在必行；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的是提高人們的生活水平，所以居民用水的質(zhì)量保證作為人民生活水平的一個(gè)指標(biāo)當(dāng)然也不容侵害在長期沖突的眾多矛盾中，在強(qiáng)烈的制度要求下，漸漸地有了相應(yīng)的制度供給，政府部門制定的流域水資源規(guī)劃中的供水和水電開發(fā)專業(yè)規(guī)劃就是這樣一種制度供給，由它來決定水力資源開發(fā)對當(dāng)?shù)鼐用裼盟绊懙暮戏ㄐ赃@種規(guī)劃顯而易見不能完全代表公共物品的消費(fèi)者的意志否則，政府部門對水資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，還會(huì)有那么多老百姓反對嗎？民主制度下

13、的公共選擇有多種方式，常用的有：（1）一致同意規(guī)則；（2）多數(shù)同意或多數(shù)票制對小水電開發(fā)的聽證會(huì)制就是這種集體選擇的一種方式 在小水電資源開發(fā)作出集體選擇后，投資者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，應(yīng)在投資開發(fā)成本中增加庫區(qū)和下游居民的補(bǔ)償金，對受損居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償 24交易成本與優(yōu)化投資組合維護(hù)投資者的利益 水電資源開發(fā)中，業(yè)主與庫區(qū)移民、下游居民之間協(xié)商、調(diào)解直至最后簽訂協(xié)議，支付補(bǔ)助款等一系列過程中所付出的精力、時(shí)間和貨幣構(gòu)成了電站業(yè)主與居民之間交易成本水事糾紛增多，人民來信來訪不斷都說明了近年來水電開發(fā)交易成本逐年增大，如遂昌應(yīng)村電站動(dòng)用武警公安部隊(duì)才平息事態(tài)解決糾紛，可見交

14、易成本之高 業(yè)主與居民之間的糾紛主要體現(xiàn)在雙方對貨幣賠償數(shù)額觀點(diǎn)不一，雙方都從自身利益最大化出發(fā)進(jìn)行這個(gè)交易過程，因此也不排除任何一方非理性的行為出現(xiàn)解決這個(gè)矛盾一般由政府做中介來處理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是強(qiáng)制性的，表面上看最終方案雙方都已接受，但實(shí)際上，政府形象缺損嚴(yán)重，最終導(dǎo)致老百姓不相信當(dāng)?shù)卣敝辽显L到國務(wù)院投資者對居民補(bǔ)償?shù)霓k法可以采用多種辦法，包括貨幣補(bǔ)償、居民貨幣、土地入股，設(shè)定干股，安排勞動(dòng)力就業(yè)等等但最終選擇哪一種主要決定于交易成本的高低對政策處理簡單，現(xiàn)金補(bǔ)償數(shù)額小的項(xiàng)目可以直接進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償而對交易過程中討價(jià)還價(jià)、花精力多、或補(bǔ)償資金占總投資比例較高的項(xiàng)目，

15、應(yīng)把外部矛盾內(nèi)部化，即改變投資組成結(jié)構(gòu)，允許當(dāng)?shù)卮迕窈痛逭鳛楣蓶|之一，與業(yè)主共同開發(fā)水電資源，通過調(diào)整股份的比例或設(shè)立干股來解決矛盾，即有關(guān)居民的矛盾糾紛由作為股東之一的村政府或居民自己負(fù)責(zé)解決，降低了雙方的交易成本事實(shí)上，股份制電站中，不僅應(yīng)讓村民或村（鎮(zhèn)）政府入股，還可以讓電力企業(yè)占有一定股份，方便企業(yè)今后上網(wǎng)與結(jié)算，也是降低交易成本，使外部矛盾內(nèi)部化的措施 3水電資源有償轉(zhuǎn)讓的市場配置機(jī)制 前面論述了國家、投資者、居民之間的關(guān)系，這里再來闡釋投資者之間的矛盾及其解決途徑 一般來說，在市場經(jīng)濟(jì)秩序建立后，為了減少由于資源稀缺而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，政府有必要根據(jù)資源的不同稀缺程度，制定稀缺資

16、源的占有和利用的法律和法規(guī)，盡可能形成占有和利用稀缺資源的公平競爭機(jī)會(huì)，而本應(yīng)當(dāng)讓某些企業(yè)和個(gè)人具有對稀缺資源的占有和利用的特殊機(jī)會(huì)，再由他們根據(jù)對稀缺資源的特殊占有和利用而形成經(jīng)濟(jì)中的壟斷在涉及資源稀缺的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通過市場競爭，選擇條件最合適的企業(yè)來占有和利用這些資源 31通過市場競爭有償獲得水電資源開發(fā)權(quán)的條件 資源有償轉(zhuǎn)讓一般有兩種形式，一是協(xié)議轉(zhuǎn)讓，這種情況一般出現(xiàn)在參與競爭的投資者只有少數(shù)幾家另一種是有多個(gè)投資者爭奪資源開發(fā)權(quán)的情況，這種情況最有效率的辦法是通過市場競爭機(jī)制來配置資源，即公開競拍決定開發(fā)者這幾年浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小水電資源的開發(fā)已經(jīng)為競爭機(jī)制的引入創(chuàng)造了條件：（1

17、）可開發(fā)水電資源越來越稀缺，至2000年底，水電資源開發(fā)率達(dá)到了45左右，稀缺是市場配置的首要條件；（2）使資源利用率達(dá)到最大化的流域性規(guī)劃和專業(yè)性水電規(guī)劃已經(jīng)完成；（3）水電投資為社會(huì)所公認(rèn)，已越來越成為欠發(fā)達(dá)山區(qū)社會(huì)團(tuán)體投資的首選目標(biāo)；（4）2000年統(tǒng)一電價(jià)方案出臺(tái)，改變了原來一個(gè)電站一個(gè)價(jià)的做法，使投資者可以預(yù)期其未來的收益；（5）浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，投資者市場經(jīng)濟(jì)意識普遍較高有了這幾個(gè)條件，加上眾多投資主體以追求利益最大化為其主要目標(biāo)，社會(huì)參與水電投資的熱情升高，自然引起資源的爭奪行為在這種形勢下，政府把爭奪行為引導(dǎo)成有序競爭行為也就順理成章，文成水電資源公開拍賣就是順應(yīng)了這種潮流 3

18、2資源的市場價(jià)格 價(jià)格是市場經(jīng)濟(jì)最有效的調(diào)控手段，文成珊溪壩后一級電站30個(gè)投資者競拍開發(fā)權(quán)，隨著競拍價(jià)格的抬高，參加競拍的人越來越少，最后林紹干以362萬元中標(biāo)，這就是市場的功效，使其他29家心平氣和地接受了這個(gè)結(jié)果 362萬元是資源在市場中的價(jià)值體現(xiàn)，作為投資者以362萬元取得開發(fā)權(quán)，勢必要增加其單位電能生產(chǎn)成本，即資源成本資源成本應(yīng)包含兩部分，一部分為固定的，即每千瓦時(shí)電能都應(yīng)交納的水資源費(fèi)（目前浙江為001元/kWh）；另一部分為浮動(dòng)的，即隨著水電資源的優(yōu)劣而變化的資源費(fèi)，我們暫且稱其為水力資源費(fèi)，它隨著電站總裝機(jī)增大而增大（即建成后規(guī)模經(jīng)營效益），隨著單位電能投資成本降低而增大，即與

19、開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本相關(guān)聯(lián) 現(xiàn)行電價(jià)的決定依據(jù)是單位電能的社會(huì)平均生產(chǎn)成本，而不是新電新價(jià)時(shí)按個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)成本來決定電價(jià)也即開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本之和低，資源價(jià)格就高，因?yàn)槿咧蜆?gòu)成電能生產(chǎn)成本，反之，如果資源較差，即開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本之和過高，已經(jīng)達(dá)到或接近社會(huì)平均成本，則資源市場價(jià)值應(yīng)為零或接近零再則，二者之和超過社會(huì)平均生產(chǎn)成本，則資源價(jià)值為負(fù)值，如防洪工程中的附屬電站，政府必須貼錢，才有投資者投資建設(shè)整個(gè)防洪工程和水電站因此，電價(jià)已在全省或全市（縣）范圍基本統(tǒng)一的前提下，電站獲利程度完全取決于資源的優(yōu)劣，通過資源有償轉(zhuǎn)讓或公開拍賣，使電站建設(shè)者開發(fā)成本趨于一致，不失為一種平抑電

20、價(jià)成本的有效辦法 33水電資源有償轉(zhuǎn)讓的相關(guān)問題 要建立一種公開、公平、公正的資源轉(zhuǎn)讓市場機(jī)制，必須注意以下幾個(gè)方面的問題：（1）政府部門在進(jìn)行資源有償轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)先做好規(guī)劃，掌握區(qū)域內(nèi)資源情況，要根據(jù)投資額大小在相應(yīng)廣度的媒體上披露信息，破除由于投資額度大形成的進(jìn)入壁壘；（2）對綜合性利用的水資源開發(fā)項(xiàng)目，特別是承擔(dān)防洪除澇等社會(huì)公益性功能的項(xiàng)目，其市場競價(jià)結(jié)果有可能使開發(fā)權(quán)的價(jià)格為“負(fù)”，即國家財(cái)政需要貼錢給投資者；（3）在參與者數(shù)量太少以致不足以引起公開競拍的條件下，雙方應(yīng)采用協(xié)議有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，但必須體現(xiàn)一定量的資源價(jià)格，從根本上消除歷史發(fā)展可能會(huì)帶來的法律糾紛；（4）政府有意扶持投資者時(shí)，可以采取資源股的形式入股，但股權(quán)屬國家所有，而不為當(dāng)?shù)鼐用袼?4實(shí)現(xiàn)水電資源公開有償轉(zhuǎn)讓的積極意義 水電資源的有償、公開轉(zhuǎn)讓進(jìn)一步為建立一個(gè)資源市場