財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革-金融市場化改革措施

1、財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革|金融市場化改革措施第5卷第5期2003年10月上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報journal of shanghai u niversity of f inance and economics vol. 5n o. 5oct. 2003中圖分類號:f812 4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:a 文章編號:1009 0150(2003) 05 0040 07財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革王國松(上海大學(xué)國際工商與管理學(xué)院, 上海x00)摘 要: 財政穩(wěn)定是金融市場化改革取得成功的重要前提。實證研究表明:中國目前存在一定程度上的財政不穩(wěn)定性、資本外逃和貨幣替代等現(xiàn)象。為確保金融市場化改革的成功, 中國必

2、須實施穩(wěn)定財政政策。關(guān)鍵詞: 財政穩(wěn)定; 金融市場化; 銀行危機; 貨幣危機作者簡介: 王國松(1968-) , 男, 安徽滁州人, 上海大學(xué)國際工商與管理學(xué)院副教授, 經(jīng)濟學(xué)博士。一、我國當(dāng)前財政收支狀況及其穩(wěn)定性分析(一) 我國當(dāng)前的財政現(xiàn)狀分析自1994年之后, 我國財政狀況有所好轉(zhuǎn), 徹底遏制了此前財政收入占gdp 比重持續(xù)下跌的不利局面, 基本實現(xiàn)了 兩個比重 同時提高的1994年稅制改革目標(biāo)。全國財政收入占gdp 以及中央財政收入占全國財政收入的比重分別由1993年的12. 56%和22. 0%回升到1999年的13. 97%和51. 1%。但自1994以來, 我國財政支出始終保持

3、著較高的增速, 財政支出占gdp 的比重也同樣保持上升的態(tài)勢, 結(jié)果導(dǎo)致了財政赤字逐年擴大, 尤其是近幾年, 速度之快是改革以來從所未有的。在19781999年期間, 財政赤字的年均增速為299. 22億元年, 是前者的2. 75倍。為了考察我國財政赤字快速增長的原因, 在此將財政赤字在中央與地方之間進(jìn)行了分解, 同時考察了財政債務(wù)收入分別占財政收入及gdp 的比重。第一, 在1994年之后, 國家財政收入占gdp 的比重止跌回升。但是, 在財政收入占gdp 比重回升的背后卻是財政債務(wù)收入和國內(nèi)債務(wù)收入的急劇攀高, 政府財政收入占gdp 的比重在1994年之后回升的主要支撐是財政債務(wù)收入增加而

4、非稅收收入的增加。據(jù)統(tǒng)計, 1994年, 財政收入占gdp 的比重、財政債務(wù)收入占財政收入的比重和國內(nèi)債務(wù)占財政收入的比重分別為11. 16%、22. 52%和19. 71%, 1999年三者分別是13. 97%、32. 46%和32. 35%。第二, 中央財政收入占全國財政收入的比重在1994年之后出現(xiàn)了明顯的好轉(zhuǎn), 始終在第5期 財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革4150%左右, 徹底改變了1994年以前那種中央財政占全國財政收入的比重嚴(yán)重偏低、中央財力不足的不利局面, 中央財政的宏觀調(diào)控職能得以加強。由于我國地方政府至今尚沒有地方政府債券的發(fā)行權(quán), 故而國債收入自然就構(gòu)成中央財政收入, 并成為

5、其財政支出的重要來源。這在一定程度上也揭示了我國金融機構(gòu)出現(xiàn)日漸擴大的、正的存貸差以及我國近年來的貨幣政策效果不理想的原因所在。由于國債實際利率一般都高于同期的銀行存款的實際利率, 并且具有一定的流動性和低風(fēng)險性, 在當(dāng)前國企效益普遍不理想而銀行貸款責(zé)任約束機制加強的情形下, 銀行部門理所當(dāng)然地成為國債主要持有者之一, 故而在銀行存貸差加大的背后, 則是銀行部門的有價證券資產(chǎn)的增加。據(jù)統(tǒng)計, 1995年, 金融機構(gòu)購買債券余額為3064. 2億元, 到了1999年, 金融機構(gòu)有價證券和投資的余額為12505. 8億元, 為1995年的4. 08倍。可見, 我國的貨幣政策與財政政策應(yīng)該如何協(xié)調(diào)的

6、問題應(yīng)該引起有關(guān)政府部門的高度重視。筆者一直認(rèn)為, 赤字財政政策拉動經(jīng)濟增長的成效固然顯著, 但只能是一種權(quán)宜之計, 否則, 財政赤字貨幣化和 滯漲 現(xiàn)象的發(fā)生必將是難以避免。第三, 在1994年之后, 中央財政不僅有效地遏制了逆差, 而且順差逐年擴大, 由1994年的1152. 07億元增加到1999年的1696. 88億元。但地方財政卻在1994年之后赤字驟然上升且逐年攀高, 由1994年的負(fù)1726. 59億元增加到1999年的負(fù)3440. 47億元, 與我國財政赤字保持同向增長態(tài)勢?？梢? 我國財政赤字的主要源頭是地方財政而非中央財政。之所以如此, 一方面是由于中央政府擁有債券發(fā)行權(quán)而

7、地方?jīng)]有; 另一方面則是由于中央與地方之間的財政收入與財政支出存在嚴(yán)重的不對性。中央財政收入1994年以來所占的比重始終在50%左右, 而中央財政支出所占的比重自1978年改革以來卻逐年下降, 1994年以來一直徘徊在30%左右; 與此同時, 地方財政收入的比重1994年以來已經(jīng)降至50%左右, 但是地方財政支出的比重卻是逐年上升, 1994年以來一直徘徊在70%左右, 這種顯著的不對稱已經(jīng)使得許多地方政府財政尤其是鄉(xiāng)級財政處境極度困難, 出現(xiàn)嚴(yán)重赤字也就在所難免。(二) 我國當(dāng)前的財政穩(wěn)定性分析財政穩(wěn)定包含三重含義:(1) 政府如果能夠長期保持財政收支平衡, 則政府財政處于穩(wěn)定狀態(tài); (2)

8、 盡管在相當(dāng)長時期內(nèi)不能實現(xiàn)財政收支平衡, 但政府卻能通過發(fā)行國債為赤字財政融資, 則政府財政依然可以處于穩(wěn)定狀態(tài); (3) 如果在經(jīng)濟中存在一種機制, 當(dāng)財政脫離穩(wěn)定狀態(tài)之后, 經(jīng)濟變量之間的相互作用可以使財政狀況恢復(fù)或趨于穩(wěn)定狀態(tài), 則政府的財政狀況也可以說是穩(wěn)定的(余永定, 2000) 。財政穩(wěn)定的核心內(nèi)涵就是在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)政府不需要通過貨幣的財政發(fā)行而能夠保持財政收支平衡。首先, 我國財政總體狀況不容樂觀, 財政赤字狀況明顯惡化。財政赤字增長過快的原因主要是地方財政收支狀況惡化所致。這說明我國當(dāng)前的分稅制的財政制度與現(xiàn)行的5級政府的行政制度之間存在內(nèi)在的不協(xié)調(diào), 突出地表現(xiàn)為各級

9、政府的事權(quán)與其財權(quán)存在顯著的不對性。其次, 我國政府的行政支出費用一直占有較大的比重, 尤其是近幾年在精簡機構(gòu)、節(jié)儉開支的改革力度加大的情形下, 政府的行政支出費用卻一直在12. 50%左右徘徊, 始終處于我國改革以來的最高水平, 這表明我國政府近年來的精簡機構(gòu)改革并沒有取得實質(zhì)性的成功。第三, 從債務(wù)依存度來看, 在1994年分稅制改革以前, 我國財政的債務(wù)依存度一直都比較低, 從沒有超過20%, 并且大部分年度的債務(wù)依存度都在15%以下。而1994年分稅制改革之后, 債務(wù)依存度不僅沒有降低, 反而快速上升, 近兩年已經(jīng)達(dá)到30%左右, 這一方面表明我國的分稅制改革,42上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報 2

10、003年表明赤字財政政策已經(jīng)成為我國宏觀調(diào)控政策的主導(dǎo)。如果債務(wù)依存度過高, 最不利的影響則是可能誘發(fā)利息率的提高, 從而抑制經(jīng)濟增長。如果政府不想提高債務(wù)依存度, 同時還寄希望利用擴張性財政政策刺激經(jīng)濟, 政府只能降低國債的發(fā)行利率和提高平均稅率。而平均稅率的提高則會抑制企業(yè)與居民的消費需求和投資需求, 從而抵消了擴張性財政政策的政策效果。由此可見, 債務(wù)依存度的提高, 則會迫使政府為增加自主性支出而過度舉債。第四, 再從償債率來看, 我國的償債率自1994年以來, 同樣也是居高不下, 近兩年已經(jīng)超過了30%。償債率升高則意味著在既定財政支出條件下國家的自主性支出減少, 如果政府要增加自主性

11、支出, 在既定的稅制條件下, 舉債可能是其最佳的選擇。這也就是說, 償債率越高, 政府增加發(fā)行國債的壓力也就越大, 財政赤字狀況也將會更加惡化, 最終可能導(dǎo)致財政赤字貨幣發(fā)行。盡管我國財政收入的增長幅度有所上升(據(jù)統(tǒng)計, 中國財政收入的增長幅度, 1998年為14. 2%, 1999年為15. 9%, 2000年為17%, 2001年增加到22. 2%) , 但是目前我國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重只有16%, 低于發(fā)展中國家25%左右的平均水平, 更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%左右的平均水平。同時我國財政尚存在一定程度上的不穩(wěn)定, 尤其在當(dāng)前經(jīng)濟緊縮的形勢下, 我國政府面臨著巨大的增加舉債的壓力,

12、我國財政赤字存在著進(jìn)一步惡化的態(tài)勢。值得注意的是, 在19982001年期間, 我國財政支出增長率平均為20%左右, 但是在這一期間我國gdp 的增長一直是一位數(shù)。以20%左右的財政支出增長率和超過高速增長的財政赤字來支持7%左右的總需求增長率, 這是否是一種可持續(xù)的增長方式? 值得人們深思。如果再考慮到政府需承擔(dān)的銀行國有不良資產(chǎn)、社保資金等隱性負(fù)債, 我國的財政狀況不容樂觀。可見, 實現(xiàn)財政穩(wěn)定是金融市場化改革首先必須解決的一個重大課題。二、我國現(xiàn)行財政條件下的金融穩(wěn)定性分析(一) 我國財政赤字與貨幣供給的相關(guān)性分析自1978年以來, 盡管我國的gnp 始終保持著較高的增長率, 但是國家財

13、政收入占gnp 的比重卻呈現(xiàn)出逐年下降的態(tài)勢, 除個別之外, 絕大多數(shù)年份都存在不同程度的財政赤字, 財政赤字呈逐年擴大之勢。前文已經(jīng)指出, 發(fā)展我國家宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的一個重要原因是財政赤字的貨幣化, 在我國是否也存在財政赤字貨幣化? 是否會引發(fā)通貨膨脹? 為此, 我們在此以貨幣供給量(m 1) 作為因變量, 以財政赤字(df) 作為自變量, 對19781999年期間的財政赤字與貨幣供給量之間的相關(guān)性進(jìn)行線性回歸檢驗, 結(jié)果如圖1和方程1所示:圖1 我國財政赤字與貨幣供給量相關(guān)性的線性擬合 (單位:億元)第5期 財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革43(1) m 1=3367 697-30 95df(

14、2. 326) (-10. 682)其中, r=0. 922; r 2=0. 851; r 2=0. 843; s. e. =5438. 868; f ! 檢驗值=114. 102; d. w. =1. 002。由圖1和方程1可知, 我國貨幣供給量與財政赤字存在顯著的線性相關(guān), 這意味著財政赤字每增加1億元, 我國貨幣供給量m 1就會相應(yīng)地增加30. 95億元, 可見, 我國存在較為嚴(yán)重的財政赤字貨幣化問題。但是, 我國在財政赤字和貨幣供給量 雙增 的情況下, 我國的零售物價指數(shù)并沒有隨之出現(xiàn)上漲的趨勢, 反而呈現(xiàn)出下滑的態(tài)勢, 我國的物價水平與財政赤字、貨幣供給量之間并沒有出現(xiàn)理論上的那種相

15、關(guān)性, 麥金農(nóng)(1997) 將我國在財政下降的同時保持價格水平穩(wěn)定的現(xiàn)象稱為 中國之謎 。麥金農(nóng)(1997) 認(rèn)為, 中國之所以能夠做到在財政下降的同時保持價格水平穩(wěn)定, 最重要的是擁有可以控制的國家銀行體系, 中國政府通過國家銀行體系向非銀行公眾借入公開的或隱蔽的債務(wù)彌補財政赤字, 實現(xiàn)了非通脹融資。但是 中國政府不可能無限期地依賴于如此嚴(yán)重的借款, 因為居民已經(jīng)不再是低貨幣化的#了, 并且中國的m 2d 指標(biāo)和fd %14%, f/m 2%7%, 王國松、張鵬, 2001) , 但由此可以看出, 人們對人民幣的幣值穩(wěn)定尚存在一定程度的顧慮。我國的貨幣替代不是以狹義貨幣間替代為主, 而是以準(zhǔn)

16、貨幣間替代為主, 即存款貨幣之間替代。由此可推知, 外幣替代本幣的職能, 在我國境內(nèi)主要是貯藏職能的替代而非交易媒介職能替代, 說明形成我國貨幣替代的主要原因還是規(guī)避匯率風(fēng)險, 或者說, 匯率風(fēng)險是我國外幣資產(chǎn)需求的主要原因。由于宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定可能導(dǎo)致通貨膨脹及本幣的頻繁貶值都將引起資本外逃和貨幣替代的發(fā)生, 防止資本外逃和貨幣替代現(xiàn)象發(fā)生的一個重要前提條件就是消除或降低通貨膨脹、維系宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定, 提高本幣的實際收益率, 增強公眾對持有本幣的信心。由此可見, 我國應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟政策, 使通貨膨脹保持在較低的水平上, 將有助于改善公眾對人民幣幣值的預(yù)期, 削弱資本外逃和貨幣替代的動力,

17、 這對于防止可能產(chǎn)生的嚴(yán)重的資本外逃和貨幣替代將起到積極的防范作用。三、實現(xiàn)我國財政穩(wěn)定的對策與建議實現(xiàn)財政穩(wěn)定是我國今后經(jīng)濟進(jìn)一步開放和金融市場化改革最為重要的前提條件。正是由于財政制度缺陷使得我國財政出現(xiàn)了嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素, 因此, 必須進(jìn)行制度創(chuàng)新, 消除這種集權(quán)政體與分權(quán)經(jīng)濟體制的矛盾, 方可實現(xiàn)財政穩(wěn)定。(一) 實行制度創(chuàng)新, 重新界定地方政府的財權(quán)與事權(quán), 實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一中央政府集中財權(quán)是實現(xiàn)分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制最為常用的辦法, 符合中央政府自上而下轉(zhuǎn)移支付宏觀調(diào)控職能的要求。但在我國, 這種自下而上的集中財權(quán)模式卻被地方各級政府廣泛地采用, 使得財政資金層層向上級

18、政府集中, 而與此不對稱的是, 基本事權(quán)卻反向移動, 層層向下轉(zhuǎn)移, 從而造成地方各級政府的財權(quán)與事權(quán)的高度不對稱, 尤其是縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 兩級政府這種矛盾表現(xiàn)得尤為突出(賈康, 2002) 。因為按照事權(quán)劃分的原則, 地方性公共產(chǎn)品理應(yīng)由相應(yīng)級次的地方政府提供, 同時現(xiàn)行我國各級地方政府還需要承擔(dān)支持地方經(jīng)濟發(fā)展的 義務(wù) , 使得我國各級地方政府在事權(quán)上呈現(xiàn)出高度的剛性, 沒有任何與上級政府討價還價的余地。但在財權(quán)方面, 由于財權(quán)的層層集中, 而地方各級政府又不具有發(fā)行地方政府債券和地方立法征稅的權(quán)力, 現(xiàn)行的分稅制又沒有確定省(市) 級以下地方各級政府獨享的稅基, 使其財政收入失去穩(wěn)定而可靠的

19、收入來源, 從而出現(xiàn)了無相應(yīng)財權(quán)支撐的剛性事權(quán), 地方政府財政嚴(yán)重困難必然是不可避免。要解決目前地方政府的財政困難這種處境, 必須從兩個方面入手, 首先必須按照事權(quán)與財權(quán)相對稱的原則, 重新界定各級政府的事權(quán)與財權(quán), 賦予地方各級政府相應(yīng)而必要的稅種選擇、稅率調(diào)整、立法收稅以及發(fā)行地方債券的財權(quán), 使得各級政府具有相應(yīng)的穩(wěn)定而可靠的財權(quán)作支撐; 其次, 進(jìn)行政體改革, 減少政府分級層次。目前我國政,第5期 財政穩(wěn)定與我國金融市場化改革45地縮減政府層次, 精簡政府機構(gòu), 不僅又有利于分稅分級財政管理制度的改革與實施, 使財政分級層次與政府分級層次相對應(yīng), 同時也有利于提高政府的運作效率和財政支

20、出的效用。 (二) 提高稅收執(zhí)法人員素質(zhì), 加大執(zhí)法力度, 擴大稅基, 提高稅收收入對財政收入的貢獻(xiàn)率自1985年之后, 我國稅收收入占總的財政收入的比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢, 1985年稅收收入所占的比重為97. 43%, 1994年降到80. 16%, 1999年已經(jīng)降到70. 47%; 而與此同時, 財政的債務(wù)收入占總的財政收入的比重卻呈現(xiàn)逐年攀升的態(tài)勢, 由1985年的為4. 29%, 上升到1994年的18. 38%, 再上升到1999年的24. 51%。造成稅收收入所占比重減少的原因較多:一是近年來中央在保持稅制基本穩(wěn)定的前提下, 先后出臺了減征、停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、降低關(guān)

21、稅稅率、減免農(nóng)業(yè)稅、下調(diào)證券交易印花稅稅率等政策, 并且繼續(xù)清理取消了部分不合理、不合法的收費和基金項目; 二是由于經(jīng)濟緊縮, 企業(yè)尤其是國有企業(yè)效益有所下降; 三是稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法不嚴(yán)、 尋租 行為及其自身素質(zhì)低下等原因所導(dǎo)致企業(yè)與個人的偷稅、逃稅、避稅等現(xiàn)象嚴(yán)重, 這一點可以從我國實施的 金稅工程 和 金關(guān)工程 所取得的階段性成績中窺見一斑; 四是我國現(xiàn)行的支付體系不發(fā)達(dá)、公眾偏愛現(xiàn)金支付以及現(xiàn)金管理制度存在的缺陷等原因?qū)е露愂帐杖胗绕涫撬枚愂杖氲拇罅苛魇?。由此可? 要提高稅收收入對財政收入的貢獻(xiàn)率, 一方面要大力提高稅收執(zhí)法人員素質(zhì), 依法加大稅收征管力度, 堅決打擊偷稅、漏稅、逃

22、稅、非法避稅等各種違法犯罪行為; 同時必須加快稅制改革, 擴大稅基, 對某些已經(jīng)不合時宜的稅種和稅率進(jìn)行重新調(diào)整與修改, 重新界定各級政府所應(yīng)享受的稅種, 充分調(diào)動各級政府在稅收征管的積極主動性, 提高稅收征管效率與征管力度, 在稅負(fù)公平與公正的前提下確保稅收收入穩(wěn)定增長。(三) 轉(zhuǎn)變觀念, 理性認(rèn)識積極財政的擴張效應(yīng)當(dāng)前我國的財政赤字及債務(wù)余額占gdp 的比重尚在安全線以內(nèi), 至2001年底, 財政赤字、債務(wù)余額占gdp 的比重分別為2. 7%和16. 3%, 我國實施積極的財政政策似乎尚有一定的空間。但我國目前經(jīng)濟緊縮并非簡單的需求不足原因所導(dǎo)致, 而是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期不協(xié)調(diào)發(fā)展以及收入、就業(yè)

23、、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房與教育等改革政策在短期內(nèi)同時出臺所引致的居民未來收入與支出預(yù)期不確定性強化共同所致, 因此那種寄希望于依靠積極的財政政策解決當(dāng)前經(jīng)濟緊縮問題是不可行的。首先, 在既定的社會積累資金不變的條件下, 政府舉債的增加意味著公眾可支配的積累資金減少, 必然存在財政的 擠出效應(yīng) 。其次, 從資金使用效率來看, 政府的資金使用效率因道德風(fēng)險的存在而遠(yuǎn)低于公眾的資金使用效率。第三, 我國已加入wto, 降低關(guān)稅已成為必然, 這意味著我國財政收入增長幅度將有所減緩。目前我國債務(wù)依存度和財政赤字率都已達(dá)到一個比較高的水平, 積極的財政政策不僅將增加政府的還本付息的債務(wù)負(fù)擔(dān), 同時也意味著政府自

24、主性支出的減少。如果政府希望能夠保持原有的自主性支出水平, 其最終導(dǎo)致舉債規(guī)模日趨擴大、財政赤字日趨惡化, 財政赤字貨幣化將會成為不可避免的事實。我國目前理論界和實踐界都十分推崇積極財政政策, 但這種對積極財政政策 情有獨鐘 的過度偏好無論在理論上還是在實踐上都是立不住腳的, 也是十分危險的。參考文獻(xiàn):1賈康 縣鄉(xiāng)財政解困與財政制度創(chuàng)新j 經(jīng)濟研究, 2002, (2)2 ,46上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報 2003年3羅納德麥金農(nóng) 經(jīng)濟市場化秩序! ! ! 向市場經(jīng)濟過渡時期的金融控制(第二版, 中譯本) m 上海:上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社, 19974宋文兵 中國資本外逃研究j 經(jīng)濟研究, 19

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