論代表議案的現(xiàn)狀與發(fā)展①——關于代表議案和建議專題思考之一1

1、論代表議案的現(xiàn)狀與發(fā)展關于代表議案和建議專題思考之一(1文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng) 與審議權、選舉權一樣，提出人大職權范圍內(nèi)的議案是人大代表重要的職務行為，是代表參與管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務的重要權利與途徑。代表議案的合理提出是制度完善和代表素質(zhì)提高的結果，代表議案的有效處理是發(fā)展社會主義民主的題中之義。一、代表議案的實際涵義與現(xiàn)狀所謂代表議案，是各級人民代表大會代表向國家權力機關即全國人民代表大會或者地方各級人民代表大會提出的議事原案。理論上代表議案包括修改憲法的議案、選舉案、質(zhì)詢案、罷免案、成立特定問題調(diào)查委員會的議案、就本級人民代表大會職

2、權范圍內(nèi)提出的一般性議案。但實際情況并沒有如此復雜，除了代表大會期間代表提出的一般性議案外，其他特殊議案的發(fā)生概率極低，不具有研究的典型性與普遍性。在缺乏組織性行為與非特殊情況下，代表大多集中于立法、監(jiān)督、重大事項決定、司法案件、建設項目與預算調(diào)整方面提出議案，雖然對于司法案件與建設項目能否成立為代表議案頗有爭議，但實際情況卻是在代表議案中大量發(fā)生。很顯然，目前代表議案的實際涵義被代表們賦予了比較寬泛的一般議案的含義，而目前的法律制度并不比代表認識更明確。在憲法的原則規(guī)定下，全國人民代表大會議事規(guī)則將幾類議案放在不同章節(jié)，似表明了對于一般議案與特殊議案區(qū)別的立場，地方法規(guī)則是依據(jù)各自的情況，有

3、的地方取廣義概念，如山西等省人民代表大會代表議案的規(guī)定；但大部分地方則依然比較模糊，如江蘇、貴州等省人民代表大會關于議案的規(guī)定僅籠統(tǒng)規(guī)定代表有權就“代表大會職權范圍內(nèi)的事項”提出議案。筆者認為，由于特殊議案不具有普遍意義，將代表議案的實質(zhì)涵義限于一般議案既符合當前情勢，也具研究與規(guī)范的實際意義。自第六屆全國人民代表大會一次會議提出代表議案以來，代表議案的數(shù)量處于不斷上升的過程，特別是近年來，攀升幅度越來越大。以第六至第十屆全國人民代表大會代表議案數(shù)為例，如下表：統(tǒng)計顯示，目前代表一般議案正處于高漲階段，顯示了代表民主意識和參與意識的不斷提高，也是代表工作和民主法制建設發(fā)展的結果。但由于憲法規(guī)定

4、的代表議案的內(nèi)容應當“屬于人民代表大會職權范圍內(nèi)”的內(nèi)容不易把握，相當多的代表議案并不符合代表議案要求，只能轉作建議、批評和意見處理。例如六屆全國人大一次會上，大會收到代表議案61件，其中有28件轉作建議處理，占45.9%；七屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案488件，其中有394件轉作建議處理，占80.7%；八屆全國人大一次會議上，大會收到代表議案611件，其中517件轉作建議處理，占84.6%；九屆全國人大一次會上，大會收到代表議案830件，其中有730件轉作建議處理，占87.9%；十屆人大一次會議上，大會收到代表議案1050件，其中712件轉作建議處理，占67.8%，以上數(shù)字還不包括

5、大量重復的代表議案?？梢?，代表議案數(shù)量越來越高，但能夠立案由專委會初步審議的比例卻總體上越來越低，而經(jīng)過專委會審議建議列入大會議程并且列入大會議程的數(shù)量則更少。議案的提出和處理應當受制于嚴格的程序，議案經(jīng)以法定的方式提出后，必須先經(jīng)過逐一審查，提出處理意見，然后由主席團會議決定是否列入大會議程。任何一件議案都不僅僅要牽扯到代表本人，還要牽扯到議案審查委員會、主席團會議、全體會議等諸多方面和程序。不符合議案標準的數(shù)量如此龐大與不斷增長的態(tài)勢，直接導致了大會主席團、專門委員會審議中無效勞動的增加，甚至不堪重負，難以保證代表議案的審議質(zhì)量。但是，就目前代表數(shù)而言，代表議案的數(shù)量還越?jīng)]達到應該達到的數(shù)

6、量，假定每位代表平均每年認真準備并提出三件左右的議案，全國人民代表大會的代表議案將達到一萬件左右，而不是現(xiàn)在的一千多件?？梢?，對于代表議案數(shù)量的增長應當有充分的心理準備，采取適當措施利用代表議案推動民主法制建設發(fā)展而不是人大工作的負擔。二、代表議案的分析模式與問題代表議案合理模式的制度設計是以代表的高度責任心和具備較高代議素質(zhì)為前提的。憲法、全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規(guī)則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法等僅作了比較簡約的規(guī)定，部分地方雖以地方性法規(guī)對代表議案的提出與辦理專門立法，但在代表議案的合理模式方面制度設計仍不

7、詳盡，代表議案合理模式并未得到比較有效的解決。代表議案的合理模式包括合理的提出與合理的處理兩個方面。代表合理地提出議案，是正確行使代議制中代表權利的必然要求，是代表個體素質(zhì)與整體素質(zhì)的充分反映，體現(xiàn)在規(guī)范的形式、合法的內(nèi)容、正確的認識、合理的思維等諸多方面。代表議案得到合理的處理，是正確保障代表法定權利的必然要求，是人民代表大會制度設計合理性的證明，體現(xiàn)在對代表正確行使權利的保障、對代表不適當行使權利的合理制約、對代表議案法定性和嚴肅性的維護等諸多方面。關于代表議案合理的形式與內(nèi)容要件，憲法與法律均有不同程度的規(guī)定，但其形式要件與內(nèi)容要件是否得到尊敬、遵守與運用，不僅決定于這方面的法律制度，而且受到代表認識角度、思維方式與代表議案處理程序的制約。如下表：自覺性低 代表權利 自覺性高權利來源 高數(shù)量+低質(zhì)量 高數(shù)量+高質(zhì)量低數(shù)量+高質(zhì)量 高數(shù)量+低質(zhì)量制約度高 處理程序 制約度低研究與設計代表議案合理模式的目的是發(fā)揮代表在管理國家事務上的重要作用，追求高質(zhì)量的模式才是合理模式。從上表可以看出，代表議案的數(shù)量與質(zhì)量的關系主要受到代表行使權利的自覺性和代表議案處理程