中國旅游業(yè)發(fā)展及行政立法情況調(diào)研報告

1、中國旅游業(yè)發(fā)展及行政立法情況調(diào)研報告 中國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)歷了二十多年的 發(fā)展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設(shè)上。如何建 立健全與社會整體相適應(yīng)的法制體系，以法治業(yè)，以法興業(yè)， 這是擺在我們面前的一個嚴(yán)峻課題。本文擬就這一問題在此 作一闡述。 一、旅游市場現(xiàn)存的問題。 目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多 問題。從宏觀上講，主要是： 1、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權(quán)威不夠，缺乏 強有力的宏觀調(diào)控機構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難 以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統(tǒng)一管 理。同時，與管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施 未跟上，使形成既無“權(quán)力

2、”又無“法力”。 2、現(xiàn)行旅游體制難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，特別 是國營旅游企業(yè)，面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題，也就 是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的問題。 3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模，但“旅游法”以及與旅游 相關(guān)的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū) 安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經(jīng)濟的法制體系日 趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確 定下來，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化，旅游的范 圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解 決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現(xiàn)了 許多問題：損害企業(yè)利益，推銷假冒偽劣產(chǎn)品，侵犯旅游者 合法權(quán)益；服務(wù)態(tài)度惡劣

3、，故意刁難旅游者，擅自減少服務(wù) 項目，改變旅游日程；導(dǎo)游不導(dǎo)，擅離職守，造成旅游者人 身、財產(chǎn)損失；餐飲質(zhì)量低劣，不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn) 食物中毒；“黑導(dǎo)”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場 秩序;景區(qū)商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區(qū)秩序混亂等。 1 2 3 4 旅游市場出現(xiàn)的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的， 它們之間有著內(nèi)在的聯(lián)系，從法律的角度看，這些聯(lián)系都帶 有某些法律上的特點，都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。這是因為 各個主體都有法律法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，彼此之間如 果侵犯了其合法權(quán)益，即會引發(fā)出法律問題。如旅游行政管 理部門在宏觀調(diào)控，實施管理行為時，侵犯了旅游企業(yè)和旅 游者的合法權(quán)益

4、，違法對其造成損害就要承擔(dān)賠償責(zé)任 游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要承擔(dān)違約責(zé)任， 如果因旅游職工個人原因所造成，企業(yè)則要追究個人的法律 責(zé)任；旅游者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制 裁；同樣旅游者人身、財產(chǎn)受到損害也會要求直接責(zé)任者擔(dān) 當(dāng)法律責(zé)任等。因此在市場經(jīng)濟下，在法制的國家里，一切 問題都有可能轉(zhuǎn)化為法律問題。 二、政府必須對旅游市場進行調(diào)控。 旅游業(yè)的調(diào)控是指政府為實現(xiàn)旅游業(yè)供需總量的平 衡，保持旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，而對旅游市場進行 的調(diào)節(jié)和控制。為什么在建立社會主義市場經(jīng)濟中還要提出 旅游市場調(diào)控問題？主要基于以下原因： 1、旅游業(yè)的特性決定的，旅游業(yè)是一項綜

5、合性、依托 性極強的行業(yè)，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業(yè) 無法比擬的，也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。 只要任何一個行業(yè)、任何一個市場風(fēng)吹草動，都會對旅游業(yè) 產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游 需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經(jīng)過綜合分 析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡(luò)，指導(dǎo)旅游供給的發(fā) 展。而旅游業(yè)本身是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)部門，旅游業(yè)內(nèi)部的 吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例，要求按比 例協(xié)調(diào)發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)， 有一定的時間差， 旅游企業(yè)及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性 和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào)，浪

6、費了旅 游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游 業(yè)的良性發(fā)展。因此，對旅游業(yè)來說，政府調(diào)控尤為重要。 1 2 3 4 2、市場功能有缺陷。例如，有些當(dāng)事人不付代價便可 得到來自外部的經(jīng)濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上 漲，同時可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值，還有 旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業(yè)也因此受益， 出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象；有些旅游企業(yè)的活動會造成外部主 體的經(jīng)濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對 附近居民的干擾情況，旅游景點的開發(fā)，可能由于保護措施 跟不上，容易造成環(huán)境污染，我國接待的旅游者大多來自發(fā) 達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內(nèi)

7、一部分居民的 模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅游區(qū)的物 價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發(fā)作用 得到補償和糾正。 3、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比 較分散，且周圍環(huán)境較差，而我國又是一個發(fā)展中國家，國 家財力有限，只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限 的資金重點地逐步開發(fā)，才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn) 品”，才能在強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅 游市場的這些特點闡明了調(diào)控的至關(guān)重要。因此只有發(fā)揮政 府旅游機構(gòu)的調(diào)控作用，才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。 三、法制是實行調(diào)控的根本手段。 綜上所述，旅游業(yè)實行調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟的客 觀要求，如何才能有效地對旅游業(yè)實行調(diào)控呢？筆者認(rèn)為法 制是實行調(diào)控的根本手段，這是因為： 1、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”， 其核心是對市場的調(diào)控，而法制是維護市場經(jīng)濟秩序的一個 主要手段。 1 2 3 4 2、法制是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，社會主義市 場經(jīng)濟