辯證看待政府平臺(tái)融資

1、辯證看待政府平臺(tái)融資，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)詹向陽中國工商銀行金融研究總監(jiān) 一、地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀分析 關(guān)于“地方政府融資平臺(tái)”，目前國內(nèi)尚無標(biāo)準(zhǔn)定義，為了方便對(duì)這一問題的研究和討論，我們有必要將其含義界定清楚。結(jié)合目前學(xué)術(shù)界和業(yè)界的討論成果，我們認(rèn)為“地方政府融資平臺(tái)”（以下簡(jiǎn)稱“融資平臺(tái)”）是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源的企(事)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。 融資平臺(tái)作為地方政府的融資載體，并非新生事物。早在上個(gè)世紀(jì)90年代我國多個(gè)地方就已經(jīng)有了初步探索。為了給市政建設(shè)融資，一些地方政府建立了

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理公司或國有資產(chǎn)管理公司等融資平臺(tái)作為借款人，將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目打包，統(tǒng)一向銀行貸款，并以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證。這種“打捆(打包)貸款”業(yè)務(wù)最早由國家開發(fā)銀行開辦，隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足，后因存在風(fēng)險(xiǎn)隱患在2006年被監(jiān)管部門叫停。此后，以重慶為代表的一些地方政府對(duì)政府融資平臺(tái)的機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范和完善，通過制度創(chuàng)新將政府融資平臺(tái)推入新的發(fā)展時(shí)期。 2009年3月，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，落實(shí)中央政府4萬億元投資計(jì)劃的配套資金，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善

3、信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。至此，平臺(tái)得到了監(jiān)管部門的支持與肯定，國內(nèi)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展步入高潮。 結(jié)合國家審計(jì)署于2011年6月27日發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果報(bào)告，我們認(rèn)為現(xiàn)在融資平臺(tái)有以下幾個(gè)主要特征：一、債務(wù)余額迅速增長，增速有所下滑。截止到2010年末融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額接近5萬億，占地方政府性債務(wù)余額64.4%，2010年末全國地方政府債務(wù)余額達(dá)到10.7萬億，較上年增長18.

4、86%，但是增速下降43%；二、融資平臺(tái)層次增多，層級(jí)逐步向下擴(kuò)展。2008年以后平臺(tái)層級(jí)由省級(jí)政府向地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)政府?dāng)U展，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也設(shè)立了融資平臺(tái)，到2010年各級(jí)政府融資平臺(tái)共6576家，其中72%的融資平臺(tái)集中在區(qū)縣級(jí)政府；三、銀行信貸成為融資主渠道。銀行貸款是地方政府融資的主要資金來源，而債券所占份額只有7%；四、地區(qū)政府對(duì)融資平臺(tái)的管理上進(jìn)行了創(chuàng)新，較之九十年代有了一定的創(chuàng)新；五、銀行對(duì)于融資平臺(tái)貸款的嚴(yán)格管理和規(guī)范運(yùn)作對(duì)控制平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)起到了重要的促進(jìn)作用。在10.7萬億的地方債務(wù)中，銀行貸款占79.1%，這引起了中國甚至世界對(duì)新一輪中國銀行貸款壞賬和大規(guī)模銀行風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心。在

5、此我要以中國工商銀行為例來說明大部分融資平臺(tái)貸款是有償還能力的，其還款來源是完全可以覆蓋他的借款額度的。中國工商銀行對(duì)融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款設(shè)置了比較高的門坎，并且堅(jiān)持對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)精細(xì)化管理，貸款投放立足于同項(xiàng)目現(xiàn)金流和建設(shè)期進(jìn)行匹配。從目前情況看，中國工商銀行貸款支持的政府平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目主體都是合法的，建設(shè)項(xiàng)目符合國家規(guī)定審批或核準(zhǔn)的程序，還款資金來源是充足的穩(wěn)定的，依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流還貸全覆蓋或基本覆蓋貸款占比高達(dá)93%。中國工商銀行融資平臺(tái)貸款不良率僅有0.3%，同時(shí)，在國家要求和銀監(jiān)會(huì)敦促之下，我們對(duì)這0.3%不良貸款的撥備率達(dá)到了1066%，因此融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)是可控的。當(dāng)然

6、，僅以中國工商銀行為例并不能夠說明全部問題，但我們最近看到審計(jì)署新聞發(fā)言人在就政府性債務(wù)和融資平臺(tái)安全性問題的發(fā)言中指出在已審計(jì)出來10.7萬億地方債務(wù)中逾期不還的只有1.282.23%，并不構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。我們對(duì)于審計(jì)署的判斷是認(rèn)同的。二、辯證看待地方政府融資平臺(tái)發(fā)展 當(dāng)前圍繞地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了很多的爭(zhēng)論，我的觀點(diǎn)是地方政府融資平臺(tái)不是洪水猛獸，它是地方政府投融資體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新，它的出現(xiàn)和發(fā)展都有著客觀的合理性和必要性，但是對(duì)于地方政府融資平臺(tái)所存在的政府隱性擔(dān)保、運(yùn)作機(jī)制不健全、負(fù)債率過高和監(jiān)管不力等風(fēng)險(xiǎn)隱患必須予以高度重視，妥善解決，確保其健康可持續(xù)發(fā)展。 第一，政府融資平臺(tái)是

7、地方投融資機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)支持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展起到了積極作用。2009年以來政府投融資平臺(tái)吸取了以往教訓(xùn)，重塑了地方政府投融資體制機(jī)制，首先實(shí)行了政府管理者職能和投資者職能分離，由具有獨(dú)立法人資格實(shí)體承擔(dān)投融資主體及其責(zé)任，政府通過這些平臺(tái)籌措建設(shè)資金，融資平臺(tái)通過獨(dú)立市場(chǎng)運(yùn)作獲得收益，保證還款來源，承擔(dān)償債責(zé)任。 其次，融資平臺(tái)有效地整合了各部門掌握的公共資源，提高了公共資源使用效率，減少公共資源及其收益的流失。融資平臺(tái)通過對(duì)政府各部門投融資項(xiàng)目管理監(jiān)督等職能進(jìn)行協(xié)調(diào)重新分工，有效調(diào)動(dòng)了各方積極性。地方融資平臺(tái)在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社

8、會(huì)持續(xù)發(fā)展等方面都發(fā)揮了積極的作用，特別是我國在戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)過程中，融資平臺(tái)的貢獻(xiàn)是需要充分肯定的。 如果按照1：3比例計(jì)算，2009年1.8萬億元中央投資需有約6萬億元地方和銀行資金配套，地方政府通過融資平臺(tái)較強(qiáng)的融資功能解決了自身建設(shè)資金不足的問題，在落實(shí)中央投資項(xiàng)目配套資金的同時(shí)，加大了各地建設(shè)項(xiàng)目的投資力度，保證了各地經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升和較快增長。同時(shí)啟動(dòng)了大規(guī)模的惠民工程，保證和提高了各地城鄉(xiāng)居民的生活水平?？梢哉f，地方政府融資平臺(tái)對(duì)我國戰(zhàn)勝危機(jī)和保證經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升發(fā)揮了積極作用。 第二，政府融資平臺(tái)在規(guī)范過程中運(yùn)作不規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)隱患突出等問題正在加速暴露，成為捆綁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)

9、險(xiǎn)的重要渠道。其風(fēng)險(xiǎn)和隱患主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1、融資平臺(tái)盡管是獨(dú)立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在實(shí)際上，融資平臺(tái)的投融資能力和還款能力均由政府財(cái)政的顯性或隱性擔(dān)保為條件。以向銀行融資為例，為滿足銀行貸款要有充分保證的條件，在擔(dān)保法明確國家機(jī)關(guān)不能作為保證人的規(guī)定下，近年來不少地方采取了通過人大會(huì)議決議把融資平臺(tái)的還款付息計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算以提供貸款保證的辦法，回避“政府擔(dān)保無法律效力”的問題。這種做法在實(shí)踐中對(duì)于潤滑和通暢融資平臺(tái)運(yùn)作起到重要作用，但是由于人大也不是一級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不具備承擔(dān)保證的合法條件，從而使這種保證的合法性仍然處于沒有保障的尷尬境地。同時(shí)，由于一些地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

10、過大，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保有名無實(shí)，一旦還款發(fā)生困難，地區(qū)政府并沒有足夠財(cái)力替平臺(tái)還債，目前這種情況在縣級(jí)層面上比較突出。 2、地方政府融資渠道不暢，融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)過于單一。融資平臺(tái)設(shè)立的初衷也主要是吸收社會(huì)資金，特別是吸收民間資本。人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見中所指的政府投融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)是以“發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”為主要融資渠道的。但是由于直接融資渠道不暢，地方發(fā)債、發(fā)券的功能受到抑制，致使融資平臺(tái)融資形成了以銀行貸款為主要來源的單一結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)匕堰^多的財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行。 3、一些平臺(tái)存在著“小馬拉大

11、車”的現(xiàn)象，自身負(fù)債率過高。一方面，部分融資平臺(tái)存在資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金現(xiàn)象，有些地區(qū)政府采取變通手法向融資平臺(tái)注入不實(shí)資產(chǎn)而“濫竽充數(shù)”；另一方面，目前一些地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率超過80%甚至更高。 4、管理機(jī)制不健全，缺乏對(duì)投資者的有效保障。例如融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)不健全、融資平臺(tái)的高管人員有相當(dāng)一部分是由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要市場(chǎng)經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，決策失誤情況比較容易發(fā)生。 5、償債責(zé)任主體不明確。在實(shí)際運(yùn)作中，融資平臺(tái)的債務(wù)最終償還主體及投資失誤的責(zé)任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規(guī)定，一旦發(fā)生投資失誤、還款困難，最終責(zé)任人是誰，地方政府是否會(huì)出

12、面償債，對(duì)投資者而言其實(shí)并不十分清楚。 6、缺乏公開透明的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制，在政府背景遮蓋下，投資者往往不能了解融資平臺(tái)真實(shí)的財(cái)力和基本的風(fēng)險(xiǎn)情況，甚至有的地方政府也不完全清楚下屬融資平臺(tái)的總體負(fù)債和擔(dān)保狀況。三、改進(jìn)地方政府融資機(jī)制的方向 首先要正確認(rèn)識(shí)地方政府籌融資行為合理性，給予地方政府融資合法地位和合法渠道。對(duì)于我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來說，政府管控經(jīng)濟(jì)、配置資源是主要特征之一。不僅中央政府，各級(jí)地方政府都承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理職能和責(zé)任，不僅擔(dān)當(dāng)“公共管理”職能和責(zé)任，還擔(dān)負(fù)著控制本地主要資源、配置資源和完成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的職能和責(zé)任。在分級(jí)財(cái)政的條件下，一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的

13、快慢、建設(shè)水平的高低，與當(dāng)?shù)卣幕I融資能力直接相關(guān)，為了完成和實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，地方政府必須千方百計(jì)籌措建設(shè)資金，這是地方政府籌融資沖動(dòng)的根源及其合理性所在。其實(shí)，在政府管控經(jīng)濟(jì)和參與配置資源的條件下，無論中央政府還是地方政府都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，因此政府(包括中央和地方)具有投融資的需要和資格。所以我認(rèn)為對(duì)于地方政府融資沖動(dòng)要以“疏”為主，而不是“堵”，應(yīng)當(dāng)給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道。應(yīng)當(dāng)著眼于長遠(yuǎn)，做出長久性的地方融資的制度安排，而不應(yīng)僅限于“非常時(shí)期”的“非常舉措”。 其次要打通地方政府及其平臺(tái)直接融資渠道，逐步優(yōu)化融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)。目前存在的地方政府融

14、資過多依靠吸引銀行貸款的問題，本質(zhì)上還是地方融資渠道不暢的問題。要打通地方政府及其融資平臺(tái)的直接融資渠道，首先，要給予地方政府發(fā)債權(quán)，由各省、市級(jí)政府量力而行地制定地方政府發(fā)債計(jì)劃，由中央財(cái)政統(tǒng)籌核準(zhǔn)，由相關(guān)監(jiān)管部門審批。特別在今后積極的財(cái)政政策逐步退出，中央政府債券發(fā)行減少的情況下，可適當(dāng)放開地方政府發(fā)債權(quán)。其次，要允許融資平臺(tái)發(fā)債、發(fā)券，準(zhǔn)于其進(jìn)入資本市場(chǎng)融資。融資平臺(tái)其實(shí)也是獨(dú)立法人的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)與其他企業(yè)一樣具有在貨幣市場(chǎng)發(fā)行“融資券”和在資本市場(chǎng)上發(fā)行企業(yè)債券的融資權(quán)利。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)鼓勵(lì)地方政府及其融資平臺(tái)進(jìn)行直接融資的政策措施，鼓勵(lì)融資平臺(tái)改變過分依賴銀行貸款的融資結(jié)構(gòu)，形成包括間接融資

15、和直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)。 第三，要建立融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控制度。其主要措施包括以下幾個(gè)方面： 1、建立健全地方政府債務(wù)管理體制。應(yīng)建立健全地方政府的債務(wù)管理體制，加強(qiáng)地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，從根本上改變地方融資平臺(tái)債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現(xiàn)狀。 2、建立地方債務(wù)償債基金。地方政府應(yīng)當(dāng)建立與地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的償債基金，并制定地方融資平臺(tái)債務(wù)償還基金管理辦法，規(guī)定相應(yīng)的償債程序。在地方融資平臺(tái)無法償還債務(wù)的情況下，由地方政府動(dòng)用償債基金兜底。 3、提高融資平臺(tái)的自償能力。作為獨(dú)立的企業(yè)法人，融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)有完全的民事責(zé)任承擔(dān)能力，有獨(dú)立的償債能力。地

16、方政府在調(diào)撥資產(chǎn)注入做實(shí)融資平臺(tái)資本金的同時(shí)，要把相應(yīng)的收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)注入融資平臺(tái)，使之具有獨(dú)立償還債務(wù)的能力。 4、提高層級(jí)，制定法律規(guī)范。為治理和防范地方政府融資平臺(tái)過多、過濫和過度負(fù)債的問題，要對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行整合，把融資平臺(tái)建設(shè)層級(jí)限定在省級(jí)和地市級(jí)政府以上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)確有財(cái)力的一些縣級(jí)政府要經(jīng)過核準(zhǔn)實(shí)行部分開放；對(duì)已經(jīng)過多過濫、資不抵債的區(qū)縣級(jí)及其以下的融資平臺(tái)要堅(jiān)決清理，并妥善解決其債權(quán)債務(wù)的清償。同時(shí)要制定法規(guī)對(duì)融資平臺(tái)的準(zhǔn)入門檻、資本金比例、運(yùn)作條件、負(fù)債率限額、風(fēng)險(xiǎn)管理、償債責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范，使融資平臺(tái)有法可依，依法合規(guī)運(yùn)行。待添加的隱藏文字內(nèi)容1 5、做實(shí)資本金，限制負(fù)

17、債率。對(duì)融資平臺(tái)的資本金狀況要進(jìn)行統(tǒng)一檢查，在此基礎(chǔ)上，對(duì)資本金不足或不實(shí)的融資平臺(tái)應(yīng)限期做實(shí)。同時(shí)，對(duì)地方融資平臺(tái)的負(fù)債率作出限定，并與當(dāng)?shù)卣?cái)政并表核算。 6、健全治理結(jié)構(gòu)，培訓(xùn)融資平臺(tái)高管。規(guī)范地方融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高融資平臺(tái)的經(jīng)營水平和運(yùn)營效率。對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)的高管人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，盡快提高高管人員素質(zhì)，并改進(jìn)融資平臺(tái)高管的任用機(jī)制，盡可能地從經(jīng)理人市場(chǎng)招聘職員。 第四，要明確監(jiān)管責(zé)任，實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。比較而言，我認(rèn)為目前融資平臺(tái)最大的問題在于缺乏監(jiān)管、沒有規(guī)范。因此，建立嚴(yán)格監(jiān)管制度與體系，規(guī)范地方政府融資行為及其融資平臺(tái)的運(yùn)作，是當(dāng)務(wù)之急。具體可從以下兩個(gè)方面入手： 1、確

18、定融資平臺(tái)的監(jiān)管部門，明確監(jiān)管責(zé)任。政府融資平臺(tái)以投資和融資為其主要功能，因此嚴(yán)格地講，融資平臺(tái)屬于金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在明確各級(jí)財(cái)政為主管部門的同時(shí)，明確由證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)及其各級(jí)分支機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管。監(jiān)管范圍包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出、融資計(jì)劃、高管任職資格審核、風(fēng)險(xiǎn)稽查等。各級(jí)政府財(cái)政部門必須會(huì)同金融監(jiān)管部門核定本級(jí)政府通過融資平臺(tái)的總體融資計(jì)劃，將政府及其融資平臺(tái)的負(fù)債率控制在可以承受的范圍內(nèi)，以防范政府過度負(fù)債可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 2、建立和完善地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度。要明確融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)披露的信息范圍，包括融資平臺(tái)資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、項(xiàng)目貸款情況、項(xiàng)目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露強(qiáng)化投資者以及放貸銀行對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督，完善融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。 第五，要緩釋地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，督促商業(yè)銀行加強(qiáng)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理。具體可從以下兩個(gè)方面實(shí)施采取措施： 1、政府融資平臺(tái)貸款是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中長期形成的特殊問題，解決起來不能一蹴而就，因此應(yīng)有計(jì)劃地逐步解決地方政府融資平臺(tái)貸款問題。目前可以做的是在嚴(yán)格控制新增貸