判例對(duì)免除公開(kāi)條款的適用一

1、省人民政府水行政主管部門(mén)建立水土保持判例對(duì)免除公開(kāi)條款的適用一【摘要】于1966年制定的美國(guó)信息自由法(簡(jiǎn)稱(chēng)foia)已經(jīng)成為人類(lèi)社會(huì)從20世紀(jì)下半葉到21世紀(jì)，即從傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)邁入信息社會(huì)過(guò)程中的法治建設(shè)的一個(gè)重要范例。“可運(yùn)用的司法審查”被認(rèn)為是信息自由法取得“非凡成功”的四項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)之一。美國(guó)聯(lián)邦法院，特別是聯(lián)邦最高法院在判例中對(duì)該法中的免除公開(kāi)條款的精致適用，構(gòu)成了美國(guó)信息公開(kāi)法制經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。信息自由法中的九項(xiàng)免除公開(kāi)規(guī)定可進(jìn)一步歸納概括為國(guó)家安全與秘密、內(nèi)部行政行為、法律禮讓、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等五個(gè)方面。聯(lián)邦最高法院在相關(guān)判例中對(duì)上述五個(gè)方面規(guī)則的具體適用情形與發(fā)展，可以裨

2、益于正在中國(guó)大陸活潑展開(kāi)的政府信息公開(kāi)訴訟實(shí)踐，對(duì)發(fā)展中國(guó)的信息公開(kāi)法制，特別是相關(guān)判例制度具有借鑒意義。盡管對(duì)“信息公開(kāi)法制化的世界潮流”的專(zhuān)題研究已經(jīng)表明，當(dāng)代信息公開(kāi)法制化的源頭，可以被追溯到1766年瑞典制定的出版自由法。甚至還有歐洲學(xué)者把出版自由和政府信息公開(kāi)制度的源頭溯及到古代中國(guó)的李唐王朝。但沒(méi)有人否認(rèn)距此200年之后，于1966年制定的美國(guó)信息自由法(簡(jiǎn)稱(chēng)foia)在推進(jìn)信息公開(kāi)法制化世界潮流中的重要地位和影響。特別是信息自由法本身歷盡曲折，所取得的顯著成功與繼續(xù)面臨的諸多挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為人類(lèi)社會(huì)自20世紀(jì)下半葉到21世紀(jì)，即從傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)邁入信息社會(huì)過(guò)程中的法治建設(shè)的一個(gè)重要范

3、例。認(rèn)真研究這一已經(jīng)對(duì)當(dāng)今世界產(chǎn)生多方面影響的法治范例，吸取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)發(fā)展方興未艾的中國(guó)信息法制建設(shè)具有重要參考價(jià)值。在已經(jīng)依次研討了美國(guó)信息公開(kāi)制度中的報(bào)告制度和信息公開(kāi)訴訟制度基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)研討美國(guó)相關(guān)司法裁判在信息公開(kāi)法制發(fā)展中的作用和影響。一、美國(guó)信息公開(kāi)訴訟判例的意義與運(yùn)用眾所周知，美國(guó)是秉承判例法傳統(tǒng)的代表性國(guó)家之一。司法判例在其法治體系中，一直具有基礎(chǔ)法律淵源的地位和作用。在后起發(fā)展的信息公開(kāi)法制領(lǐng)域，雖然以信息自由法這一制定法形式作為最主要的法律淵源，但判例的作用，特別是聯(lián)邦最高法院的判例一直舉足輕重。以至在信息自由法實(shí)施30周年，即由1966年的信息自由法發(fā)展到19

4、96年電子信息自由法(from foia to e-foia)之際，一直關(guān)注信息自由法實(shí)施狀況，并具有重要社會(huì)影響的“公民組織(public citizen)”的負(fù)責(zé)人在其撰寫(xiě)的聯(lián)邦信息自由法：從實(shí)施該法三十年之中所獲得的教益一文中，專(zhuān)門(mén)把“可運(yùn)用的司法審查，保證了行政機(jī)關(guān)遵守本法”作為信息自由法取得“非凡成功”的四項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)之一。6無(wú)獨(dú)有偶，在經(jīng)歷了2001年“9.11事件”的嚴(yán)峻考驗(yàn)之后，美國(guó)于2007年底，首次修訂了1996年的電子信息自由法(簡(jiǎn)稱(chēng)e-foia)。國(guó)會(huì)參眾兩院在審議這一可以被簡(jiǎn)稱(chēng)為“2007年開(kāi)放政府法”(open government act of 2007)的信息自由

5、法的最新修正案之時(shí)，再次專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了司法判例在發(fā)展信息法制中的獨(dú)特作用。包括專(zhuān)門(mén)引用了布萊克法官在巴爾訴馬特奧一案8中所闡述的“自由政府的有效運(yùn)行在很大程度上取決于知情民意的力量。這就要求我們盡可能廣泛地了解所有被選任或委任的政府官員或雇員履行公職的質(zhì)量”的原理，并將其作為發(fā)展信息公開(kāi)立法的重要法理淵源。接著，又引用了在國(guó)務(wù)院訴雷一案9中特別強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)有力的傾向于公開(kāi)，這種推論適用于被本法規(guī)制的所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)”;還有聯(lián)邦最高法院在空軍部訴羅斯一案中所闡述的“公開(kāi)而非保密，是該法的主要目的”來(lái)論證信息自由法的基本原則。與以上深入展示和論證判例在推進(jìn)信息公開(kāi)法制中的重要作用相比，美國(guó)司法判例推進(jìn)信息公

6、開(kāi)法制的基本方式方法則非常明快具體。那就是通過(guò)不間斷的個(gè)案審理，不斷厘清信息自由法中規(guī)定的公開(kāi)原則與九項(xiàng)可以不予公開(kāi)的信息的界限和范圍。因?yàn)?，信息自由法第一款?guī)定了公眾主要可以通過(guò)三種方式獲得政府掌握的信息。第一種是根據(jù)法律規(guī)定刊登在聯(lián)邦公報(bào)上的信息;第二種是供公眾查閱復(fù)制其他應(yīng)該公開(kāi)的信息;第三種是向機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)上述兩類(lèi)文件以外的其他應(yīng)該公開(kāi)的文件。以上三種方式均受司法審查約束。第二款則列舉可以免于公開(kāi)的九類(lèi)信息，通常被稱(chēng)為信息自由法的例外。這些可以免于公開(kāi)的例外事項(xiàng)為：(1)屬于國(guó)家秘密信息的機(jī)密信息;(2)機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與制度;(3)其他法律特別規(guī)定免于公開(kāi)的事務(wù);(4)商業(yè)秘密以及機(jī)

7、關(guān)從其他人那里獲得的其他特定特許或機(jī)密商業(yè)信息;(5)在行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人的訴訟中，法律規(guī)定不得向非機(jī)關(guān)當(dāng)事人公開(kāi)的機(jī)關(guān)內(nèi)部或者機(jī)關(guān)之間的備忘錄或者信件;(6)人事檔案、醫(yī)療檔案及其他公開(kāi)后會(huì)明顯構(gòu)成不當(dāng)侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)的檔案;(7)為執(zhí)法目的而收集，公開(kāi)后會(huì)造成特定損害的檔案或信息;(8)與對(duì)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的管制有關(guān)的事項(xiàng);(9)地質(zhì)和地理信息的數(shù)據(jù)。11當(dāng)政府不恰當(dāng)?shù)胤怄i了不屬于第二款規(guī)定的例外信息時(shí)，申請(qǐng)人可以在窮盡行政救濟(jì)之后，向聯(lián)邦法院提起訴訟，要求公開(kāi)這些信息?？紤]到聯(lián)邦最高法院的判例，在諸多信息公開(kāi)司法裁判中具有更重要的意義，本文即以美國(guó)聯(lián)邦最高法院判例匯編中發(fā)布的信息公開(kāi)

8、訴訟判例為基本研究對(duì)象，并按照這些判例所涉及的免除公開(kāi)規(guī)定的五大類(lèi)別展開(kāi)初步研究，以求對(duì)信息公開(kāi)訴訟判例在推進(jìn)美國(guó)信息公開(kāi)法制發(fā)展中所起作用的具體認(rèn)知。二、判例對(duì)免除公開(kāi)國(guó)家秘密條款的適用被申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于信息自由法規(guī)定的可以免除公開(kāi)的“國(guó)家秘密”，是在信息公開(kāi)訴訟中最常見(jiàn)的爭(zhēng)議。其中1973年環(huán)保局訴明克一案14，為本類(lèi)案件中最有代表性的判例之一。國(guó)會(huì)議員明克要求根據(jù)信息自由法得到由九份文件組成的有關(guān)地下核試驗(yàn)計(jì)劃是否可行的報(bào)告。除其中三份被認(rèn)定為非機(jī)密文件而公開(kāi)外，尼克松總統(tǒng)以其余六份文件均涉及國(guó)家機(jī)密為由拒絕公開(kāi)。于是明克向聯(lián)邦地區(qū)法院起訴要求公開(kāi)這些文件。這個(gè)案件在上訴法院審理階

9、段，法官在判決中命令地區(qū)法院法官秘密地審查這批文件，以決定哪些部分可以公開(kāi)，哪些部分不能公開(kāi)。最高法院認(rèn)為信息自由法并沒(méi)有賦予法院這種權(quán)力，上訴法院的判決是錯(cuò)誤的。最高法院在案件的最后判決中，嚴(yán)格地限制了法院的審查權(quán)力。最高法院認(rèn)為根據(jù)法律的規(guī)定，法院只能審查申請(qǐng)人所要求的文件是否屬于總統(tǒng)行政命令中規(guī)定的不公開(kāi)事項(xiàng)。由于在本案中，明克要求公開(kāi)的文件，已在總統(tǒng)的行政命令中規(guī)定為不公開(kāi)的事項(xiàng)，所以申請(qǐng)人不能取得這些文件。這樣，最高法院就在本判例中對(duì)信息自由法第一項(xiàng)免除規(guī)定采取了限制性解釋?zhuān)捶ㄔ涸谶m用該項(xiàng)規(guī)定時(shí)，只審查是否有總統(tǒng)的行政命令存在。只要某一行政文件屬于總統(tǒng)行政命令中規(guī)定的保密范圍，法院

10、就認(rèn)為已經(jīng)符合法律規(guī)定，而不再追問(wèn)其他條件。此外，該案件的判決還否認(rèn)了上訴法院在判決中認(rèn)定的法院有權(quán)審查這些文件，以確定哪些可以公開(kāi)，哪些可以不公開(kāi)。結(jié)果使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力得以實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大，從而使信息自由法中的嚴(yán)格限制不予公開(kāi)范圍的規(guī)定形同虛設(shè)。這種做法顯然違背了國(guó)會(huì)的立法意圖。于是在1974年，國(guó)會(huì)專(zhuān)門(mén)修改了信息自由法，擴(kuò)大法院對(duì)免除公開(kāi)文件的審查權(quán)力。法律規(guī)定國(guó)防和外交文件不對(duì)外公開(kāi)，除必須屬于總統(tǒng)行政命令中規(guī)定的保密事項(xiàng)以外，行政機(jī)關(guān)還必須在具體實(shí)踐上正確地執(zhí)行總統(tǒng)的行政命令。即將第一項(xiàng)免除公開(kāi)條款修改為：不予公開(kāi)的事項(xiàng)是：1.為了國(guó)防或外交政策的利益而依據(jù)總統(tǒng)行政命令確立之標(biāo)準(zhǔn)特別授權(quán)應(yīng)

11、予保密的事務(wù);2.根據(jù)實(shí)際情況可以恰當(dāng)?shù)匾来朔N行政命令歸入此類(lèi)的事務(wù)。法院可以審查行政機(jī)關(guān)劃分某一文件為不公開(kāi)文件的決定是否正確。1974年的修改還規(guī)定法官對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的文件有秘密審查的權(quán)力，有區(qū)別可以公開(kāi)部分和免除公開(kāi)部分的權(quán)力。本判例在美國(guó)信息公開(kāi)訴訟歷史上具有里程碑意義，它不但成為國(guó)會(huì)1974年修改信息自由法的催化劑，而且確立了法院可以秘密審查爭(zhēng)議文件的內(nèi)容。設(shè)立這一規(guī)則源于信息公開(kāi)訴訟爭(zhēng)議標(biāo)的特殊性。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不宜在法庭上就相關(guān)文件進(jìn)行公開(kāi)地舉證，這將極易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議文件的內(nèi)容在舉證過(guò)程中被泄露。所以，專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了法官在其辦公室內(nèi)秘密審查而不是在法庭上公開(kāi)審查相關(guān)文件的審查方式。這一

12、秘密審查方式，又被形象地稱(chēng)為“暗室審查”或者“法官辦公室審查”。法院雖然有權(quán)秘密審查行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的文件，但由于需要閱讀的文件有時(shí)數(shù)量浩大，可能達(dá)到幾百頁(yè)或幾千頁(yè)，而且內(nèi)容有時(shí)涉及許多專(zhuān)門(mén)知識(shí)，這項(xiàng)審查往往難于實(shí)行，所以法院可以自由決定是否進(jìn)行秘密審查。有關(guān)“國(guó)家秘密”的另一個(gè)重要判例是韋伯格訴夏威夷天主教和平教育計(jì)劃案16。根據(jù)1969年的國(guó)家環(huán)保政策條例第102條第2款第3項(xiàng)要求，所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)應(yīng)“盡最大可能”將環(huán)境影響報(bào)告寫(xiě)入嚴(yán)重影響周邊環(huán)境的聯(lián)邦重大行為的提案之中，并且根據(jù)信息自由法的規(guī)定，把該報(bào)告向公眾公開(kāi)。在夏威夷新彈藥與武器儲(chǔ)備設(shè)施的提案中，海軍也準(zhǔn)備了一份環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，但

13、由于該報(bào)告表明新設(shè)施不會(huì)產(chǎn)生重大的環(huán)境影響，所以沒(méi)有將該報(bào)告寫(xiě)入提案。此外由于此類(lèi)信息歸屬于國(guó)家安全，海軍規(guī)定禁止承認(rèn)核武器實(shí)際儲(chǔ)備在已經(jīng)完成的設(shè)施之中，所以沒(méi)有就此情況向公眾公開(kāi)。在這個(gè)設(shè)施的建筑完成之前，夏威夷天主教和平教育計(jì)劃向州初審法院提起訴訟，請(qǐng)求禁止該設(shè)施的建設(shè)，直到機(jī)關(guān)將此項(xiàng)建設(shè)的環(huán)境影響報(bào)告寫(xiě)入提案中，向公眾公開(kāi)。初審法院判決不予公開(kāi)，而巡回上訴法院則駁回初審法院的判決，要求將該信息向公眾公開(kāi)。聯(lián)邦最高法院最終認(rèn)定巡回上訴法院要求海軍向公眾公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告的做法錯(cuò)誤，違背了國(guó)會(huì)的特別意圖，并認(rèn)為此類(lèi)有關(guān)核武器儲(chǔ)備的信息屬于信息自由法第一項(xiàng)免除公開(kāi)中所規(guī)定的國(guó)家安全利益，因此

14、，應(yīng)免予公開(kāi)。與上一判例不同，本案發(fā)生在信息自由法1974年的修改之后，但是最高法院在該案的判決上仍然采取了相對(duì)保守的態(tài)度。法院對(duì)總統(tǒng)規(guī)定保密的行政命令的執(zhí)行情況，沒(méi)有進(jìn)行審查。但是修改后的法律規(guī)定，法院可以根據(jù)總統(tǒng)的行政命令，審查行政機(jī)關(guān)的決定理由是否正確，程序是否合法。特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的文件，法院有秘密審查的權(quán)力，以決定哪部分可以公開(kāi)，哪部分不可以公開(kāi)。但是從本案的審理中不難發(fā)現(xiàn)，雖然擴(kuò)大了法院的審查權(quán)力，但是國(guó)防和外交文件免除公開(kāi)的范圍，基本上仍然是由行政部門(mén)掌握。此外，法院在這方面的審查力度十分有限，并傾向于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)防和外交事項(xiàng)應(yīng)有較大的保密權(quán)力。正如法院在判決中所表明

15、，“既然國(guó)家環(huán)保政策條例的公眾公開(kāi)要求受信息自由法的指導(dǎo)，那么很清楚，國(guó)會(huì)保證公眾確信聯(lián)邦機(jī)關(guān)遵守國(guó)家環(huán)保政策條例的利益就必須讓路給政府保留軍事秘密的需要。在本案中，有關(guān)西河灣儲(chǔ)備核武器的提案的環(huán)境影響報(bào)告沒(méi)有必要公開(kāi)。正如我們?cè)缧r(shí)候指出的那樣，核武器是否儲(chǔ)備在西河灣將根據(jù)第一項(xiàng)免除公開(kāi)的規(guī)定被歸入保密信息而免除向公眾公開(kāi)”三、判例對(duì)免除公開(kāi)內(nèi)部行政行為條款的適用信息自由法中規(guī)定的免除公開(kāi)內(nèi)部行政行為的條款，包括第二項(xiàng)規(guī)定的機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣和第五項(xiàng)機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄。第二項(xiàng)免除公開(kāi)的機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則是純粹關(guān)于機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣。這項(xiàng)豁免的形成來(lái)自于國(guó)會(huì)對(duì)先前的行政程序

16、法第3條“任何僅僅有關(guān)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理”的信息可不予公開(kāi)的不滿(mǎn)。這一條使得機(jī)關(guān)得以不公開(kāi)“從無(wú)足輕重到意義重大”的信息。1966年制定信息自由法時(shí)，認(rèn)為內(nèi)部管理一詞范圍太廣，改為關(guān)于內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣。但是對(duì)內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣的范圍卻沒(méi)有一致的認(rèn)識(shí)。參議院在立法報(bào)告中認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定的適用范圍應(yīng)很狹窄，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員規(guī)則和習(xí)慣不公開(kāi)是指一些不重要的機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)則。例如車(chē)庫(kù)和食堂的使用規(guī)則、病假政策等瑣碎事項(xiàng)。眾議院在立法報(bào)告中對(duì)內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣有不同的理解，認(rèn)為機(jī)關(guān)內(nèi)部人員規(guī)則和習(xí)慣的涵義，是指僅僅指導(dǎo)機(jī)關(guān)人員的事項(xiàng)，包括機(jī)關(guān)的活動(dòng)規(guī)則、指導(dǎo)方針和調(diào)查程序手冊(cè)等。這類(lèi)內(nèi)部規(guī)則和習(xí)慣如果公開(kāi)，對(duì)

17、機(jī)關(guān)履行職能會(huì)產(chǎn)生極大的妨礙。例如機(jī)關(guān)職員在進(jìn)行一項(xiàng)交易談判時(shí)，如果向談判的對(duì)方公開(kāi)了機(jī)關(guān)對(duì)職員的談判指導(dǎo)，機(jī)關(guān)在談判中將處于極不利的地位。眾議院的報(bào)告認(rèn)為機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理文件不是全部不能公開(kāi)，其不公開(kāi)的范圍限于公開(kāi)的結(jié)果可能?chē)?yán)重妨礙機(jī)關(guān)工作的事項(xiàng)。因此，在實(shí)踐中如何判斷是否屬于“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員規(guī)則”就需要法院加以選擇和解釋。幾乎所有考慮過(guò)兩份報(bào)告區(qū)別點(diǎn)的法院都認(rèn)為，參議院的報(bào)告更加準(zhǔn)確地體現(xiàn)了國(guó)會(huì)的目的。在這方面具有代表性的判例為“空軍部訴羅斯”一案18?；景盖槭橇_斯和紐約大學(xué)法律評(píng)論的兩位編輯擬寫(xiě)一篇關(guān)于空軍學(xué)校的紀(jì)律處分和程序的文章，要求得到空軍軍官學(xué)校對(duì)學(xué)員紀(jì)律處分的聽(tīng)證記錄和裁決

18、摘要，當(dāng)然，學(xué)?？梢詣h除有關(guān)人員的姓名和特征。但學(xué)校通常只把這類(lèi)記錄分發(fā)給內(nèi)部人員作為教育之用，不對(duì)外公開(kāi)。于是學(xué)校根據(jù)信息自由法中關(guān)于內(nèi)部人員的規(guī)則和人事檔案可以免除公開(kāi)的規(guī)定，拒絕提供申請(qǐng)人要求的文件。地區(qū)法院適用信息自由法關(guān)于內(nèi)部人員的規(guī)則免除公開(kāi)的條款，維持學(xué)校的決定。上訴法院則推翻了地區(qū)法院的判決，最高法院維持上訴法院的判決。最高法院認(rèn)為信息自由法的主旨是公開(kāi)政府的文件，參議院的意見(jiàn)更正確地反映了立法的意圖。最高法院也認(rèn)為眾議院的解釋是為了防止逃避行政機(jī)關(guān)的控制而拒絕公開(kāi)政府文件，在有限制的范圍內(nèi)也可適用。然而在本案中，不存在公開(kāi)有關(guān)文件可以幫助逃避政府控制，妨礙政府執(zhí)行紀(jì)律處分的情

19、況，而且公眾了解軍隊(duì)的紀(jì)律處分也是一種正當(dāng)?shù)睦?。可?jiàn)，最高法院在本判例中主要采納了參議院的觀(guān)點(diǎn)。其認(rèn)為，參議院的觀(guān)點(diǎn)更符合信息自由法的立法宗旨。信息自由法的精神是公開(kāi)政府文件，而不是限制公開(kāi)。但是最高法院也沒(méi)有完全否認(rèn)眾議院的觀(guān)點(diǎn)。而是認(rèn)為如果要求公開(kāi)的內(nèi)部文件，公開(kāi)的結(jié)果可能幫助逃避政府的監(jiān)控和執(zhí)法時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕公開(kāi)。法院遇到這類(lèi)案件，必須衡量政府的保密利益和公眾了解的利益。對(duì)于公開(kāi)的規(guī)定必須給予廣義的解釋?zhuān)瑢?duì)免除公開(kāi)的規(guī)定必須采取嚴(yán)格的解釋?zhuān)赃_(dá)到信息自由法的立法目的。最高法院的表述是“強(qiáng)調(diào)這一解釋?zhuān)闲畔⒆杂煞ǖ牧⒎康模词构娔軌颢@得所有的政府記錄，只要這些記錄不會(huì)對(duì)具體的

20、政府利益造成重大損害。因此，我們重復(fù)強(qiáng)調(diào)從該法的原則出發(fā)，對(duì)達(dá)到何種條件才能公開(kāi)應(yīng)做寬泛解釋?zhuān)鴮?duì)可以免除公開(kāi)條款應(yīng)做限制性解釋。這樣，面對(duì)立法過(guò)程中發(fā)生的沖突，公認(rèn)的信息自由法的立法目的要求我們選擇最能促進(jìn)公開(kāi)的解釋”信息自由法規(guī)定的第五項(xiàng)可以免除公開(kāi)的政府文件是：在行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人的訴訟中，法律規(guī)定不得向非機(jī)關(guān)當(dāng)事人公開(kāi)機(jī)關(guān)內(nèi)部或者機(jī)關(guān)之間的備忘錄或者信件。但是對(duì)于機(jī)關(guān)內(nèi)部或機(jī)關(guān)之間的文件，哪些在訴訟法上可以受到特別保護(hù)，因而可以免除公開(kāi)，法律并沒(méi)有作出回答。根據(jù)聯(lián)邦法院的判例，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或機(jī)關(guān)之間的文件，在訴訟法上主要受到三種特權(quán)的保護(hù)：行政特權(quán)，律師工作文件的特權(quán)，律師和委托人之間信息交流的特權(quán)。第一種特權(quán)為行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有;第二種和第三種特權(quán)，行政機(jī)關(guān)和私人都能享有。在實(shí)踐中，運(yùn)用最多的是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的特權(quán)。這類(lèi)特權(quán)一般被通稱(chēng)為“協(xié)商程序”或“行政特權(quán)”。這一特權(quán)允許各機(jī)關(guān)封鎖與政府決策程序有關(guān)系的特定材料。這樣做的基本理由是，對(duì)這些