全面開放航空地面服務市場!中國民航報整版刊發(fā)覃章高署名文章《中小機場改革和發(fā)展之路——關(guān)于引進航空地

1、全面開放航空地面效勞市場！中國民航報整版刊發(fā)覃章高署 名文章?中小機場改革和開展之路關(guān)于引進航空地 .隨著全國各地包括通用機場在內(nèi)的中小機場建設(shè)熱情 不斷高漲，中小機場改革開展問題日益突出。昨日 2 月 26 日，行業(yè)權(quán)威媒體?中國民航報?整版刊發(fā)了由中國民用 機場協(xié)會專職副理事長覃章高民航局機場司原巡視員撰 寫的署名文章?中小機場改革和開展之路關(guān)于引進航空 地面效勞專業(yè)化公司的思考? ，通航圈認為，這篇文章對全 國中小機場貫徹落實 2021 年全國民航航空平安工作會議精 神、推動航空地面效勞市場全面開放、推動中小機場實現(xiàn)健 康開展、高質(zhì)量開展，具有重要參考價值，讓我們一起來學 習下： 中小機

2、場改革和開展之路關(guān)于引進航空地面效勞專業(yè) 化公司的思考中國民用機場協(xié)會專職副理事長 覃章高?中 國民航報? 2021年 2月 26日 07版編者按： 由中國民用機場 協(xié)會專職副理事長覃章高撰寫的署名文章?中小機場改革和 開展之路關(guān)于引進航空地面效勞專業(yè)化公司的思考? ， 深刻解讀了 2021 年全國民航航空平安工作會議關(guān)于全面開 放航空地面效勞市場的思想內(nèi)涵和指導意義，全面分析了我 國中小機場開展中存在的問題，依據(jù)調(diào)研資料和數(shù)據(jù)系統(tǒng)介 紹了局部中小機場引進航空地面效勞第三方專業(yè)化公司的 經(jīng)驗做法。文章觀點新穎，論據(jù)充分，是作者多年思考和積 累的系統(tǒng)闡述，也是一篇來自改革和開展實踐的好文章，對

3、全國中小機場貫徹落實 2021 年全國民航航空平安工作會議 精神，推動中小機場供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革， 選擇健康的開展道路， 突破開展中亟待解決的問題，具有一定參考價值。 在 2021 年全國民航航空平安工作會議上，民航局副局長李 健在平安工作報告中提出了“嚴格管控機場運行風險的要 求，明確指出：要“研究與機場吞吐量大小相匹配的地面服 務代理企業(yè)最少數(shù)量、標準，催促機場全面開放地面效勞代 理市場，促進形成競爭態(tài)勢，提升地面效勞保障質(zhì)量 。這 段話不僅強調(diào)了運輸機場運行風險管控的重要措施，同時闡 明了全國運輸機場、特別是中小機場進一步突出公共根底設(shè) 施管理職能，全面提升運行質(zhì)量的政策舉措，其豐富內(nèi)涵需

4、要全國機場業(yè)認真解讀和思考，從一定意義上說，指出了全 國中小機場改革和開展的必由之路。 目前，中小機場開展中需要解決的問題日益凸顯出來， 譬如， 機場管理機構(gòu)的根本職能是什么？如何依據(jù)?民用機場管理 條例?的標準確定中小機場定位？如何改善中小機場收入結(jié) 構(gòu)和本錢結(jié)構(gòu)？如何控制人員編制和人工本錢迅速攀升？ 通過什么途徑提升效勞品質(zhì)以及怎樣構(gòu)建公共根底設(shè)施的 管理和運行模式等，都是亟待解決的課題。鑒于近年局部中 小機場引進第三方航空地面效勞專業(yè)化公司的實踐，本文圍 繞民航局關(guān)于“全面開放航空地面效勞市場的政策內(nèi)涵、 中小機場如何引進第三方航空地面效勞專業(yè)化公司，以及這 一改革舉措對中小機場開展的增

5、益討論幾個相關(guān)問題。一、引進第三方航空地面效勞專業(yè)化公司的歷程和現(xiàn)狀航空 地面效勞是跟隨公共航空運輸群眾化逐步分化出來的一個 專業(yè)化市場。在上世紀 60 年代之前，航空業(yè)興旺國家的該 業(yè)務主要由航空承運人自己提供。隨著航空運輸網(wǎng)絡擴大， 航空承運人不可能在每一個運輸機場都設(shè)立自己的地面服 務部門，由此逐漸形成基地航空承運人代理非基地航空承運 人的地面效勞業(yè)務。隨后又進一步開展為航空承運人之間相 互代理。由于航空承運人市場規(guī)模不均衡，相互代理效勞質(zhì) 量下降，效勞標準難以統(tǒng)一，導致相互代理地面效勞業(yè)務的 航空承運人之間矛盾日益激化。而美國和歐洲局部航空興旺 國家，普遍把運輸機場定位于公共根底設(shè)施，

6、機場管理機構(gòu) 是代表政府的公共根底設(shè)施管理者。在這些國家的法律中， 公共根底設(shè)施是一個開放的市場平臺，由此社會化專業(yè)化的 獨立第三方航空地面效勞企業(yè)應運而生，航空地面效勞逐漸 從運輸航空業(yè)務中別離出來，成為公共航空運輸領(lǐng)域的一個 獨立分支，彌補了運輸航空地面效勞業(yè)由航空承運人經(jīng)營和 相互代理的缺陷。上世紀 90 年代，成熟的國際大型航空地 面效勞專業(yè)化企業(yè)開始形成，與此相應的是出現(xiàn)了一批高質(zhì) 量、高效益的管理型機場，公共根底設(shè)施管理職能和市場化運行工程分界十分清晰。 1980 年 2021 年，中國民航實施了 全行業(yè)體制改革，成為全國經(jīng)濟體制改革最徹底和與國際組 織、國際慣例接軌程度最高的行業(yè)

7、之一。 然而 ,航空地面效勞 那么是近 30 年體制改革未能觸及的“處女地 ，絕大局部的航 空地面效勞業(yè)務由兩類機構(gòu)提供，一是航空承運人自己提 供，二是運輸機場代理，其專業(yè)化、專業(yè)化協(xié)作及獨立第三 方市場主體的成長都還處于萌芽狀態(tài)。上世紀90 年代中期，民航局曾提出運輸機場由經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變的指導意見。 2021年 4月，國務院發(fā)布的?民用機場管理條例?明確提出 了航空地面效勞等經(jīng)營性業(yè)務采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的管理 要求。然而?條例?發(fā)布后，多年過去了，全國運輸機場、 特別是中小機場除廣告、 餐飲、 商業(yè)零售、 商務效勞領(lǐng)域外， 公共根底設(shè)施大平臺的市場化程度整體收效甚微。更值得重 視的是近

8、10 年新投入運營的運輸機場，無一例外地仍然按 照經(jīng)營型模式開展。目前，全國 229 個運輸機場還沒有一個 成型的管理型模式。由于地方政府對運輸機場運行的先進模 式和國際通例不甚了解，機場業(yè)內(nèi)的傳播途徑過于單一狹 窄，運輸機場傳統(tǒng)運營模式被一再復制，致使許多新機場喪 失了選擇健康開展模式的良好機遇。二、中小機場開展中的主要問題及根源應該說，隨著時間推 移，中小機場的公共屬性和定位越來越清晰。雖然迄今為止 沒有一個真正的管理型機場，但在漸進的改革中，機場管理 機構(gòu)把大量的非航產(chǎn)業(yè)逐步剝離出去，正在緩慢地推動著轉(zhuǎn) 型。筆者認為，目前中小機場開展中明顯存在四個方面問題：一公共效勞產(chǎn)品與商業(yè)效勞產(chǎn)品缺

9、乏界定。機場管理機 構(gòu)提供的效勞是公共效勞產(chǎn)品，譬如公共根底設(shè)施維護標 準、機場環(huán)境保護標準、機場優(yōu)質(zhì)效勞標準、機場人文環(huán)境 建設(shè)標準、智慧機場建設(shè)標準以及配套的管理制度、管理方 式體系，這些都是非物質(zhì)形態(tài)公共效勞產(chǎn)品，也是公共效勞 產(chǎn)品的主流形態(tài)。獨立第三方提供的航空地面效勞那么是在公 共效勞標準下的商業(yè)效勞。目前，人們往往把公共根底設(shè)施 管理職能與公共大平臺上的經(jīng)營活動混雜在一起，機場管理 機構(gòu)的職能邊界模糊。有的中小機場把公共大平臺上的經(jīng)營 活動組建成幾個甚至十幾個國有小公司。由于缺乏市場機 制，這些國有小公司缺乏高質(zhì)量的專業(yè)人才，沒有大范圍的 同業(yè)網(wǎng)絡對接，經(jīng)營游離于品牌和網(wǎng)絡之外，

10、無市場競爭力 沒有充分的市場機制，就喪失了解決問題的動力，運行效率 也降低。這是制約中小機場運行效率提升的主要癥結(jié)之一， 它直接決定人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，也在根本上決定 中小機場的收益水平和開展活力。二機場管理機構(gòu)的職能還沒有完全走上專業(yè)化軌道。公共屬性是中小機場選擇科 學管理模式的價值根底。?民用機場管理條例?第二條規(guī)定： 民用機場是公共根底設(shè)施。按照這一立法精神和國家深化改 革的政策、方向及國際慣例，運輸機場、特別是中小機場的 根本職能有三項：一是公共平安管理，二是提供公共效勞產(chǎn) 品，三是投資收益管理。想達成這些標準那么要通過市場化途 徑實現(xiàn)，當然也包括以市場化機制提高各項商業(yè)效勞質(zhì)

11、量。 投資收益管理就是以最經(jīng)濟的本錢結(jié)構(gòu)、最高的效率獲取合 理經(jīng)濟收益。為了有效實現(xiàn)三項根本職能，那么因此衍生出另 外三項職能：通達性管理，標準管理，供給商選擇。三項基 本職能與三項衍生職能合稱為機場管理機構(gòu)六項職能。這六 項職能在本質(zhì)上是中小機場管理職能的專業(yè)化組合。機場管 理機構(gòu)代表政府對航空運輸公共根底設(shè)施實施管理，就是要 提供各類效勞產(chǎn)品，獲取公共根底設(shè)施投資收益。機場管理 機構(gòu)自身的專業(yè)化程度就表達在把六項職能做精做細，而不 是從事六項職能以外的經(jīng)營活動。 三中小機場本錢結(jié)構(gòu) 不合理，人工本錢普遍過高。目前，大多數(shù)中小機場人工成 本在總本錢中占 50%左右，甚至更高。由于運營效益缺少

12、制 度性模式的保障，其差異大小完全取決于管理者主觀因素， 即控制水平和控制力度，導致許多中小機場控制本錢的主要 精力是放在人員編制控制上。而人員編制控制好壞又取決于 各種非管理因素的影響，實際上始終沒有一個科學的配比。 航空業(yè)務量增長和根底設(shè)施擴建快速開展是對自營業(yè)務的 人員編制和人工本錢產(chǎn)生大幅度拉動最大的兩個因素，市場 化程度很高的管理型機場，其人員編制和人工本錢那么根本不 受這兩個因素的影響或者拉動力微乎其微。 四中小機場 收益結(jié)構(gòu)不合理，資源性收益比重過低。目前，這種收益結(jié) 構(gòu)和經(jīng)營性人工本錢居高不下，是導致中小機場無法獲得合 理經(jīng)濟成果的主要原因之一。這里所說的并不一定是盈利， 考核

13、公共根底設(shè)施運營的經(jīng)濟效益，也不是贏利才是經(jīng)濟效 益好，虧損就是不好，必須考慮中小機場各種客觀差異。但 是有一點可以肯定，經(jīng)營性收益比重高的中小機場即使盈 利，所取得的經(jīng)濟效益也不是合理的經(jīng)濟成果。中小機場經(jīng) 營性收益比重不合理的直接根源是經(jīng)營型運行模式，經(jīng)營型 管理模式持續(xù)強化的原因主要是中小機場企業(yè)的局限性在 于它無視運輸機場的公共屬性。公共性的根底設(shè)施分為公益 性和收益性兩類。運輸機場、特別是中小機場是收益性的公 共根底設(shè)施，但不能因此就將其定位于以盈利為目的的企 業(yè)。此外，多種經(jīng)營或多元化開展是經(jīng)營型機場的必然產(chǎn)物。 筆者認為，中小機場無視公共根底設(shè)施專業(yè)化管理而熱衷于 選擇多元化經(jīng)營

14、開展是進入了開展誤區(qū)。看不到平臺資源的 市場價值，簡單地認為增加一個經(jīng)營工程就多一份收入甚至 增加一個利潤點。事實證明：按照這個思路開展，必然導致 自身定位模糊，職能龐雜交叉，機構(gòu)臃腫低效，專業(yè)人才缺 乏，收益能力降低。因此，航空地面效勞甚至更多保障性業(yè) 務的市場化是降低運輸機場總本錢、改變收益和本錢結(jié)構(gòu)， 提高投資收益的最正確選擇。三、中小機場引進航空地面效勞第三方的政策法律環(huán)境和條 件如前所述，運輸機場不管大小，本質(zhì)上都是一個集多種行 業(yè)、多個專業(yè)的開放的經(jīng)濟活動平臺，包括公共根底設(shè)施管 理、公共平安效勞、 根底設(shè)施維護效勞、 公共環(huán)境維護效勞、 航空保障效勞、運輸保障效勞、非航空性多種商

15、業(yè)效勞、地 面交通效勞等八個大類數(shù)十種管理性和經(jīng)營性業(yè)務。相應 地，一個運輸機場也程度不同地擁有經(jīng)營性資源，其自身的 市場價值是吸引和聚集各行業(yè)的專業(yè)化供給商的依據(jù)。機場 管理機構(gòu)是公共根底設(shè)施的管理者，它應當是一個平臺商。 因此，以特許經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式得到資源性收益是機 場管理機構(gòu)獲取最正確投資收益的方式。這是市場經(jīng)濟興旺國 家以立法推行航空地面效勞市場化，乃至自上世紀 80 年代 后的運輸機場起步就是管理型的主要經(jīng)驗。 2021 年 4 月，國 務院發(fā)布的?民用機場管理條例?明確提出了有關(guān)航空地面 效勞等經(jīng)營性業(yè)務采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的管理要求。 2021 年 9月，民航局領(lǐng)導曾發(fā)表署

16、名文章強調(diào)落實第 38 條規(guī)定。2021 年 7 月，?國務院關(guān)于促進民航業(yè)開展的假設(shè)干意見? 規(guī)定：“全 面貫徹?民用機場管理條例? ，深化機場管理體制改革，進 一步明確地方政府在機場開展中的主體責任和相關(guān)職能。發(fā) 揮市場對資源配置的根底性作用 。2021 年 10 月，民航局發(fā) 布?關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運營民用機場的意見? ，再 次強調(diào)全面放開民用機場建設(shè)和運營市場。從上述法律政策 看，全面開放航空地面效勞市場的政策法律環(huán)境是完全具備 的。筆者認為，中國民航的快速開展對中小機場開展和引進 專業(yè)化公司提出了迫切要求。市場化是中小機場供給側(cè)結(jié)構(gòu) 改革的主要任務。目前，航空地面效勞市場化滯緩

17、的障礙不 是法律政策缺失，而是思想觀念陳舊落后。事實上，中小機 場開放航空地面效勞市場的條件已經(jīng)成熟。中小機場要把握 好自身定位，通過向地方政府的輿論宣傳逐步弱化企業(yè)性， 強化中小機場的公共性，把開放航空地面效勞市場作為運輸 機場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破點，把公共性保障政策與機場 運行模式轉(zhuǎn)型結(jié)合推進。四、中小機場如何選擇航空地面效勞市場主體宜昌、襄陽、 淮安等支線機場深刻把握國家和行業(yè)深化改革精神實質(zhì)，大 膽創(chuàng)新開展模式，穩(wěn)妥推進航空地面效勞運營方式改革，毅 然開啟了中小機場引進航空地面效勞第三方專業(yè)化公司的 大門。筆者認為，讓我們最值得重視和借鑒的一個成功經(jīng)驗 就是答復了中小機場開放航空地面

18、效勞市場應中選擇什么 樣的合作伙伴。首先，堅持了選擇獨立第三方專業(yè)化公司的 思路。所謂獨立第三方，是指既沒有航空承運人股權(quán)，也沒 有任何運輸機場股權(quán)的市場主體。這個概念是依據(jù)我國幾十 年來航空地面效勞生產(chǎn)組織方式的歷史演變總結(jié)出來的。自 上世紀 90 年代中期以來，運輸機場對航空地面效勞生產(chǎn)組 織方式有過多種思考和嘗試，出現(xiàn)過多種形式的航空地面服 務代理人。例如，運輸機場與航空承運人合資組建地面效勞 企業(yè)、運輸機場組建獨資航空地面效勞公司、中小機場航空 地面效勞部門化的自營模式。而為什么要選擇獨立第三方合 作？第一，獨立第三方專業(yè)化公司是沒有運輸機場、航空承 運人股權(quán)背景的市場主體，因而也是完全依靠產(chǎn)品和客戶生 存的市場主體。他們只能用市場方式配置資源，在優(yōu)勝劣汰 的競爭機制下必定千方百計地提高自身競爭力，最有不斷推 出新產(chǎn)品和新效勞的積極性。第二，沒有自然壟斷、行政指 令、國有資本等資源背景的保護，他們完全受市場機制的約 束和鼓勵，最有為所有客戶提供公平效勞的積極性。第三， 高度的專業(yè)化產(chǎn)生于人的高度專注和市場競爭，市場競爭的 必然結(jié)果是提高專業(yè)化水平的關(guān)鍵。高度專注于市場，推動 解決創(chuàng)新動力缺乏的問題、管理粗放