行政處罰——一個重要的行政法學范疇

1、行政處罰個重要的行政法學范疇行政處罰作為一個理論范疇，其核心內(nèi)容是典型地反映了行政機關與相對一方在 行政處罰的創(chuàng)設、實施和救濟三個環(huán)節(jié)上既對立又統(tǒng)一、既沖突又平衡的權利義 務關系及其矛盾運動過程。行政處罰以公平創(chuàng)設雙方的權利義務開始， 以充分保 障處罰機關單方行使行政處罰權居中， 以切實維護相對一方獲得救濟權結束， 其 間走過了一條從雙方權利義務對等、到雙方權利義務不對等、再到雙方權利義務 平衡的崎嶇曲折之路。正是處罰機關與相對一方的權利義務在處罰實施和救濟兩 個具體環(huán)節(jié)上的差異性和不對等性，保證了其在處罰的整個發(fā)展階段上的對等性 和平衡性；也正是這種行政機關與相對一方權利義務的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，

2、構成了行政法發(fā)展的動力和行政法學研究的核心。本文的整個論述正是在這一思路的基礎 上展開的。行政處罰作為一個法律術語的處罰形式， 人們已較為熟悉，但行政處罰作為 一個理論范疇，法學界還缺乏深入研究。毫無疑問，將行政處罰作為行政法的一 個理論范疇來研究，就既不能囿于成千上萬的法律、 法規(guī)和規(guī)章中關于行政處罰 的規(guī)定，也不能局限于闡述行政處罰的一般理論和基本知識， 更不能滿足于羅列 行政執(zhí)法、行政復議和行政訴訟實踐中的各類案例， 而必須致力于揭示貫穿于行 政處罰的創(chuàng)設、實施和救濟全過程之中的一般規(guī)律， 總結陷藏于紛繁復雜的行政 處罰現(xiàn)象之后的基本原理，以及通過行政處罰這個窗口，探析存在于行政立法、

3、行政執(zhí)法、行政復議和行政訴訟之中的一些重要的理論問題和實踐問題，以為豐富我國的行政法學理論和推動我國的行政法制建設提供參考意見。一、行政處罰范疇的理論性行政處罰作為一個重要的行政法學范疇，其核心內(nèi)容是典型地反映了行政機 關與相對一方之間的既對立又統(tǒng)一、既沖突又平衡的權利義務關系及其矛盾運動 過程。傳統(tǒng)的觀點認為，行政法的顯著特征之一，即是行政機關與相對一方權利義 務的不對等性。但這只是問題的一個方面，即在行政執(zhí)法階段行政法特征的外化 表現(xiàn)形式；問題的另一方面是，隱藏于全部行政法規(guī)范之后的是一條貫穿于行政 立法、行政執(zhí)法和行政訴訟之中的主線-行政機關與相對一方權利義務的平衡性。 行政法的整個運行

4、過程都是以這種權利義務的平衡為軸心的。行政法的運行以行政立法為起點，以行政執(zhí)法為重心，以行政訴訟為終結。行政立法是公平分配行 政機關與相對一方權利義務權的過程，行政執(zhí)法是嚴格保障行政機關依法行使執(zhí)法的過程，行政訴訟則是切實維護相對一方依法獲得救濟的過程。因此，雖然在行政執(zhí)法階段行政機關居于優(yōu)益地位，但這種地位既要受到行政立法的事先規(guī) 范，又要受到行政訴訟的事后控制，這就在整體上保證了行政機關與相對一方權 利義務的平衡與對等。英國著名行政法學家 H.韋德教授精辟地指出：“行政法對于決定國家權力 與公民權利的平衡作出很多貢獻?！笨梢赃@樣認為，行政權與公民權（包括法 人和其他組織的權利）的沖突和平衡

5、是行政法學研究的主要內(nèi)容， 行政機關與相 對一方的權利義務平衡關系是行政法學賴以存在和發(fā)展的理論基石。行政權與公民權的沖突和平衡固然表現(xiàn)在很多方面，但作為典型體現(xiàn)這種特 征的理論范疇則應首推行政處罰。 從行政立法方面來看，行政處罰是出現(xiàn)最多的 一種法律術語，凡涉及外部行政關系的法律、法規(guī)、規(guī)章中幾乎都規(guī)定有行政處 罰。從行政執(zhí)法方面來看，行政處罰是使用頻率最高、制裁程度最重、最有可能 嚴重侵犯公民權利的一種行政執(zhí)法手段。 從行政訴訟方面來看，行政處罰是排在 司法審查之首、且案件數(shù)量最多、受審查程度最嚴（法院可以有限度地加以變更） 的一種具體行政行為。正因為如此，我們可以毫不夸張地說，行政處罰是

6、研究行 政機關與相對一方權利義務平衡關系的邏輯起點和關鍵內(nèi)容，是構筑行政法學體系的一個基本理論范疇。作為一個動態(tài)的發(fā)展過程，行政處罰由創(chuàng)設、實施和救濟三個環(huán)節(jié)所構成。創(chuàng)設是行政處罰三個環(huán)節(jié)中的第一個環(huán)節(jié)， 是行政處罰的基礎。只有以法的 形式將處罰機關與相對一方的權利義務公平地確認下來，實現(xiàn)處罰機關與相對一 方相互之間的權利義務平衡，以及它們各自權利義務之間的平衡， 才能使行政權 既得到保障，又受到控制；使公民權既得到保護，又受到約束，從而使行政處罰 在現(xiàn)代法制的軌道內(nèi)平衡地運行。因此我們說，沒有立法上權利義務的平衡，就 不可能有執(zhí)法階段和救濟階段權利義務的真正平衡。實施是行政處罰三個環(huán)節(jié)中的第

7、二個環(huán)節(jié)，也是最根本、最重要的中心環(huán)節(jié)。 創(chuàng)高行政處罰不是目的，而是為了其得到最完全、最正確、最徹底的實施。美國 法學家龐德認為：“法律的生命在于它的實行?！睂嵺`證明，實施行政處罰是 比創(chuàng)設行政處罰更為艱巨的社會工程。創(chuàng)設雖然也必須是在深刻把握事物本身的 客觀規(guī)律的基礎上才能較好地完成，雖然也有相當?shù)碾y度，但它畢竟只是紙上對 處罰機關和相對一方的權利義務進行分配，也畢竟只是少數(shù)立法工作者即可以從 事的工作；而實施則是將紙上的權利義務予以實現(xiàn)，是實際調整各種社會利益、 團體利益或個人利益的矛盾與沖突，它不僅需要一套自上而下龐大嚴密的執(zhí)法機 構和執(zhí)法人員，而且涉及到12億公民、幾百萬法人或其他組織

8、的切身權益，這 就決定了“執(zhí)法必嚴”必將比“有法可依”更加困難， 其目標的實現(xiàn)也必將經(jīng)歷 一個更為漫長的進程。實施行政處罰的核心是充分保障處罰機關依法獨立行使行 政處罰權；實施行政處罰的過程也就是依法充分保障行政處罰權不受法外權力和 其他法外因素干擾的過程。這是因為實施行政處罰是行政機關單方面意志的產(chǎn) 物，不需要相對一方同意，而且一般均違背相對一方意愿；因此，行政機關沒有 充分的處罰權并獨立予以行使，其意志就會因相對一方的抵制和其他方面的干擾 而難以實現(xiàn)，就不可能保證行政處罰的有力實施，法定的權利義務也就只能是一 紙空文。救濟是行政決罰三個環(huán)節(jié)中的第三個環(huán)節(jié)， 是保證行政處罰結果合法、公正 的

9、事后補救措施。立法雖然力圖公平分配行政機關與相對一方的權利和義務，但卻不能保證行政機關實施處罰的活動完全符合法律。因此，為了糾正行政機關實 施處罰階段的違法行為，平衡處罰實施過程中行政機關與相對一方因明顯不對等 的法律地位造成的巨大反差，保護相對一方的合法權益，必須建立行政處罰的救 濟制度。行政處罰的救濟包括行政訴訟救濟和行政復議救濟兩種方式，而尤以行政訴訟救濟最為公正和重要。救濟的實質在于確立了公民的訴權， 建立了由專門 機關審查行政處罰行為的機制。一個公理性的論斷認為：沒有訴權，就沒有權利。 這道出了權利保障的真諦。因為一種無法訴諸法律保障的權利，充其量只能是一 種書面權利。由此可見，權利

10、的救濟重于權利的宣告，權利的實現(xiàn)重于權利的設 定。與行政處罰實施階段不同的是，在行政處罰的救濟階段，行政處罰機關與相 對一方原先不對等的法律地位已相互易位； 處罰機關由居于主導地位的一方變?yōu)?被動的一方，相對一方由居于服從地位的一方變?yōu)閮?yōu)越的一方。 行政處罰救濟階 段處罰機關與相對一方法律地位的變化，反映了其保障重心的改變：保護公民權， 控制行政權。行政處罰的創(chuàng)設-實施-救濟的整個發(fā)展過程，實質上是處罰機關與相對一方 在權利義務關系上既對立又統(tǒng)一、既沖突又平衡的矛盾運動過程。行政處罰以公 平創(chuàng)設雙方的權利義務開始，以充分保障處罰機關單方行使行政處罰權居中，以 切實維護相對一方獲得救濟權結束，其

11、間走過一條從雙方權利義務對等、到雙方 權利義務不對等、再到雙方權利義務平衡的崎嶇曲折之路。正是處罰機關與相對 一方的權利義務在處罰實施和救濟兩個具體環(huán)節(jié)上的差異性和不對等性，保證了其在處罰的整個發(fā)展階段上的對等性和平衡性； 也正是這種行政機關與相對一方 權利義務關系的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，構成了行政法發(fā)展的動力和行政法學研究的核 心。二、行政處罰范疇的實踐性任何一個成熟的理論范疇，都必然是對社會實踐的正確總結和歸納， 都必然 有著十分豐富的實踐內(nèi)容。行政處罰也不例外。與其他行政行為相比，行政處罰幾乎每時每刻都大量發(fā)生在行政管理的各個領域，具有“五多”的特征：一是處 罰法規(guī)多。在數(shù)以萬計的法律、法規(guī)和規(guī)

12、章中，絕大部分都規(guī)定有行政處罰的條 款。二是處罰機關多。計有公安、工商、稅務、衛(wèi)生、交通、環(huán)保、海關等幾十 個部門有行政處罰權。三是處罰數(shù)量多。如1991年僅北京市的交通處罰就有8000 多萬起。四是處罰種類多。據(jù)不完全統(tǒng)計，種類法律、法規(guī)、規(guī)章中所規(guī)定的處 罰種類共有100余種；其中主要的有：警告、罰款、拘留、勞動教養(yǎng)、沒收、吊 銷營業(yè)執(zhí)照、責令賠償損失、通報批評等。五是不服處罰的案件多。無論是在行 政復議案件還是在行政訴訟案件中， 不服處罰的案件都占據(jù)首位，其總量超過其 他各類案件之和。正是由于行政處罰具有這種涉及面廣、 承受面大、與公民關系密切、社會敏 感度高等特點，且它貫穿于行政立法、

13、行政執(zhí)法、行政復議和行政訴訟等各項制 度之中，使它客觀上成了衡量我國行政法制完善程度的重要實踐盡度，以及觀察行政法制發(fā)展趨勢的一個窗口。通過它，我們既能看到我國行政法制的“硬件” 狀況-行政法制本身是否完善，又能看到行政法制“軟件”狀況-公民對行政法制 完善程度的客觀評價；既能看到我國行政法制建設的巨大進步，也能看到正日益 阻礙這一進步的各種問題，以及解決這些問題的基本思路?？梢院敛豢鋸埖卣f， 沒有行政處罰制度的完善，就不可能有我國行政法制的真正完善。 在現(xiàn)階段，通 過行政處罰制度，我們可以看到我國的行政法制建設正面臨著下列幾種成績與問 題并存的局面：（一）立法發(fā)展較快與立法尚不完善并存197

14、8年以后，隨著我國經(jīng)濟建設的迅速發(fā)展和改革開放的迫切需要，各級 立法機關和行政機關制定了大量的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，初 步形成了以憲法為核心，以法律、法規(guī)和規(guī)章為構件的行政法體系， 并在此基礎 上大體形成了較為完整的行政處罰體系， 從而使我國的行政法制建設和行政處罰 制度步入了有法可依的新的歷史時期。 在行政訴訟法頒布和實施之后，這一立法 趨勢又得到了進一步加強，特別是將中央行政規(guī)章上升為行政法規(guī)，將地方行政 規(guī)章上升為地方性法規(guī)的立法浪潮正方興未艾。在總體肯定這一立法趨勢的前提 下，也應當看到已經(jīng)制定的規(guī)范性文件中確有一部分質量不高，且突出地表現(xiàn)在與行政處罰有關的規(guī)定上。表現(xiàn)

15、之一：法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠配套、協(xié)調性較差，有的甚至互相矛 盾和抵觸。表現(xiàn)之二：立法上重實體規(guī)范，輕程序規(guī)范，從而導致我國行政執(zhí)法程序很 不健全，即使少數(shù)單行法律、法規(guī)、規(guī)章中有一些程序性規(guī)定，也不夠具體和統(tǒng)O表現(xiàn)之三：法律規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，精疏有余，細密不足，導致法律的可 操作性和可執(zhí)行性都較差。表現(xiàn)之四：立法技術尚不完善，某些規(guī)范性文件的整體結構不夠完整， 法律 規(guī)定的邏輯結構不夠嚴密，法律術語使用不當，語言表述尚欠準確，等等，從而 既損害了法律的嚴肅性，又引起了處罰實施上的混亂。（二）執(zhí)法成績較大與執(zhí)法質量不高并存隨著我國行政法制建設中有法可依局面的逐步形成， 行政執(zhí)法工作也取得了

16、 較大成績，初步形成了有執(zhí)法機關、有執(zhí)法人員、有執(zhí)法手段的較為完整的行政 執(zhí)法體系，并較好地維護了經(jīng)濟秩序和社會秩序。 如根據(jù)國家藥政局統(tǒng)計，1985 年至1986年上半年全國共發(fā)生假劣藥物案件 1億8千萬起。經(jīng)過嚴格實施中 華人民共和國藥品管理法以后，假劣藥物案件大幅度回落，到1990年全年只發(fā)生了 1萬3千多起，收效明顯。但是也必須看到，我國的行政執(zhí)法狀況還不盡 如人意，而尤以行政處罰較為突出。表現(xiàn)之一：執(zhí)法不嚴現(xiàn)象相當普遍，執(zhí)法機關該罰的不罰，該重罰的輕罰， 甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員與相對一方討價還價、妥協(xié)罰款的情形。表現(xiàn)之二：執(zhí)法中濫施處罰、貪贓枉法現(xiàn)象較為嚴重。一方面是執(zhí)法不嚴， 另一方面卻

17、是濫用處罰權，不該罰的被罰，該輕罰的受重罰。更有甚者，有少數(shù) 執(zhí)法人員公然索賄受賄，以權謀私，用處罰權做交易。這些現(xiàn)象無疑極大地損害 了執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的形象，污染了執(zhí)法的社會環(huán)境。表現(xiàn)之三：多頭執(zhí)法、重復處罰現(xiàn)象時有發(fā)生，既擾亂了執(zhí)法機關的職能分 工，又影響了行政處罰的聲譽。表現(xiàn)之四：部分執(zhí)法人員素質不高，直接影響執(zhí)法質量。（三）救濟制度確立與救濟問題較多并存行政復議和行政訴訟制度的確立，無疑是對行政執(zhí)法予以事后監(jiān)督的十分有 效的措施。它標志著作為我國行政法制重要內(nèi)容的“違法必究：，已不僅包括對 公民的違法必究，而且包括對行政執(zhí)法機關和行政執(zhí)法人員的違法必究。這是一個巨大的歷史進步和了不起

18、的法制成就。 但同時也必須看到，行政復議和行政訴 訟制度畢竟剛剛建立，各方面尚不完善，存在的問題較多。表現(xiàn)之一：行政復議機構尚未全面設立，行政復議人員也未全部到位，從而 影響了行政復議工作的全面展開。表現(xiàn)之二：行政復議的公正性欠缺，權威性不夠，從而在一定程度上影響了 行政復議的聲譽。表現(xiàn)之三：人民法院在行政審判上顧慮較多，不敢大膽行使司法審查權。表現(xiàn)之四：公民、法人和其他組織尚不敢大膽行使訴權， 行政訴訟案件比例不高，行政訴訟渠道不暢。以上立法、執(zhí)法與救濟三個方面成績與問題并存的局面突出地說明，我國的行政管理正進入艱難的從人治向法治轉變的歷史時期。而行政處罰作為這一特定 歷史時期的一項具體的行

19、政法律制度，既展示了其自身正不斷由不完善趨于完善 的發(fā)展過程，也反映了整個行政法制正不斷從不完善走向完善的歷史趨勢。而我們要最大限度地發(fā)揮行政處罰的正面效應， 就必須以權利義務關系為核 心，從行政處罰的創(chuàng)設、實施、救濟三個環(huán)節(jié)入手，完善這三個環(huán)節(jié)的法律制度， 主要是行政立法、行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟和行政賠償?shù)雀黜椃芍贫龋?從而將處罰機關與相對一方在特定階段權利義務的形式對立轉化為整個階段權 利義務的實質統(tǒng)一。為此，就必須既依法保障行政機關實施行政處罰，又對其加 以嚴格控制；既依法要求相對一方履行行政處罰所賦予的義務， 又充分保障其獲 得救濟的權利；既大力提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平， 又

20、不斷增強廣大公民的法 律意識。這既應是我國正在制定的綜合性的行政處罰法的立法宗旨，也應是防止行政處罰滑向行政機關濫施處罰或相對一方拒不受罰兩個極端的唯一正確途徑。三、行政處罰范疇的表述形式綜上所述，我們認為，行政處罰作為行政機關行使行政權的一個極其重要的 手段，既為現(xiàn)代社會所必需，又為現(xiàn)代法制所制約。我們不能設想如果行政機關 不擁有處罰權，社會經(jīng)濟秩序仍能得到有效維護； 同時，我們也不能設想如果沒 有嚴格的法律約束和訴訟保障，行政處罰仍能得到公正實施。正是從這個意義上， 我們可以說，“沒有處罰就沒有秩序”，而“沒有救濟就沒有處罰”；二者應當 成為我們研究行政處罰的出發(fā)點和落腳點。但令人遺憾的是，在幾乎所有關于行政處罰的概念中， 卻無一反映處罰與救 濟之間的這種相互依存關系。各種行政處罰概念在措辭或表述上盡管可能有這樣 或那樣的差別，但都無一例外地將救濟排斥在其構成要件之外。這既同行政處罰 產(chǎn)生的原意不吻合，也同行政機關與相對一方的權利義務平衡關系相背離。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因可能是由于我們忽視了行政處罰的創(chuàng)高、實施、救濟三位一體的關系，將研究的重心局限于行政處罰的實施， 附帶涉獵于行政處罰的創(chuàng)高，基本 忽略了行政處罰的救濟，以至在行政訴訟法