試論三農(nóng)問(wèn)題的村民自治

1、試論三農(nóng)問(wèn)題的村民自治 一、一般理論 （一）對(duì)于村民自治的基本認(rèn)識(shí) 村民自治是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，廣大村民依照黨的政策和國(guó)家法律法規(guī)直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度，是社會(huì)基層自治的重要組成部分之一。自治的主體是廣大村民，自治組織是村民委員會(huì)。村民自治的核心內(nèi)容即主要方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“四項(xiàng)民主”相輔相成，但地位和作用各不相同：民主選舉是指全體村民直接投票選舉出村民委員會(huì)成員，是村民自治的基礎(chǔ)；民主決策是指由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定涉及村民利益和村莊公共利益的重大事項(xiàng)，是村民自治的核心；民主管理是指全體村民對(duì)

2、政務(wù)、財(cái)務(wù)在內(nèi)的一切村內(nèi)事務(wù)以及村內(nèi)的村民和村委會(huì)進(jìn)行管理，是村民自治的過(guò)程；民主監(jiān)督是指全體村民通過(guò)對(duì)村委會(huì)工作的了解、評(píng)價(jià)，督促村委會(huì)依法開(kāi)展村務(wù)工作，是村民自治的活力。我國(guó)法治意義上的村民自治確定于1982年憲法的第111條規(guī)定，即“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。

3、”可以看出，該條文主要對(duì)村民自治的自治組織村民委員會(huì)的性質(zhì)、產(chǎn)生方式、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和基本職能進(jìn)行了規(guī)定。歷經(jīng)1987年至1998年10年試行之后，中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法正式通過(guò)并實(shí)施，其可以被視為村民自治這一憲法規(guī)定的具體化。以上兩個(gè)法律文件也就成為了村民自治最為直接的法律依據(jù)。 （二）村民自治與解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)系 三農(nóng)問(wèn)題作為一個(gè)專(zhuān)有名詞首次出現(xiàn)于1993年90年代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要，是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”三個(gè)問(wèn)題的統(tǒng)稱(chēng)。從經(jīng)濟(jì)層面上看，三農(nóng)問(wèn)題表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡及其導(dǎo)致的農(nóng)民與城市居民生活的較大差距農(nóng)民總體貧困；從政治層面上看，表現(xiàn)為農(nóng)民的平等權(quán)、自由權(quán)及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，究

4、其根本是農(nóng)民意志難以在國(guó)家意志中得到體現(xiàn)從而難以獲得公平對(duì)待。村民自治符合解決三農(nóng)問(wèn)題的邏輯要求，更是解決三農(nóng)問(wèn)題的必要途徑。依照現(xiàn)代國(guó)家觀(guān)，國(guó)家后于社會(huì)而產(chǎn)生，人民權(quán)利先于國(guó)家權(quán)力而產(chǎn)生，國(guó)家權(quán)力的合法性來(lái)源于人民對(duì)個(gè)人權(quán)利的自愿讓渡。村民作為具有獨(dú)立人格的“理性人”，對(duì)于個(gè)人的行為和利益具有最佳的評(píng)價(jià)和決策資格，在讓渡部分個(gè)人權(quán)利形成國(guó)家權(quán)力之外，村民可以保留另一部分個(gè)人權(quán)利以自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)為方式追求個(gè)人利益的最大化，這一自治形式在我國(guó)就是村民自治，村民自治的實(shí)現(xiàn)與否和實(shí)現(xiàn)程度事實(shí)上是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力資源分配與否和分配程度的問(wèn)題，正是因?yàn)檗r(nóng)村在權(quán)力資源分配中處于被漠視的地位城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)

5、展模式，三農(nóng)問(wèn)題由此產(chǎn)生。所以解決三農(nóng)問(wèn)題必須從實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)以對(duì)抗過(guò)度干預(yù)的國(guó)家權(quán)力入手，將鄉(xiāng)村的公共事務(wù)管理權(quán)歸還村民，從而保護(hù)村民自身的合法權(quán)益并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。 二、村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題 首先要肯定的是，自從1987年村民自治的具體實(shí)施有法可依以來(lái)，村民自治取得了一定的成績(jī)：在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方面，村委會(huì)普遍能夠做到組織興修水利、道路，積極推動(dòng)村民日常用電的入戶(hù)率，為本地農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了更為便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件；在村民民主素質(zhì)提升方面，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、村委選舉等工作在一定程度上宣傳和提升了村民的民主意識(shí)和政治參與能力；在村民文化生活方面，村委會(huì)通過(guò)協(xié)調(diào)和組織。利用城市“三

6、下鄉(xiāng)”、農(nóng)業(yè)技能講授等多種形式，幫助提升村民的生活質(zhì)量和文化生活水平，破除封建迷信思想，宣傳科學(xué)觀(guān)念。 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“指導(dǎo)”為表，暗行管理之實(shí) 根據(jù)我國(guó)1982年憲法，村民自治組織與基層政權(quán)組織的關(guān)系由法律規(guī)定，這一“關(guān)系”由中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法明確為后者對(duì)前者的“工作指導(dǎo)”關(guān)系和前者對(duì)后者的“工作協(xié)助”關(guān)系。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國(guó)基層政權(quán)組織，而村委會(huì)是村民自治組織，兩者并無(wú)行政隸屬關(guān)系。然而，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍將村委會(huì)視為下屬機(jī)關(guān)，并對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)加以干涉，使得村民自治組織的自治獨(dú)立性名存實(shí)亡。以村民選舉為例，依據(jù)村委會(huì)組織法第11條規(guī)定，村委會(huì)組成人員由

7、村民直選產(chǎn)生，任何組織和個(gè)人不得對(duì)成員加以干涉。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自身的行政資源，對(duì)于村民直選的村委會(huì)成員加以調(diào)動(dòng)、任免，甚至通過(guò)所謂“上級(jí)提名”對(duì)選舉施以影響，這都是對(duì)村民自治事務(wù)的干預(yù)，通過(guò)把持村委會(huì)成員的人事權(quán)力，對(duì)整個(gè)村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)加以干涉，嚴(yán)重傷害了村民對(duì)自治的積極性，也擾亂了政府與村委會(huì)之間的正常關(guān)系，最終導(dǎo)致包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、民主建設(shè)、鄉(xiāng)村文化在內(nèi)多個(gè)方面的“自治”轉(zhuǎn)為“他治”。 （二）村民文化水平偏低和自治主體虛化導(dǎo)致村民自治質(zhì)量不高 村民自治的四項(xiàng)內(nèi)容民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相輔相成。其中民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，一個(gè)經(jīng)過(guò)法定程序直接選舉的、符合民主集中制下大多

8、數(shù)村民意愿的村委會(huì)是重要的村民自治機(jī)關(guān)，它的組成人員及其工作運(yùn)行情況都與村民的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。目前部分地區(qū)的村委會(huì)選舉中存在著地方政府干預(yù)、賄選、村民參與人數(shù)較低等現(xiàn)象，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。究其原因，除了上文提到的基層政府對(duì)村委會(huì)地位的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)之外，村民的文化水平較低也是影響村委會(huì)選舉質(zhì)量的重要因素之一。以黑龍江佳木斯地區(qū)為例，2005年該地區(qū)農(nóng)村人口約130萬(wàn)人，其中1/4人口為文盲，另有97萬(wàn)3千余人僅不同程度地接受過(guò)或接受完九年義務(wù)教育，中低水平的教育背景導(dǎo)致村民在村委會(huì)選舉過(guò)程中表現(xiàn)出對(duì)村務(wù)自治的冷漠和對(duì)選舉結(jié)果的無(wú)知，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村家族勢(shì)力和村霸便可借由家族影響力、惡勢(shì)力脅迫、賄選等

9、手段左右村委會(huì)的選舉。除村民文化水平較低這一因素以外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，部分失地農(nóng)民及其后代成為剩余勞動(dòng)力并大量涌入城市務(wù)工，在外務(wù)工人士往往由于村委會(huì)選舉“誤時(shí)誤力”而難以及時(shí)返鄉(xiāng)參與選舉，出現(xiàn)了大量隨意的“代選”和“不選”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致選舉結(jié)果并不能真實(shí)地表達(dá)村民意愿。值得注意的是，村民文化水平低和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)難的問(wèn)題不僅會(huì)對(duì)民主選舉的造成不良影響，由于民主選舉的基礎(chǔ)性地位，質(zhì)量偏低的選舉會(huì)引發(fā)其他三項(xiàng)自治內(nèi)容難以落實(shí)。自治主體虛化即在村生活村民數(shù)量的減少和村民較低的文化水平導(dǎo)致村內(nèi)自治事務(wù)無(wú)人關(guān)心、村務(wù)決策缺乏監(jiān)督，于是出現(xiàn)了部分地方村務(wù)公開(kāi)水平低、村委會(huì)決策瞞報(bào)導(dǎo)致土地流失等

10、嚴(yán)重問(wèn)題，這些現(xiàn)象都與村民自治制度的設(shè)計(jì)初衷背道而馳，不僅沒(méi)有將村民的利益最大化，反而犧牲了更多的村民利益，在阻礙農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)激化了人民內(nèi)部矛盾。 （三）村委會(huì)自身工作能力欠缺，違法履職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生 村委會(huì)作為村民自治機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著管理本地公共事務(wù)、調(diào)解糾紛、向基層政府反映村民意見(jiàn)等責(zé)任，是村民自治的重要機(jī)構(gòu)。然而，部分地方的村委會(huì)成員其素質(zhì)難以與其工作崗位相符，法律意識(shí)淡薄，或借助家族勢(shì)力尸位素餐，出現(xiàn)了村務(wù)“一言堂”、村務(wù)瞞報(bào)、截留政策補(bǔ)貼款項(xiàng)挪作他用、私賣(mài)集體土地使用權(quán)、隨意解除土地承包合同等違法現(xiàn)象，又由于缺乏民主監(jiān)督，類(lèi)似現(xiàn)象難以得到有效遏制。村務(wù)未能得到妥善安排和處理，使得農(nóng)民利益受

11、損，上訪(fǎng)數(shù)量激增，嚴(yán)重的破壞了村民團(tuán)結(jié)和農(nóng)村生產(chǎn)生活穩(wěn)定，也成為了破壞社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)根源。 三、如何完善村民自治，助力解決三農(nóng)問(wèn)題 （一）劃清基層政權(quán)組織與村民自治組織的職能界限，規(guī)范行政指導(dǎo) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法和中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法，結(jié)合本地行政規(guī)章和其他法律性文件，對(duì)自身的行政指導(dǎo)加以規(guī)范，不得對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)加以干涉或影響，對(duì)于村委會(huì)履職中需要幫助的方面積極給予支持。要做到：善于利用市場(chǎng)和法律對(duì)村務(wù)進(jìn)行宏觀(guān)指導(dǎo)，減少微觀(guān)干預(yù)；善于引導(dǎo)和鼓勵(lì)群眾自身力量管理村務(wù)，減少發(fā)布強(qiáng)制性命令；善于密切發(fā)展與村民之間的聯(lián)系（如建立村民信訪(fǎng)部門(mén)等）聆聽(tīng)村民意見(jiàn)，減少村

12、民合法利益的損失；將村民自治工作情況納入基層政府工作考核內(nèi)容，廣泛征求各界意見(jiàn)。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，樹(shù)立服務(wù)村民的理念，在村民自治問(wèn)題上“不缺位，不越權(quán)”。上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)于基層政府和相關(guān)負(fù)責(zé)人的越權(quán)和不作為行為要嚴(yán)格依法給予行政處理，嚴(yán)重者適用刑罰處罰。 （二）大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)科學(xué)文化教育，幫助村民樹(shù)立法制意識(shí)和民主觀(guān)念 廣大農(nóng)村人口能否接受良好的教育,是一個(gè)直接關(guān)系到實(shí)現(xiàn)小康和現(xiàn)代化的大問(wèn)題。在村民自治中，作為自治主體的村民要具有基本的科學(xué)文化知識(shí)和法制觀(guān)念、民主意識(shí)是村務(wù)自治得以順利開(kāi)展的重要條件。近十幾年我國(guó)的基礎(chǔ)教育和高等教育得到了較快發(fā)展，但農(nóng)村地區(qū)相對(duì)于城市而言

13、仍是教育水平的落后地區(qū)，針對(duì)村民文化素質(zhì)問(wèn)題，應(yīng)考慮以下幾個(gè)改善途徑：農(nóng)村戶(hù)籍的人大代表堅(jiān)持代表聯(lián)系群眾制度，深入農(nóng)村研究教育發(fā)展的困難難點(diǎn)并形成提案，在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)提出并討論，要求各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展提供資金和政策傾向；各級(jí)政府應(yīng)為農(nóng)村大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或擔(dān)任“村官”提供優(yōu)厚條件，鼓勵(lì)接受良好教育的村民參與村民自治的實(shí)踐；為外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)參與民主選舉和民主決策創(chuàng)造條件，各級(jí)政府劃撥單項(xiàng)款項(xiàng)適當(dāng)補(bǔ)償農(nóng)民工返鄉(xiāng)參與自治所造成的個(gè)人經(jīng)濟(jì)損失；在農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)開(kāi)展有關(guān)村民自治的民主和法制宣傳活動(dòng)，激發(fā)村民對(duì)自治權(quán)的認(rèn)識(shí)，依法引導(dǎo)村民參與民主活動(dòng)。 （三）加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，嚴(yán)格依法處理違法行為 依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r成立審查委員會(huì)對(duì)候選人的受教育程度和品德情況進(jìn)行綜合考量，審查委員會(huì)的運(yùn)行和組織可以由基層政府提供幫助和指導(dǎo)；村委會(huì)成員根據(jù)自身?xiàng)l件按時(shí)組織相關(guān)法律法規(guī)和科學(xué)文化知識(shí)的再學(xué)習(xí)，不斷提升自治能力和水