促進資源有效利用和環(huán)境保護的稅收政策研究

1、促進資源有效利用和環(huán)境保護的稅收政策研究第2l卷第3期2o06年6月廣東經濟管理學院journalofguangdonginstituteofbusinessadministrationvo1.21.no.3jun.20o6促進資源有效利用和環(huán)境保護的稅收政策研究康曉明(廣東技術師范學院,廣東廣州510400)摘要:我國資源的供求矛盾日益突出,環(huán)境壓力越來越大,嚴重制約著我國經濟社會的進一步發(fā)展;稅收可從激勵和約束兩個方面對環(huán)境的保護和資源高效節(jié)約利用發(fā)揮重要作用.但我國現行稅制體系中,保護資源環(huán)境的主體稅種缺位,已開征的稅種,制度不完善,調控力度不夠,使我國稅收促進資源高效節(jié)約利用,保護生態(tài)

2、環(huán)境的功能很微弱.建議通過改革和完善現有稅制,開征環(huán)境保護稅和燃油稅,恢復并改造固定資產投資方向調節(jié)稅來建立我國的資源環(huán)境稅制體系,增強稅收的調控功能,促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設.關鍵詞:資源環(huán)境;激勵;約束;環(huán)境保護稅;稅收政策中圖分類號:f810文獻標識碼:a文章編號:167241o0(2006)03004805我國經濟發(fā)展中資源消耗高,利用率低,浪費大,環(huán)境污染嚴重等問題,一直沒得到很好的解決,高消耗,高排放,低效率的粗放型經濟增長方式尚未得到根本轉變.隨著經濟的快速增長和人口的不斷增加,我國淡水,土地,能源,礦產等資源不足的矛盾更加突出,環(huán)境壓力日益增大,嚴重制約著我國經濟社

3、會的進一步發(fā)展.為此,黨的十六屆四中全會提出了節(jié)約資源,保護環(huán)境和安全生產,大力發(fā)展循環(huán)經濟,建設節(jié)約型社會的方針.十六屆五中全會進一步提出加快建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略目標,更把節(jié)約資源作為我國的一項基本國策,并提出要完善有利于節(jié)約資源的財稅政策,制定支持循環(huán)經濟發(fā)展的財稅政策.中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中也提出要實行有利于增長方式轉變,科技進步和能源資源節(jié)約的財稅制度.一,我國現行稅收政策對資源環(huán)境保護功效與缺失的分析評價(一)稅收在促進資源有效利用和環(huán)境保護方面發(fā)揮積極作用的機理48稅收在促進資源循環(huán)高效利用和環(huán)境保護方面可以發(fā)揮極其重要的積極作用

4、.促進資源節(jié)約利用和環(huán)境保護的稅收政策,主要有激勵和約束兩個方面.激勵的稅收政策主要是稅收優(yōu)惠政策,包括稅收減免,稅額抵扣即特許購進環(huán)節(jié)抵扣進項稅額等等,通過稅收減免,稅額抵扣等激勵性的稅收政策來鼓勵行為主體節(jié)約資源,保護環(huán)境.約束性的稅收政策主要是額外征稅或者多征稅,約束性稅收工具可以是專門針對調節(jié)對象單獨設置稅種,如資源保護稅(含資源稅,耕地占用稅,土地使用稅),環(huán)境保護稅等,對需要限制的產品或行為進行征稅,也可以是在選擇性商品稅中針對需要限制的產品或行為設置稅目進行征稅,也可以是在一般稅種中用更高稅率對使用資源特別是浪費資源,產生污染的行為,經濟活動額外征稅或多征稅.通過約束性的稅收措施

5、,從經濟上懲罰和抑制浪費資源,污染環(huán)境的行為.一般說來,一般商品勞務稅和一般所得稅可以通過稅收減免或稅額抵扣起到激勵作用,但因其對所有產品,各種所得一視同仁征稅而不具備約束功能;而約束性的稅收措施主要是那些具有特殊調節(jié)功能的選擇性商品勞務稅和專門設置收稿日期:200603-09作者簡介:康曉n(1963一),男,江西信豐人,廣東技術師范學院副教授.研究方向:財政稅收.的其他稅種,如消費稅,資源稅,環(huán)境保護稅.(二)我國現行稅收政策對資源環(huán)境保護功效與缺失的分析評價在我國現行稅制體系中,具有資源環(huán)境保護功能的稅收種類,主要有增值稅,企業(yè)所得稅,消費稅,資源稅,耕地占用稅,城鎮(zhèn)土地使用稅等;已停征

6、或提議中尚未開征的稅種主要有固定資產投資方向調節(jié)稅,燃油稅,環(huán)境保護稅等.1.增值稅:現行政策規(guī)定,對部分資源綜合利用的產品免稅,對利用三廢生產的產品免稅;對綜合利用發(fā)電實行即征即退或減半征稅;對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免稅,生產企業(yè)增值稅一般納稅人購人廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資可抵扣10%的進項稅額.這些稅收減免政策,對環(huán)境保護,充分有效循環(huán)利用資源具有激勵作用.為鼓勵資源循環(huán)利用,對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅是應該的,但生產企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資可抵扣10%的進項稅額的規(guī)定,缺乏理論依據.另外,生產企業(yè)小規(guī)

7、模納稅人利用廢舊物資生產的產品沒稅收優(yōu)惠.不但如此,我國現行增值稅對企業(yè)節(jié)約資源和節(jié)省消耗還起抑制作用,使納稅人缺乏采用先進的制造技術和工藝,減少資源消耗的動力,助長了高消耗的經濟行為,因為增值稅是對增值額的課稅,意味著增值額少就少繳稅,增值額多就多繳稅,在實際操作中,增值稅憑發(fā)票抵扣,見票就扣,不管納稅人是否實際耗用,也不考慮是節(jié)約,循環(huán)使用資源還是浪費資源.則高消耗浪費型企業(yè)耗用材料多,進項稅額抵扣多,同樣的產出,增值額就少,繳稅就少,稅負相對就低;而節(jié)約型低消耗企業(yè)消耗的資源少,進項稅額抵扣少,同樣的產出,增值額就多,繳稅就多,稅負相對就高.2.所得稅:現行所得稅關于企業(yè)利用廢水,廢氣,

8、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的,可在5年內減征或者免征所得稅等等政策規(guī)定,對于鼓勵企業(yè)綜合利用資源,促進環(huán)境保護,減少污染能夠起到很好的作用.但現行企業(yè)所得稅,一方面激勵優(yōu)惠措施還很不夠,激勵機制不完善,表現為一是鮑曝期限過短5年和1年,二是范圍過窄,三是優(yōu)惠形式較單一,沒有折舊制度上的優(yōu)惠措施,也無如同=新研發(fā)費用支出的費用附加扣除此類的優(yōu)惠;另一方面約束功能不強,對浪費資源,高消耗缺乏約束作用.3.消費稅:現行政策規(guī)定,把高能耗并會產生污染的摩托車和小汽車以及不可再生的戰(zhàn)略性資源石油類產品:汽油,柴油列入征稅范圍,能夠起到限制性作用;對翻新輪胎停征消費稅,有利于鼓勵資源循環(huán)利用;對含鉛汽

9、油和不含鉛汽油分別以不同稅率征稅,有利于保護環(huán)境;對生產銷售達到低污染排放極限的小轎車,越野車和小客車減征30%的消費稅,有利于鼓勵節(jié)約能源.在促進資源循環(huán),節(jié)約利用,減少污染,保護環(huán)境,促進增長方式轉變上,作為選擇性商品稅的消費稅,是最有作為的稅種之一.它既可以通過減稅免稅來實現激勵,也可通過把需要調節(jié)的對象納入征稅范圍或者提高稅率等手段來實現約束,具有靈活多樣化特點.但現行消費稅的調節(jié)力度,范圍,作用,都遠遠不夠,限制性功能發(fā)揮極不充分.一是征稅范圍過小,過窄.一些會產生外部性成本的產品不在調節(jié)范圍內,諸如一次性用品,電池之類的那些資源浪費嚴重或極易產生污染的產品未納入征稅范圍,也就是說消

10、費稅未能對這些資源浪費嚴重或極易產生污染的產品以及由此而延伸的行為起到約束作用;二是已納入征稅范圍的一些項目約束力度不夠,作用很有限,主要是稅率偏低,如汽油,總體上稅負偏輕,遠遠低于世界石油產品的平均稅負水平;能源消耗量不同以及使用不同能源(如電能)的小汽車稅負未加明顯區(qū)別.4.資源稅:資源稅是對開采地下礦藏資源和生產鹽征稅,對于提高資源的開發(fā)利用率,促進國家資源合理,有效,節(jié)約地開發(fā)利用,防止亂采濫伐資源,減少資源損失浪費有積極的作用,是保護資源的重要稅種和主體稅種之一.但是當初開征資源稅的最主要目的是調節(jié)級差收入,未把合理,有效,節(jié)約地開發(fā)利用資源作為主要目標,同時征稅范圍較窄,許多重要自

11、然資源,如森林,草地,名貴中藥材,淡水資源,土地資源等,未納入征稅范圍,并且總體稅負較輕,單位稅額偏低,加之計稅依據和稅率設計欠科學合理,使得現行資源稅還不能很好地滿足調節(jié)資源合理有效開發(fā)利用的需要.495.固定資產投資方向調節(jié)稅:該稅可以有調節(jié)投資方向,促進資源合理,節(jié)約利用之功效,但開征于1991年的固定資產投資方向調節(jié)稅,其目的在于配合國家產業(yè)政策,引導投資方向,調節(jié)投資結構.它是當時經濟過熱,投資膨脹的產物,主要目的是通過稅收手段來抑制樓堂館所的建設,而未將保護資源,節(jié)約能源作為重點.這些不足使其作用有限.6.提議中的環(huán)境保護稅和燃油稅:作為保護生態(tài)環(huán)境的主體稅種,環(huán)境保護稅既是政府籌

12、集治理污染,保護環(huán)境專項資金的重要稅種,又是制約企業(yè)和公民排放污染,保護生態(tài)環(huán)境的有力工具.在我國的環(huán)境稅收制度體系中,這一主體稅種缺位.燃油稅原本是為取代公路收費而提出的.燃油稅的征收必將對抑制石油的消費,對節(jié)約能源保護環(huán)境起到積極的作用.7.其他稅種:耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅對于保護耕地,促進城鎮(zhèn)土地的合理使用能起到積極的作用,但現行該兩稅單位稅額偏低,調節(jié)力度不夠,效果不明顯.此外,房產稅,契稅,可以通過對房屋建筑物是否節(jié)能節(jié)水省地采用不同的稅率,來減少建筑物對資源的浪費,促進能源和土地資源的合理有效利用,以有助于解決我國建筑高能耗問題.應當肯定,我國現行稅收政策形成了鼓勵保護資源環(huán)境

13、,限制污染的鮮明政策導向,與政府的其他有關措施相配合,在減輕或消除污染,加強環(huán)境保護,循環(huán)利用資源方面發(fā)揮了積極的作用.但是,也不難看出,我國目前尚未真正構建起完善的資源環(huán)境稅收體系.首先,我國缺少環(huán)境保護稅這一針對污染環(huán)境的行為或產品課征的專門性稅種.而此類稅種在環(huán)境稅收制度中應處于主體地位,它的缺位既限制了稅收對污染和破壞環(huán)境行為的調控力度,也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收收入來源.其次,保護資源的專門稅種力度很不夠.再次,現行資源環(huán)境保護的稅收政策需要進一步完善.我國1994年建立的稅制體系具有極強的收入功能(1994年稅收收入為5071億元,2005年突破3萬億元),但促進資源有效利用

14、,促進增長方式轉變,保護環(huán)境的調節(jié)功能非常微弱,無論是激勵性的措施還是約束性的措施都很缺乏.現在到了對我國稅制體系進行在穩(wěn)定其收入功能或者略微減弱其收入功能的基礎上大大增強其調節(jié)功能的改革的時候了.二,調整稅收政策.建立和完善資源環(huán)境稅制的建議建立和完善我國資源環(huán)境稅收制度的基本思路應當是:開征環(huán)境保護稅,燃油稅,恢復征收固定資產投資方向調節(jié)稅,調整和完善現有稅收政策,增強我國稅收保護資源和保護環(huán)境的功能,形成以環(huán)境保護稅和資源稅為主體稅種,以燃油稅為輔助稅種,并由具有資源環(huán)境保護功能的增值稅,所得稅,消費稅,固定資產投資方向調節(jié)稅等組成的資源環(huán)境稅制體系.(一)確立資源環(huán)境稅制的主體稅種和重

15、要輔助稅種1.開征環(huán)境保護稅,使其成為資源環(huán)境稅制的主體稅種之一.按照誰污染誰繳稅的原則,環(huán)境保護稅的納稅人應為:在中國境內從事有害環(huán)境應稅產品的生產和存在應稅排污行為的單位和個人.環(huán)境保護稅的稅目可以包括大氣污染稅,噪音稅,生態(tài)補償稅,碳稅,水污染稅,垃圾污染稅等.在環(huán)境保護稅的稅率設計上,應根據污染物的特點實行差別稅率,對環(huán)境危害程度大的污染物征稅的稅率應高于對環(huán)境危害程度小的污染物征稅的稅率.同時,對保護環(huán)境的單位和個人,按其對環(huán)境資源保護程度進行稅收減免.這樣,環(huán)境保護稅具體可分為以下幾個方面:(1)空氣污染稅.對在生產經營過程中向空氣中排放煙塵,二氧化硫,二氧化碳等有害氣體的單位征稅

16、,以其排放量和排放氣體濃度進行折算,實行從量課征的累進稅.(2)水污染稅.對排放廢水的企事業(yè)單位及生活廢水的城市居民征稅,確定一定的標準根據納稅人的廢水排放量及深度進行折算,實行有差別的累進稅制.(3)固體廢物稅.對包裝飲料的包裝物,廢紙和紙制品,舊輪胎等固體廢物按其體積和類型進行定額征收.(4)垃圾稅.對排放垃圾的單位和個人征收,以排放垃圾的種類和數量為依據,確定一定的征稅標準進行課稅.(5)噪音污染稅.對生產經營過程中產生噪音的生產經營者征收,以造成的噪音超過人的承受能力的分貝值作為征稅的依據.2.調整和完善資源稅,使其成為資源環(huán)境稅制的主體稅種之一.(1)擴大征稅范圍.將淡水資源,森林資

17、源和草場資源納入征稅范圍,待條件成熟時,將其他資源(如海洋,地熱,動植物等資源)納入征稅范圍.建立一般性質的資源稅,弱化其原有的調節(jié)級差收益的功能.向所有使用,開采自然資源的生產單位和個人普遍征收.(2)提高稅率水平,改進稅率形式.總體而言,對于所有的資源應普遍提高單位稅額或稅率,針對不同性質的資源,分別采用定額稅率,比例稅率,定額稅率加比例稅率的形式.(3)改變計稅依據和計稅方法.現行資源稅以銷售數量或自用數量為計稅依據,建議改為以開采數量加銷售量為計稅依據.具體而言,對煤,石油,有色金屬礦等非再生資源實行定額稅率和比例稅率相結合的復式計稅辦法,即在開采或生產環(huán)節(jié)實行定額稅率從量計征,之后在

18、銷售環(huán)節(jié)實行比例稅率從價計征;對水,草原等可再生資源制定較低的稅率.同時,為了促使企業(yè)盡量提高資源的回采率,可考慮將稅率與資源回采率和環(huán)境修復掛鉤,按資源回采率和環(huán)境修復指標確定相應的征稅標準.3.開征燃油稅,使其成為資源環(huán)境稅制的重要的輔助稅種.燃油稅已經在各個層面討論了很長時間,國家應擇機盡快推行.在稅率的設計上,應對不同標號含鉛汽油,無鉛汽油,柴油實行由高至低的稅率,對天然氣實行最低稅率或給予免征.對農用車輛使用柴油給予免稅,以推動柴油發(fā)動機及其配件行業(yè)加速發(fā)展,體現政府發(fā)展節(jié)能經濟的政策導向.(二)完善現有稅種的稅收政策,增強資源保護和環(huán)境保護功能1.增值稅:增強激勵功能并賦予其約束功

19、能.(1)在尚未全面推行消費型增值稅之前,對企業(yè)購置的用于消煙,除塵,污水處理等方面的環(huán)境保護設備,環(huán)境監(jiān)測儀器,為節(jié)約,循環(huán)利用資源而購置的設備,實行抵扣進項稅額的政策.(2)在保留現有稅收優(yōu)惠政策的基礎上,進一步擴大優(yōu)惠范圍,提高優(yōu)惠水平.對小規(guī)模納稅人利用廢舊物資進行生的,也應予以稅收優(yōu)惠.一般納稅人循環(huán)利用資源生產的最終產品(如翻新輪胎),實行13%的低稅率;對充分利用資源又能保護環(huán)境所回收的物資,進項稅額的抵扣比例提高到13%.(3)對于意義重大,但回收成本高,經營虧損的資源綜合利用企業(yè),如垃圾電廠,廢舊電池處理廠等,要在即征即退和免稅等優(yōu)惠政策方面進行比較,選擇最能使企業(yè)盡快獲得實

20、惠的政策,解決因退稅不及時導致企業(yè)資金周轉困難等問題.(4)拉開資源綜合利用或利用再生資源的購進貨物與原生資源購進貨物之間的進項稅額抵扣比例,低稅率的適用范圍宜擴大到環(huán)保產品,節(jié)能節(jié)水節(jié)材產品.(5)生產性企業(yè)增值稅進項稅額抵扣,改原來的單純憑票抵扣為限額抵扣和憑票抵扣雙重管理.制訂產品消耗標準,綜合能耗定額和單項消耗定額.單位產品超過消耗標準的進項稅額不得抵扣.(6)通過降低乃至取消部分資源性產品的退稅率來控制資源性產品的出口.2.所得稅:增強其激勵與約束的獎限功能.(1)參照三新研究開發(fā)費附加扣除的做法,對治理污染,保護生態(tài)環(huán)境,循環(huán)利用資源而發(fā)生的費用支出,環(huán)境,社會效益達到規(guī)定水平的,

21、允許稅前附加扣除.(2)充分運用按規(guī)定的范圍,標準扣除這一稅收工具,制訂產品消耗標準,綜合能耗定額和單項消耗定額,實行稅前列支的定額管理.在嚴格資源消耗核算制度的基礎上,對資源消耗超過規(guī)定標準或限額形成的支出,不得在稅前列支.(3)擴大優(yōu)惠范圍.除了繼續(xù)執(zhí)行現有稅收優(yōu)惠外,將優(yōu)惠范圍擴大至環(huán)保機器設備制造,環(huán)保工程設計,施工,安裝,生態(tài)工程等領域,并對環(huán)保產業(yè)新產品,新技術的試制和研制以及消化吸收外來環(huán)保技術等給予減稅或免稅優(yōu)惠.對在生產過程中積極購置機器設備防治污染,改進技術,工藝流程,生產高產出,低消耗產品,或者在資源開采和利用中節(jié)約資源,提高資源回收率以減少環(huán)境污染,資源損耗等均給予稅收

22、減免優(yōu)惠.(4)延長優(yōu)惠期限.應在原有優(yōu)惠期限1年或5年的基礎上,適當延長至5年或l0年.(5)增加優(yōu)惠形式.根據國家環(huán)保要求和安全生產標準,為鼓勵企業(yè)增加環(huán)保安全生產設備投入,可對企業(yè)用于環(huán)境保護,節(jié)約能源和安全生產等專用設備投資給予投資抵免政策.允許企業(yè)對關鍵技術設備實行加速折舊,并實行再投資退稅,擴大扣除范圍,延期納稅等多種所得稅優(yōu)惠形式.制定有利于鼓勵開發(fā)高效,經濟5l的新能源,有利于積極推廣風能,太陽能,地熱,潮汐能的專項稅收優(yōu)惠政策.3.消費稅:(1)擴大征稅范圍并實行較高稅率,提高消費稅對資源和環(huán)境保護的力度.對資源消耗量大并可能對環(huán)境造成破壞的消費品和消費行為,如一次性木筷,飲

23、料容器,一次性紙尿布,含磷用品,一次性塑料包裝物,高檔建筑裝飾材料等,列入征收范圍;對導致環(huán)境污染嚴重的消費品和消費行為,如電池,相機,剃刀,塑料袋及對臭氧層造成破壞的氟利昂等列入征稅范圍,征收較高的稅額.同時,按污染品質確定稅額,采用低征收額,大征收面的方式,將煤炭納入消費稅的征稅范圍.(2)調整稅率.總體上提高汽油柴油的稅負水平,從而提高稅收在油價中的比重,特別是提高含鉛汽油的稅率,進一步拉開含鉛汽油與不含鉛汽油的稅率差距.將導致環(huán)境污染嚴重的消費品和消費行為,如大排量的小汽車,越野車,摩托車,摩托艇,鞭炮,煙花等提高稅率.在對不同排氣量的小汽車繼續(xù)采用差別稅率的基礎上,適當拉大小汽車,摩

24、托車的稅率級距,提高大排氣量轎車的稅率,降低小排量小汽車的稅率,對達到環(huán)保標準的小排量小汽車免稅,對使用可再生能源或新型能源的小汽車免稅.4.恢復征收固定資產投資方向調節(jié)稅,并按照激勵節(jié)能省地,限制費能耗地的原則要求,改造固定資產投資方向調節(jié)稅.對高能耗,高污染行業(yè)的投資項目制定較高的稅率,對符合產業(yè)政策,有利于環(huán)保和資源綜合利用的投資項目不征稅.對節(jié)能省地型的建筑實行低稅或免稅,對耗能高,占地浪費的建筑包括住宅征稅或多征稅.5.其他稅種:(1)調整營業(yè)稅稅率.對木材,藥材,稀缺動植物等容易破壞生態(tài)環(huán)境,引起環(huán)境污染的行業(yè)規(guī)定較高的稅率.(2)對于節(jié)能省地型的房屋建筑物,適用較低的房產稅和契稅

25、稅率,對耗能高,占地浪費的建筑包括住宅,適川較高的房產稅和契稅稅率.(3)適當調高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的單位稅額,增強其調節(jié)力度.(4)建立綠色關稅體系,嚴禁或嚴格限制有毒,有害的化學品或可能對我國環(huán)境造成重大危害產品的進口,大幅提高這些產品的進口關稅.同時給予進口有利于循環(huán)經濟發(fā)展的資源和產品相應的優(yōu)惠政策.參考文獻:1全國注冊稅務師執(zhí)業(yè)資格考試教材編寫組.稅法(i.)m.北京:中國稅務m版禮,2005.2倪紅日.運用稅收政策促進我周節(jié)約能源的研究j.稅務研究,2005,(9).3曲順蘭,路春城.循環(huán)經濟與稅收j:.稅務研究,2005.(9).4張文木.中國的能源安全與可行戰(zhàn)略j:.稅務研究,2005.(10).(責任編輯:福群,向紅)ontaxationpolicyofpromotingeffectiveusageofresourcesandenvironmentalprotectionkangxiaoming(guangdongpolytechnicnorma