質(zhì)量安全主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)的政策設(shè)計(jì)(基于廣東電梯安全監(jiān)管改革的案例分析)

1、質(zhì)量安全主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)的政策設(shè)計(jì)基于廣東電梯安全監(jiān)管改革的案例分析摘要:電梯安全涉及利益主體眾多,責(zé)任主體不明、責(zé)任落實(shí)不到位是電梯安全監(jiān)管的主要問(wèn)題.廣東電梯改革提出了使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的監(jiān)管模式:使用管理權(quán)者要對(duì)電梯事故承擔(dān)首要的賠付責(zé)任;將電梯的定期檢驗(yàn)與政府的監(jiān)督檢驗(yàn)分離,并將電梯維保資質(zhì)的審批讓渡給電梯制造企業(yè),使其承擔(dān)了維保的首要責(zé)任;引入了電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)制度使電梯安全風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到了充分披露.通過(guò)這一改革有效解決了原有電梯安全監(jiān)管模式中存在的主要問(wèn)題.廣東電梯改革對(duì)于我國(guó)質(zhì)量監(jiān)管體制改革的一般性啟示是,減少對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的約束能夠形成良好的內(nèi)在質(zhì)量激勵(lì)以及形成強(qiáng)大的質(zhì)量責(zé)

2、任約束.關(guān)鍵詞:質(zhì)量權(quán)利;廣東電梯改革;首負(fù)責(zé)任一、問(wèn)題的提出電梯是人們?nèi)粘Ｉ畛鲂胁豢苫蛉钡囊环N垂直升降交通工具,電梯質(zhì)量安全也日益成為社會(huì)最為敏感的神經(jīng)之一.據(jù)統(tǒng)計(jì),截止年底,我國(guó)電梯保有量超過(guò)萬(wàn)部,年均電梯事故起,萬(wàn)臺(tái)電梯事故率為.,電梯事故安全隱患影響消費(fèi)者的生命安全,容易造成較大的社會(huì)恐慌.我國(guó)現(xiàn)行的電梯監(jiān)管體制中,電梯的設(shè)計(jì)、制造、安裝、維修、改造、報(bào)廢等所有環(huán)節(jié)均要經(jīng)過(guò)政府的行政許可,尤其是在電梯的使用環(huán)節(jié),每一部電梯都要經(jīng)過(guò)政府所屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的定期檢驗(yàn),其結(jié)果作為電梯是否能夠投入使用的依據(jù),政府實(shí)際上成為保障電梯各個(gè)環(huán)節(jié)安全的“保姆”,使得制造、維保、所有人或使用單位等主體在各個(gè)

3、環(huán)節(jié)上的安全責(zé)任得不到有效落實(shí).由于政府對(duì)于電梯這種直接的全流程、全覆蓋的監(jiān)管,電梯所有者或管理者在電梯維保市場(chǎng)上的行為是“逆向選擇”,使得電梯維保市場(chǎng)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象普遍.隨著電梯安全問(wèn)題社會(huì)關(guān)注度的不斷提升,政府習(xí)慣性的做法是不斷加大對(duì)于電梯安全各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度,然而有限的政府監(jiān)管力量面對(duì)數(shù)量龐大的電梯,其力量顯然是不對(duì)稱(chēng)的,如何讓有限的政府投入實(shí)現(xiàn)最有效的監(jiān)管一直是電梯以及整個(gè)質(zhì)量監(jiān)管的根本性難題.廣東電梯安全監(jiān)管體制改革通過(guò)質(zhì)量主體權(quán)利的界定,構(gòu)建起各個(gè)主體共同參與電梯安全治理的新機(jī)制,第一次走出了質(zhì)量領(lǐng)域“越監(jiān)管越不安全”的魔咒.本文通過(guò)對(duì)廣東電梯改革的研究,分析其對(duì)于解決質(zhì)

4、量治理主體責(zé)任鏈條不清晰問(wèn)題的一般性意義及可復(fù)制性的經(jīng)驗(yàn).本文余下部分的結(jié)構(gòu)作如下安排:第二部分是對(duì)廣東省電梯改革歷程與做法的描述;第三部分基于案例研究分析廣東電梯改革的理論意義;第四部分是基于該案例得出的關(guān)于我國(guó)質(zhì)量治理改革的一般性啟示.二、廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法廣東省是我國(guó)電梯保有量最大的省,截止年月,全省在用電梯萬(wàn)臺(tái),占全國(guó)電梯總量的/,并以每年平均左右的幅度增長(zhǎng).隨著電梯數(shù)量的增長(zhǎng),保障電梯安全運(yùn)行成為主要任務(wù),特別是近年來(lái)屢屢發(fā)生的電梯傷害事故,讓社會(huì)對(duì)于電梯安全性的需求不斷提升.面對(duì)這一巨大的社會(huì)需求,廣東省質(zhì)監(jiān)局對(duì)于電梯安全監(jiān)管體制進(jìn)行了監(jiān)管體制的創(chuàng)新性嘗試,以質(zhì)量安全責(zé)

5、任主體的落實(shí)為基本出發(fā)點(diǎn),通過(guò)政府的主動(dòng)改革來(lái)保障這一主體責(zé)任的落實(shí).這一改革還得到了廣東省委、省政府的支持,并在實(shí)踐中不斷豐富完善,形成法律文件,在全國(guó)樹(shù)立起可復(fù)制性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?具體而言,廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法與成效是:(一)以使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任確定為核心的改革試點(diǎn)原有的電梯監(jiān)管方案中雖然在各個(gè)環(huán)節(jié)明確了責(zé)任主體,但由于電梯這一產(chǎn)品的特殊性,在實(shí)際的責(zé)任確定過(guò)程中由于交易成本過(guò)高而難以確定具體的責(zé)任主體.廣東電梯改革的首要任務(wù),就是明確一個(gè)首要責(zé)任主體.年月,廣東省質(zhì)監(jiān)局制定了?廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案?,經(jīng)國(guó)家質(zhì)檢總局和廣東省政府批復(fù)同意后,該方案在廣州、東莞先行試點(diǎn).改革的主

6、要內(nèi)容可以概括為“明確一個(gè)責(zé)任,實(shí)施兩項(xiàng)改革,建立兩個(gè)制度”.第一,明確電梯使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任,理順電梯所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)和具體使用者等多個(gè)主體的責(zé)任,建立和形成清晰的、可追溯的責(zé)任鏈條.具體措施有:組織有影響和有規(guī)模的物業(yè)管理公司等電梯使用管理代表與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行簽約,明確其電梯安全的“首負(fù)責(zé)任”;通過(guò)更換電梯檢驗(yàn)標(biāo)志和電梯維保標(biāo)志,公布使用單位名稱(chēng)、應(yīng)急救援電話、電梯安全狀態(tài)等信息,明確“使用管理權(quán)者”的責(zé)任和義務(wù),從而建立起電梯“使用管理權(quán)者”首負(fù)責(zé)任體系.第二,實(shí)施電梯維保體制改革,構(gòu)建以電梯制造企業(yè)為主體的維保制度,規(guī)范電梯維保市場(chǎng),形成“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)秩序.將

7、電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務(wù)范疇,鼓勵(lì)和提倡電梯制造單位直接從事或者通過(guò)授權(quán)和委托其他維保公司對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行維保,構(gòu)建以制造單位為主的維保體系.第三,實(shí)施電梯檢驗(yàn)體制改革,在法定檢驗(yàn)中引入社會(huì)第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),行政監(jiān)管部門(mén)回歸監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé).政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)在用電梯實(shí)施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗(yàn),所需費(fèi)用全部納入政府財(cái)政預(yù)算,不向“使用管理權(quán)者”收取任何費(fèi)用,旨在厘清行政監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)與社會(huì)法定檢驗(yàn)職責(zé),逐步形成電梯定期檢驗(yàn)社會(huì)化的格局.第四,建立電梯安全責(zé)任險(xiǎn)制度,形成以保險(xiǎn)公司為主體的電梯事故社會(huì)救助系統(tǒng)和監(jiān)督制約機(jī)制.將保險(xiǎn)機(jī)制引入電梯監(jiān)管模式中,通過(guò)建立“使用管理權(quán)者”為參保主體

8、,生產(chǎn)企業(yè)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和維保單位參與,社會(huì)廣泛認(rèn)同和接受的電梯事故責(zé)任保險(xiǎn)制度,從而形成以保險(xiǎn)公司為主體的電梯事故社會(huì)救助系統(tǒng),提高救助賠付能力.第五,建立電梯維修改造資金落實(shí)制度,將電梯日常維修改造費(fèi)用與住房維修基金有效銜接,保障維修改造必需的資金需求.改革以后,由于各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全責(zé)任較為明確,各個(gè)主體的內(nèi)在激勵(lì)與約束兼容,電梯的確權(quán)、投保以及監(jiān)督檢驗(yàn)均得到了較快落實(shí).據(jù)統(tǒng)計(jì),截止年月,廣州市電梯確權(quán)率達(dá),投保率達(dá),年廣州全市的電梯抽查中,不合格發(fā)現(xiàn)率為,同比降低了,電梯安全隱患大幅降低. 電梯責(zé)任保險(xiǎn)方面,廣州的保險(xiǎn)公司提供了每部電梯每年元保費(fèi),最高可賠付每部電梯萬(wàn)元,而東莞每部電梯每年

9、元保費(fèi)最高可賠付每人萬(wàn)元、每部電梯萬(wàn)元.此外,廣東省質(zhì)監(jiān)局組織在全省開(kāi)展電梯監(jiān)督抽查,、年廣東省財(cái)政廳每年劃撥萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以支持,年共抽查在用電梯臺(tái),嚴(yán)重事故隱患發(fā)現(xiàn)率為.,嚴(yán)重事故隱患整改完成率達(dá),移送稽查立案查處宗.年共抽查在用電梯臺(tái),嚴(yán)重事故隱患發(fā)現(xiàn)率為.,通過(guò)監(jiān)督抽查,有力打擊了電梯維保環(huán)節(jié)存在的違規(guī)行為.(二)確立電梯使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的立法探索年月,根據(jù)?特種設(shè)備安全監(jiān)察條例?、?關(guān)于電梯安全監(jiān)察工作若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)?(國(guó)質(zhì)檢特函號(hào))等法規(guī)和相關(guān)文件精神,廣東省質(zhì)監(jiān)局制定了?廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案?,并在廣州和深圳開(kāi)展試點(diǎn),效果顯著.年月日,?中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法

10、?由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò),于年月日起施行,該部法律的通過(guò)施行,使得廣東省電梯改革有了更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ).年月,根據(jù)?中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法?、?特種設(shè)備安全監(jiān)察條例?、?國(guó)務(wù)院關(guān)于同意廣東省“十二五”時(shí)期深化行政審批制度改革先行先試的批復(fù)?(國(guó)函號(hào))、?質(zhì)檢總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電梯安全工作的意見(jiàn)?(國(guó)質(zhì)檢特號(hào))等法律法規(guī)和政策規(guī)定,廣東省人民政府制定?廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案?,充分總結(jié)了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合質(zhì)檢總局關(guān)于加強(qiáng)電梯安全工作內(nèi)容,進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng),改革方案在全省取得顯著成效.年月,廣東省人大常委會(huì)將?廣東省電梯安全條例?交由第三方起草,電梯安全

11、管理立法進(jìn)入一般性、常態(tài)化的立法程序.年月日,廣東省人大常委會(huì)召開(kāi)?廣東省電梯安全條例(專(zhuān)家建議稿)?評(píng)估會(huì),就建議稿中爭(zhēng)議較大的電梯使用管理者首負(fù)責(zé)任制進(jìn)行評(píng)估.目前?廣東省電梯安全條例(專(zhuān)家建議稿)?還在進(jìn)一步討論之中,雖然首付責(zé)任制還存在些許爭(zhēng)議,但已成為必然趨勢(shì).(三)廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要成效年月,廣東省人民政府發(fā)布了?廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案?,電梯改革經(jīng)驗(yàn)在全省推廣.改革實(shí)施以后,截止年月,全省.萬(wàn)臺(tái)在用電梯中確定使用管理權(quán)者“首負(fù)責(zé)任”率達(dá)到,購(gòu)買(mǎi)電梯責(zé)任險(xiǎn)投保率達(dá),由電梯制造單位維?；蚱涫跈?quán)和委托維保的比例達(dá).改革后未發(fā)生一起由于電梯事故引起的受害人到政府部門(mén)上訪的

12、事件,媒體對(duì)電梯安全的報(bào)道也從對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)的“問(wèn)責(zé)”,轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)電梯使用管理權(quán)者的關(guān)注,政府的社會(huì)公信力得到了提升.廣東的電梯監(jiān)管改革取得了巨大的社會(huì)效益,全省萬(wàn)臺(tái)電梯事故率從年的.下降為年的.,年進(jìn)一步下降為. 廣東省的電梯數(shù)量占全國(guó)的/,而電梯事故僅占全國(guó)的/,風(fēng)險(xiǎn)控制達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平.三、廣東電梯改革的理論分析廣東電梯改革從頭緒復(fù)雜的電梯責(zé)任體系中理出了電梯安全的首負(fù)責(zé)任者使用管理權(quán)者,并進(jìn)而落實(shí)了電梯制造企業(yè)對(duì)電梯維保質(zhì)量負(fù)第一責(zé)任、社會(huì)定檢單位對(duì)電梯檢驗(yàn)質(zhì)量負(fù)第一責(zé)任、保險(xiǎn)公司分擔(dān)事后責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的完整的責(zé)任鏈條.通過(guò)權(quán)責(zé)對(duì)等使得市場(chǎng)主體激勵(lì)約束相容,以權(quán)利的激活明確責(zé)任的落實(shí),

13、廣東省有效地提升了電梯監(jiān)管水平,是我國(guó)政府監(jiān)管體制改革的成功范例.(一)發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用,確立使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的制度構(gòu)架市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征.消費(fèi)者和生產(chǎn)者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最重要的市場(chǎng)主體,明確市場(chǎng)主體的責(zé)任和義務(wù)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要.市場(chǎng)主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)該得到保障,因?yàn)槭袌?chǎng)主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利作為市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)基本權(quán)利能力和基本行為能力的體現(xiàn),是市場(chǎng)主體法律地位的制度安排,是市場(chǎng)正常運(yùn)行的先決條件.質(zhì)量的核心就是要明確市場(chǎng)主體的責(zé)任.責(zé)任要能夠落實(shí)的關(guān)鍵是以一定的權(quán)利為前提,而權(quán)利最為重要方面的就是市場(chǎng)主體的自由選擇權(quán).對(duì)于電梯安全領(lǐng)域而言,具體涉及到所有權(quán)、使用管理權(quán)和

14、技術(shù)管理權(quán)等三方面的權(quán)利,廣東電梯改革提出使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任制,其前提就是要讓所有管理權(quán)人具有相應(yīng)的權(quán)利.所謂電梯的使用管理權(quán)者,一般是電梯的所有權(quán)人,也可由所有權(quán)人通過(guò)委托或授權(quán)的方式確定物業(yè)服務(wù)單位或其他單位為電梯的使用管理權(quán)者,明確使用管理權(quán)是與電梯使用者構(gòu)成直接的利益關(guān)系的主體.電梯使用管理權(quán)者對(duì)電梯安全首負(fù)責(zé)任的確立,使得電梯使用者與使用管理權(quán)者之間的關(guān)系更加明確,一旦出現(xiàn)電梯事故,電梯使用者可首先向使用管理權(quán)者提出民事賠償請(qǐng)求,至于事故產(chǎn)生的原因是來(lái)自于制造、安裝等其他環(huán)節(jié),則應(yīng)由使用管理權(quán)者與其他利益相關(guān)方后續(xù)進(jìn)行協(xié)商解決.這一責(zé)任體系的確立,對(duì)真正能夠承擔(dān)電梯安全責(zé)任的主體

15、使用管理權(quán)者產(chǎn)生了提升電梯安全的激勵(lì),使用者能夠直接與使用管理權(quán)者進(jìn)行博弈,對(duì)其形成直接的約束.廣東電梯改革體現(xiàn)的質(zhì)量治理規(guī)律是:市場(chǎng)主體的權(quán)利界定是改革成功的基本經(jīng)驗(yàn),政府界定權(quán)利、市場(chǎng)主體履行權(quán)利,是有效的質(zhì)量治理模式.一方面,權(quán)利的界定需要通過(guò)政府的制度設(shè)計(jì)與主動(dòng)的改革,給市場(chǎng)主體以充分而完整的質(zhì)量權(quán)利,保護(hù)市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位的市場(chǎng)主體;另一方面,市場(chǎng)主體通過(guò)其權(quán)利不受約束地行使,實(shí)現(xiàn)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)中的“良幣驅(qū)逐劣幣”的結(jié)果,讓市場(chǎng)機(jī)制成為質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力.(二)轉(zhuǎn)變政府職能,政府從市場(chǎng)領(lǐng)域退出政府職能轉(zhuǎn)變是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的必由之路,在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中,政府應(yīng)主動(dòng)退出一些不必要監(jiān)管的

16、領(lǐng)域,放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì),對(duì)于政府及其成員而言,至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制(peters,).新的形勢(shì)下,政府的監(jiān)管行為必須限定在一定的范圍之內(nèi).具體到質(zhì)量領(lǐng)域,政府監(jiān)管行為必須嚴(yán)格控制在健康、安全、環(huán)保等涉及公共利益和基礎(chǔ)通用領(lǐng)域(程虹,);政府的監(jiān)督檢驗(yàn)屬于政府公共服務(wù)的性質(zhì),其目的是為了防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),懲罰履行責(zé)任不到位的行為;此外,政府的監(jiān)督檢驗(yàn)結(jié)果并不能作為產(chǎn)品安全與否的依據(jù),而只能是作為政府監(jiān)督的依據(jù).原有的電梯安全責(zé)任不明確的主要原因在于電梯的各個(gè)環(huán)節(jié)均有政府的審批與監(jiān)管,為了打破這種局面,廣東電梯改革明確提出下放行政審批權(quán)力,還權(quán)于市場(chǎng)主體,將政府行政許

17、可改為政府監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督抽查;改革將懲罰性賠償制度改為民事賠償制度,這種“從罰到賠”的責(zé)任追究體系是落實(shí)質(zhì)量需求者主體權(quán)利的根本前提,能夠?qū)|(zhì)量供給主體形成足夠的威懾.在電梯檢驗(yàn)領(lǐng)域,廣東電梯改革明確提出電梯的法定檢驗(yàn)是社會(huì)技術(shù)服務(wù),應(yīng)由社會(huì)第三方來(lái)提供服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,政府不再對(duì)所有的電梯進(jìn)行檢驗(yàn),將電梯的技術(shù)檢驗(yàn)責(zé)任讓渡給社會(huì)第三方的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu);其次是對(duì)電梯行政許可項(xiàng)目的精簡(jiǎn),獲得電梯制造企業(yè)認(rèn)證的維保企業(yè)將不再由政府來(lái)進(jìn)行許可,可以直接進(jìn)入市場(chǎng)提供維保服務(wù),使得電梯制造企業(yè)對(duì)于設(shè)計(jì)、安裝、改造、維保承擔(dān)一體化責(zé)任,對(duì)于維保的第一責(zé)任也得到了確立. 改革后,電梯監(jiān)督檢驗(yàn)由全省統(tǒng)一組織各不同地

18、市的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)交叉進(jìn)行.政府對(duì)電梯的抽查檢驗(yàn)數(shù)量約為總數(shù)量的,與年廣東省財(cái)政每年投入萬(wàn)元用于電梯監(jiān)督檢驗(yàn)的公共支出,從機(jī)制上保障了檢驗(yàn)的公正性與獨(dú)立性.政府由“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”,市場(chǎng)和社會(huì)主體得到權(quán)利和激勵(lì),質(zhì)量責(zé)任環(huán)節(jié)得到落實(shí).(三)引入社會(huì)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的“共同治理”一個(gè)社會(huì)的良好經(jīng)營(yíng)與治理,是建立在負(fù)責(zé)任的政府、有活力的市場(chǎng)和企業(yè)、具有生機(jī)的公民社會(huì)的相互協(xié)作的基礎(chǔ)之上的.國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和合作(張成福,).在總體質(zhì)量組成的領(lǐng)域中,市場(chǎng)屬于質(zhì)量的私人領(lǐng)域,政府管理屬于質(zhì)量的公共領(lǐng)域,在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間既不是

19、純私人領(lǐng)域,又不是純公共領(lǐng)域的質(zhì)量領(lǐng)域內(nèi),社會(huì)組織發(fā)揮著市場(chǎng)和政府不可替代的監(jiān)管職能(程虹,).我國(guó)的質(zhì)量治理需要打破政府包辦的局面,還權(quán)于市場(chǎng)主體,引入社會(huì)主體治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、政府和社會(huì)的“共同治理”.廣東電梯改革提出電梯的定期檢驗(yàn)屬于社會(huì)技術(shù)服務(wù)的性質(zhì),電梯使用管理權(quán)者通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的方式獲得服務(wù),因而雙方可就檢驗(yàn)的服務(wù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn),以及檢驗(yàn)服務(wù)的收費(fèi)進(jìn)行談判,其實(shí)質(zhì)是一種市場(chǎng)的契約關(guān)系,電梯檢驗(yàn)單位收費(fèi)以后就要承擔(dān)技術(shù)檢驗(yàn)的責(zé)任.面對(duì)電梯數(shù)量的增加和地區(qū)監(jiān)管的差異性,保障電梯安全的方案就是對(duì)電梯檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化改革,使得這些技術(shù)機(jī)構(gòu)從行政單位剝離,完全去除其行政化色彩;而對(duì)于電梯

20、安全的法定檢驗(yàn),政府可采取招標(biāo)的形式進(jìn)行采購(gòu),以形成一個(gè)良性的市場(chǎng)環(huán)境,從而保證了監(jiān)管部門(mén)的公正性(張繼宏,).質(zhì)量安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),質(zhì)量的任何領(lǐng)域都不能做到絕對(duì)的安全,只能通過(guò)安全風(fēng)險(xiǎn)的降低來(lái)減少電梯事故發(fā)生的概率.廣東電梯改革的另一個(gè)重要制度創(chuàng)新在于引入了社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)對(duì)電梯安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制,并對(duì)電梯事故造成的損失形成社會(huì)救助機(jī)制.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中降低風(fēng)險(xiǎn)最為有效的方法之一就是保險(xiǎn)機(jī)制,電梯改革方案中,一部電梯一年的保險(xiǎn)費(fèi)用約為元,可賠付的金額最高可達(dá)萬(wàn)元.保險(xiǎn)機(jī)制的引入,一方面分散了風(fēng)險(xiǎn),確保事故發(fā)生時(shí)受害者可以得到及時(shí)有效的救助;另一方面保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制倒逼電梯管理者選擇信

21、譽(yù)高的維保公司保障電梯運(yùn)行安全,從而有效提高電梯安全水平.綜合以上分析,可將廣東電梯改革的主要?jiǎng)?chuàng)新用圖來(lái)表示.首先,要落實(shí)使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任與電梯制造企業(yè)的維保責(zé)任,就需要讓他們有充分而完整的質(zhì)量權(quán)利;其次,實(shí)現(xiàn)權(quán)力就要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體制進(jìn)行改革,政府從定期檢驗(yàn)中退出,取消不必要的行政審批事項(xiàng),并允許電梯制造企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)的電梯維保資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定.因而,改革的完整邏輯是,政府的主動(dòng)改革推動(dòng)市場(chǎng)主體質(zhì)量權(quán)利的確定,進(jìn)而促進(jìn)了市場(chǎng)主體責(zé)任的落實(shí).圖廣東電梯改革的理論邏輯四、主要的啟示廣東電梯改革激發(fā)了市場(chǎng)活力,明確劃定政府的行為邊界,引入了社會(huì)力量參與質(zhì)量治理,是我國(guó)特種設(shè)備領(lǐng)域甚至政府監(jiān)管改革的典

22、范,具有廣泛的示范意義.其對(duì)于我國(guó)改革的主要理論啟示在于:(一)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)質(zhì)量的決定性作用,核心是要確定質(zhì)量主體權(quán)利市場(chǎng)作用的發(fā)揮離不開(kāi)一個(gè)良好的法治環(huán)境,其中產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善顯得尤其重要.完善產(chǎn)權(quán)制度方面的建設(shè),是有效政府的重要表現(xiàn).我國(guó)改革的歷史不斷地證明制度正確是一切改革的核心,而制度的核心就是產(chǎn)權(quán).產(chǎn)權(quán)是不可分割的一組權(quán)利,包括了對(duì)物的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利,完整的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的制度前提.廣東電梯改革體現(xiàn)了不斷完善市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)的制度努力.電梯安全責(zé)任不清的背后是主體權(quán)利的缺失,由于沒(méi)有首負(fù)責(zé)任者,消費(fèi)者獲得民事賠償?shù)臋?quán)利無(wú)法落實(shí)到位;電梯的所有者或管理者沒(méi)

23、有自我選擇優(yōu)質(zhì)的檢驗(yàn)、維保等服務(wù),自然也就不愿承擔(dān)電梯的安全責(zé)任.同時(shí),消費(fèi)者與電梯的使用管理權(quán)者之間的力量往往是不對(duì)等的,使得使用管理權(quán)者往往無(wú)法真正履行其職責(zé),因而需要政府通過(guò)立法的手段將這種首負(fù)責(zé)任加以明確.廣東電梯改革就是改革所有不利于市場(chǎng)主體形成完整產(chǎn)權(quán)的制度障礙,確定各個(gè)市場(chǎng)主體公平的質(zhì)量權(quán)利.一項(xiàng)改革作為一種制度變遷要能夠?qū)崿F(xiàn),不僅在于更低的交易成本,還要使得改革的總收益大于總成本.電梯改革讓各個(gè)主體均獲得改善:對(duì)于使用管理單位來(lái)說(shuō),能夠通過(guò)選擇不同的電梯制造廠商以及定期檢驗(yàn)服務(wù)來(lái)降低電梯運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)還可以用保險(xiǎn)來(lái)分擔(dān)事故風(fēng)險(xiǎn)的損失,權(quán)利與責(zé)任是對(duì)等的;對(duì)于電梯制造企業(yè)來(lái)說(shuō),需

24、要承擔(dān)起對(duì)其電梯從設(shè)計(jì)、制造、安裝,到維保等多個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任,其可以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上與使用管理權(quán)者談判獲得合理的維保價(jià)格,他們能夠較為穩(wěn)定地獲得電梯維保市場(chǎng),電梯維保市場(chǎng)上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象逐漸改善,可提高服務(wù)環(huán)節(jié)的增值收益;對(duì)于具體負(fù)責(zé)監(jiān)管電梯安全的政府部門(mén)來(lái)說(shuō),通過(guò)定期檢驗(yàn)與監(jiān)督檢驗(yàn)的分離,政府從過(guò)重的電梯安全責(zé)任中解脫出來(lái),轉(zhuǎn)而承擔(dān)監(jiān)督式檢驗(yàn)的宏觀管理職能,極大地降低了其工作的風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于電梯使用者來(lái)說(shuō),他們乘坐的電梯有了更為安全的保障,且出現(xiàn)事故后的救助更為及時(shí).(二)質(zhì)量主體權(quán)利界定的關(guān)鍵是政府的主動(dòng)改革政府改革是一個(gè)利益分配的過(guò)程,未來(lái)政府改革的成功,在很大程度上取決于我們的改革

25、要真正以公民為核心,以大多數(shù)人的利益為皈依,超越利益集團(tuán)的利益,超越部門(mén)利益的束縛,保持短期利益和長(zhǎng)期利益的均衡,體現(xiàn)弱勢(shì)利益優(yōu)先的原則(張成福,).政府既是改革者,又是被改革者,要推動(dòng)改革就必須對(duì)政府的傳統(tǒng)制度安排進(jìn)行調(diào)整.在廣東電梯改革中,要使得使用管理權(quán)者能夠承擔(dān)起電梯安全的首負(fù)責(zé)任,就必須使得政府從電梯的市場(chǎng)責(zé)任體系中充分退出,使得質(zhì)量的需求者對(duì)質(zhì)量供給者的責(zé)任追究從原有的通過(guò)行政部門(mén)介入的間接方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)司法程序索賠的直接方式.政府在市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域的退出,使得各個(gè)質(zhì)量主體的市場(chǎng)權(quán)利得到了應(yīng)有的發(fā)揮.質(zhì)量監(jiān)管體制的改革涉及到利益的調(diào)整,當(dāng)由于一部分人的短期利益受到影響而使得改革進(jìn)程

26、裹足不前時(shí),就需要借助于政府的力量來(lái)推動(dòng),通過(guò)公共投入和制度設(shè)計(jì)來(lái)彌補(bǔ)由于改革帶來(lái)的利益損失,破除改革中的障礙,保障改革的順利進(jìn)行.(三)改革的主要路徑是使政府從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)則至關(guān)重要,而要使得規(guī)則做到對(duì)每一個(gè)參與競(jìng)爭(zhēng)的主體是公平的,就必須讓制定規(guī)則的人不能參與市場(chǎng)利益的分享,政府作為規(guī)則的制定者只能當(dāng)“裁判員”而不能當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”.改革前政府對(duì)于其提供的檢驗(yàn)服務(wù)要向被檢對(duì)象收費(fèi),使得監(jiān)督與檢驗(yàn)合而為一,事實(shí)上代使用管理權(quán)者承擔(dān)了電梯安全責(zé)任,但政府又不可能對(duì)所有電梯承擔(dān)技術(shù)檢驗(yàn)上的安全責(zé)任.改革以后,政府從社會(huì)技術(shù)服務(wù)這一具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域中退出,轉(zhuǎn)而對(duì)企業(yè)實(shí)

27、行監(jiān)督式的檢驗(yàn).實(shí)現(xiàn)了從“運(yùn)動(dòng)員”向“裁判員”的轉(zhuǎn)變.裁判員要履行好職責(zé),除了在私人產(chǎn)品退出以外,還需要提供必要的公共產(chǎn)品,最重要的公共產(chǎn)品就是保障市場(chǎng)良好運(yùn)行規(guī)則的制定.在廣東電梯改革中,政府制定了一系列的規(guī)則來(lái)保障市場(chǎng)的健康運(yùn)行,如在維保制度上,規(guī)定電梯維保主要由電梯制造企業(yè)或其指定代理商來(lái)提供,維保質(zhì)量由制造企業(yè)負(fù)第一責(zé)任,如果電梯的使用管理權(quán)者未選擇電梯制造企業(yè)或指定代理維保企業(yè)提供的維保服務(wù),那么制造企業(yè)不承擔(dān)事故責(zé)任,明確了維保責(zé)任,也極大降低了使用管理權(quán)者選擇質(zhì)次價(jià)低維保服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì);再如通過(guò)協(xié)調(diào)將電梯的維保納入到住房維修基金的范疇,解決了電梯維保費(fèi)用不足的難題.政府所采取的這

28、些措施,有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是政府只制定規(guī)則,而不參與具體的質(zhì)量管理行為.作為“裁判員”的政府是質(zhì)量治理的發(fā)動(dòng)者,規(guī)則的制定者和質(zhì)量行為的監(jiān)督者.參考文獻(xiàn):程虹,:?宏觀質(zhì)量管理?,湖北人民出版社.程虹,:?我國(guó)經(jīng)濟(jì)由“速度時(shí)代”邁向“質(zhì)量時(shí)代”?,?宏觀質(zhì)量研究?第期.程虹、陳昕洲、羅連發(fā),:?質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題研究?,?宏觀質(zhì)量研究?第期.程虹、劉蕓,:?利益一致性的標(biāo)準(zhǔn)理論框架與體制創(chuàng)新?,?宏觀質(zhì)量研究?第期.張繼宏,:?特種設(shè)備質(zhì)量安全檢驗(yàn)博弈分析?,?宏觀質(zhì)量研究?第期.梁廣熾,:?特種設(shè)備安全管理目標(biāo)模式的探討?,?中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督?第期.廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,:?廣東省

29、電梯安全監(jiān)管改革方案?.廣東省人民政府,:?廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案?.王克穩(wěn),:?論市場(chǎng)主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利及其行政法安排?,?中國(guó)法學(xué)?第期.張成福,:?變革時(shí)代的中國(guó)政府改革與創(chuàng)新?,?中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)?第期.蓋伊彼得斯,:?政府未來(lái)的治理模式?,中譯本,中國(guó)人民大學(xué)出版社.斯蒂格利茨,:?政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)?,中譯本,中國(guó)物資出版社.north,d,institutions,institutionalchange,andeconomicperformance,canbridgeuniversitypressthepolicydesignofqualitysafetyresponsi

30、bityimplementation:casestudybasedontheguangdongelevatorsafetyregulatoryreformluolianfaandzhangkai(instituteofqualitydevelopmentstrategy,wuhanuniversity;coordinationinnovationcenterformacroqualitymanagementinhubeiprovince)abstract:elevatorsafetyinvolvingmanystakeholders,whichresultintheproblemthatthe

31、mainresponsibilityisunknownandtheimplementofresponsibilityisnotinplaceguangdongelevatorreformproposeda modeloffirstresponsibilityby managementright:use managementauthorityshouldbearthefirstresponsibilityforthepaymentofelevatoraccident;theseparationofsupervisionand regular checks,and elevator maintenance qualification approvaltransfer to the elevatormanufacturingenterprises,maketh