比例原則在行政執(zhí)法中發(fā)揮的規(guī)制作用

1、比例原則在行政執(zhí)法中發(fā)揮的規(guī)制作用近年來(lái)，有關(guān)行政執(zhí)法的負(fù)面新聞不時(shí)見(jiàn)諸網(wǎng)絡(luò)、報(bào)端。一時(shí)間，強(qiáng)拆;、釘子戶;、季挖挖;、孫善扒;等網(wǎng)絡(luò)詞匯映入了人們的眼簾，走進(jìn)了人們的視野。網(wǎng)絡(luò)、坊間以此吐糟、調(diào)侃行政執(zhí)法，極大減損了政府形象，降低了公眾對(duì)政府的信任，甚至引發(fā)了小范圍內(nèi)的群體性事件和突發(fā)事件。2014 年 4 月 19 日，溫州某縣發(fā)生一起城管打人事件引起了圍堵事件，網(wǎng)絡(luò)沸騰，輿論嘩然。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律的 80% 左右、法規(guī)的 90% 左右必須借助行政執(zhí)法才得以實(shí)施。行政執(zhí)法承擔(dān)著社會(huì)治理和公共服務(wù)的主要事務(wù)，遍及農(nóng)村發(fā)展、城市管理、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、工商監(jiān)管等等。行政執(zhí)法為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社

2、會(huì)安定、城市化進(jìn)程貢獻(xiàn)巨大。縱觀我國(guó)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，行政執(zhí)法由于執(zhí)法理念守舊、執(zhí)法人員素質(zhì)等因素，存在執(zhí)法理念粗放、執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，一刀切;、機(jī)械執(zhí)法;等問(wèn)題。這嚴(yán)重影響了執(zhí)法功能的實(shí)現(xiàn)，降低了執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果，也嚴(yán)重制約著我國(guó)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。行政執(zhí)法只有受到合理的規(guī)制才可以保證公權(quán)力正當(dāng)、充分的行使，保障私權(quán)利不受過(guò)度侵害。孟德斯鳩說(shuō)過(guò): 一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)力用到極致方才休止。;英國(guó)學(xué)者威廉韋德在其行政法一書(shū)中說(shuō)道: 所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。;對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為比例原則是拘束行政權(quán)力

3、違法最為有效的原則。比例原則通過(guò)權(quán)衡手段之后果;與欲求之目的;是否合乎比例，是否符合成本 效益分析，能夠有效規(guī)制行政裁量權(quán)的行使。一、比例原則的起源與行政執(zhí)法比例原則，起源于大陸法系德國(guó)的警察法律制度，并超越國(guó)界和法系，在大陸法系和英美法系中發(fā)展完善，成為各國(guó)公認(rèn)的行政法基本原則之一。1882 年普魯士高等法院在著名的十字架山;一案中初步奠定了比例原則的內(nèi)涵，即行政權(quán)力必須在法律且必要的范圍內(nèi)方可行使。1895 年，德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托梅耶在德國(guó)行政法書(shū)中提到:警察權(quán)力不可違背比例原則;，并將比例原則奉為行政法領(lǐng)域的皇冠原則;。德國(guó)學(xué)者 Fleiner 對(duì)此有形象的描述: 警察為了驅(qū)逐櫻桃樹(shù)上

4、的小鳥(niǎo)，雖無(wú)鳥(niǎo)槍?zhuān)膊豢梢杂么笈诖蛐▲B(niǎo);，即后來(lái)為人所熟知的名言警察不得以炮擊鳥(niǎo);。該比喻形象生動(dòng)，通俗易懂，頗似我國(guó)的殺雞焉用牛刀;、高射炮打蚊子;。隨后，經(jīng)過(guò)學(xué)者們的倡議，和判例在司法領(lǐng)域的沿用和發(fā)展，比例原則的內(nèi)涵逐步豐富和完善，并最終在 1931 年的普魯士警察行政法中得到正式確認(rèn)和明文規(guī)定。比例原則最終在行政法領(lǐng)域立足，為各國(guó)(地區(qū))所承認(rèn)，并由行政法層次上升至憲法層次。比例原則發(fā)軔于德國(guó)，發(fā)展于各國(guó)(地區(qū))，包括法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等，差別在于叫法不同，含義幾近相同。行政法母國(guó);之法國(guó)稱(chēng)其為均衡原則;，意即合理均衡;公共利益與個(gè)人利益，在上世紀(jì) 80 年代得以發(fā)展

5、; 英國(guó)稱(chēng)其為合理性原則;，旨在通過(guò)合理原則限制行政裁量權(quán)，防止行政裁量權(quán)的濫用; 美國(guó)稱(chēng)之為最小侵害原則;或過(guò)度禁止原則; 日本稱(chēng)為無(wú)瑕疵裁量請(qǐng)求權(quán);或裁量零收縮理論;。二、比例原則的內(nèi)涵與行政執(zhí)法美國(guó)赫爾姆斯大法官曾說(shuō)過(guò):沒(méi)有一個(gè)文明政府，會(huì)使其人民所受之犧牲，超過(guò)其予人民之協(xié)助;。有關(guān)比例原則的內(nèi)涵，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，大致有三階理論;和二階理論;兩種學(xué)說(shuō)。三階理論認(rèn)為，比例原則包括三個(gè)子原則，即正當(dāng)性原則、必要性原則以及狹義比例原則，而且三個(gè)子原則之間是邏輯遞進(jìn)關(guān)系，不是并列關(guān)系。正當(dāng)性原則，也稱(chēng)妥當(dāng)性原則;或適當(dāng)性原則;，指行政機(jī)關(guān)所采用的手段必須能夠達(dá)到行政目的;，如果不能，則該手段

6、不予采用，因?yàn)橛_(dá)目的而不能，即不正當(dāng)、非所必要的手段被當(dāng)然的排除在可選范圍外。必要性原則，也稱(chēng)最少侵害原則;、過(guò)度禁止原則;、或最溫和手段原則;即當(dāng)多種手段都能夠達(dá)到所欲之行政目的時(shí)，在該范圍內(nèi)選取那種對(duì)行政相對(duì)人造成限制或損害最少的手段，在無(wú)可避免地造成損失的情形下，選取侵害最小的手段。必要性原則包含兩層含義，對(duì)于可選手段之范圍而言，所采用的手段是相對(duì)意義上造成限制或損害最少的手段，即相對(duì)的必要性; 而對(duì)于所欲求之行政目的而言，是達(dá)到該種行政目的不可替代、不得不、迫不得已選用的手段，即絕對(duì)的必要性。狹義比例原則，也稱(chēng)相稱(chēng)性原則;或合比例性原則;，指行政機(jī)關(guān)采取的手段所造成的損害后果必須與所

7、欲求之行政目的合乎比例、不失均衡。簡(jiǎn)而言之，即手段和目的必須合乎比例、相稱(chēng)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，要對(duì)行政手段造成的后果和欲求之行政目的進(jìn)行成本 效益分析。該原則要求行政主體在維護(hù)公共利益和保障個(gè)人利益之間進(jìn)行價(jià)值選擇。二階理論認(rèn)為，比例原則只包括必要性和合比例性就足夠。手段正當(dāng)性已然包括在必要性之中，不必再單獨(dú)列出，因?yàn)檫M(jìn)入到必要性的階層，已無(wú)討論正當(dāng)性的必要。三階理論已成學(xué)界通說(shuō)，但有部分學(xué)者主張二階理論，并主張將行政法層面的比例原則更名為禁止過(guò)度;或行政適度;原則，使比例原則僅留存在憲法層面，代表人物有周佑勇教授和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的吳庚教授。德國(guó)著名學(xué)者 Lerche 在 1961 年發(fā)表的逾

8、越過(guò)度及憲法 以比例原則及必要性原則對(duì)立法者之拘束一書(shū)中也堅(jiān)持二階理論。筆者認(rèn)為，作為必要性的基礎(chǔ)和前提，正當(dāng)性有其自身存在的必要性，皮之不存，毛將焉附? 從邏輯學(xué)和法理學(xué)的角度來(lái)看，同時(shí)符合實(shí)體法和程序法的行政手段未必都能夠達(dá)到欲求之行政目的，能夠達(dá)到欲求之行政目的的手段對(duì)私權(quán)利造成的限制或損害最小時(shí)，所獲得的公共利益未必最大。正當(dāng)性原則屬于目的決定論，而必要性則屬于手段決定論，如果忽略對(duì)目的的考察，可能會(huì)使手段失去正當(dāng)性的支持，并且使必要性失去選擇的合理范圍，因?yàn)楸匾栽瓌t要求所選用的手段都是從所有符合正當(dāng)性原則的范圍內(nèi)比較出侵害或限制最小的那種。三、比例原則的價(jià)值與行政規(guī)制公權(quán)力，通俗的

9、理解即國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員基于公共服務(wù)而享有的管理權(quán)。根據(jù)啟蒙思想家洛克、盧梭的國(guó)家學(xué)說(shuō)和社會(huì)契約論，公權(quán)力來(lái)源于私權(quán)利，即公民基于社會(huì)契約將私權(quán)利的部分讓渡給國(guó)家，由國(guó)家統(tǒng)一行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。公權(quán)力源于私權(quán)利，又服務(wù)于私權(quán)利。如果公權(quán)力過(guò)界或?yàn)E用，將會(huì)引起公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，引發(fā)社會(huì)矛盾或沖突。顯而易見(jiàn)，沒(méi)有對(duì)公權(quán)力的有限制約，公權(quán)力將會(huì)膨脹、擴(kuò)張、濫用，進(jìn)而不可避免的侵害私權(quán)利。如何平衡公權(quán)力與私權(quán)利，在盡量限制公權(quán)力的同時(shí)擴(kuò)大私權(quán)利的空間，除了外部的監(jiān)督制約外，還必須要求行政權(quán)力的內(nèi)部制約，這個(gè)內(nèi)部制約不但表現(xiàn)在行政權(quán)力必須有法律授權(quán)，而且表現(xiàn)在行政權(quán)力的行使必須符合比例原則

10、的要求。如此以來(lái)，行政執(zhí)法既符合形式法治主義的要求，也符合實(shí)質(zhì)法治主義的要求。誠(chéng)實(shí)信用原則被譽(yù)為民、商法領(lǐng)域的帝王條款;。無(wú)獨(dú)有偶，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授將比例原則奉為行政法上的帝王條款;。由此可見(jiàn)，比例原則在限制行政裁量權(quán)、縮減行政執(zhí)法彈性空間上的重大價(jià)值。我國(guó)行政法學(xué)界于上世紀(jì) 80 年代末提出了控制行政自由裁量權(quán)的行政合理性原則，行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。;我國(guó)現(xiàn)行的司法考試輔導(dǎo)教材中有關(guān)合理行政原則這樣寫(xiě)道: 合理行政指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合理性。要求包括: 公平公正對(duì)待; 考慮相關(guān)因素，不得考慮不相關(guān)因素; 比例原則或禁止過(guò)分原則。比例原則在我國(guó)法律中也有

11、較多體現(xiàn)，可見(jiàn)于我國(guó)行政處罰法第 4條第 2 款、人民警察使用警械和武器條例第 4 條、中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第 11 條以及我國(guó)于 2011 年頒布實(shí)施的行政強(qiáng)制法第 5 條。據(jù)悉，北京大學(xué)姜明安教授主持起草的行政程序法業(yè)已將比例原則收入其中。比例原則受到立法者、學(xué)者的如此青睞，無(wú)外乎看重其對(duì)行政裁量權(quán)的有效規(guī)范與制約，抑制公權(quán)力的肆意擴(kuò)張，壓縮行政執(zhí)法的尋租空間。然而，由于我國(guó)法律有關(guān)合理性原則的模糊性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，行政執(zhí)法人員不得要領(lǐng)，以致執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)麥田怪圈;。對(duì)于什么是合理;，以及合理的標(biāo)準(zhǔn)如何界定，由誰(shuí)來(lái)界定，都是個(gè)問(wèn)題。對(duì)此，英國(guó)黑爾什姆大法官有過(guò)精辟的

12、言論: 兩個(gè)合理的人可以對(duì)同一事件得出完全相反的結(jié)論，且不能指責(zé)這兩個(gè)相反的結(jié)論有何不合理。;合理原則恰似霧里看花，水中撈月，比例原則可以很好地解決這一問(wèn)題，并對(duì)行政裁量權(quán)提出量化、顯性的要求，使得行政執(zhí)法有可操作的規(guī)范。比例原則不僅符合行政法治的形式要求，保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且可以從實(shí)體到程序、手段到目的給出具體化的量性指標(biāo)和要求，使得行政執(zhí)法的操作性和實(shí)效性清晰可見(jiàn)，既可以規(guī)范執(zhí)法行為，又可以防止行政裁量權(quán)的濫用、壓縮行政執(zhí)法的彈性空間、減少權(quán)力尋租的空間，最終保障行政相對(duì)人的私權(quán)利不受過(guò)度侵害。比例原則通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法的手段或方式，能夠有效制約行政裁量、審查行政裁量，使得行政執(zhí)法能夠在法

13、律允許的范圍內(nèi)合法合理，既可以實(shí)現(xiàn)有限政府、服務(wù)型政府的形成，也給予了行政相對(duì)人以人文關(guān)懷、理性信仰。四、結(jié)論比例原則起源于行政法領(lǐng)域，并反作用于行政法領(lǐng)域。比例原則的貫徹使得行政執(zhí)法細(xì)化、規(guī)則化，能夠?qū)珯?quán)力形成有效的規(guī)制，一方面抑制著行政權(quán)力肆意擴(kuò)張的彈性空間，一方面提高著行政執(zhí)法的可預(yù)測(cè)性和透明度。比例原則正是通過(guò)提出量的衡量標(biāo)準(zhǔn)，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行成本 效益分析，在各種可能的執(zhí)法方案中，盡可能地選擇那種對(duì)相對(duì)人限制或損害最少且執(zhí)法成本最小、執(zhí)法效益最大的方案。比例原則對(duì)行政執(zhí)法人員提出了精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的要求，對(duì)于形成一套限制行政裁量權(quán)的規(guī)則具有強(qiáng)大的推動(dòng)力。注 釋:周佑勇主編 行政法專(zhuān)論M 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:86陳新民 行政法總論M 臺(tái)灣: 三民書(shū)局，1995稱(chēng)行政裁量權(quán);為宜，參見(jiàn)周佑勇 行政法基本原則研究M 武漢: 武漢大學(xué)出版社，2005:201 202石佑啟，黃新波 我