蔣定之挪威銀行業(yè)監(jiān)管特色及啟示

1、_蔣定之:挪威銀行業(yè)監(jiān)管特色及啟示 挪威金融監(jiān)管局通過一些頗具特色的制度安排，成功地實現(xiàn)了銀行業(yè)監(jiān)管效率的提升。雖然我國與挪威的國情和金融監(jiān)管體制存在著差異，但挪威金融監(jiān)管局在監(jiān)管實踐中所采取的一些卓有成效的具體措施還是值得我們借鑒和學習的。本文結合挪威銀行業(yè)監(jiān)管中的成功經(jīng)驗，對我國的銀行業(yè)監(jiān)管提出一些政策建議。一、挪威銀行監(jiān)管概況挪威金融監(jiān)管局是挪威的金融監(jiān)管機構，負責對銀行、財務公司、保險和證券交易進行一體化的監(jiān)管。作為歐洲第一個采用一體化監(jiān)管模式的監(jiān)管機構，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管模式現(xiàn)已成為組織金融市場監(jiān)管的標準模式。挪威金融監(jiān)管局可以說是歐洲國家一體化金融監(jiān)管的先驅。早在1983年，對證

2、券市場的監(jiān)管就已歸并到銀行檢查署。1986年，挪威銀行檢查署與挪威保監(jiān)會合并以后，挪威金融監(jiān)管局一直負責監(jiān)管挪威的金融服務和證券市場。近期，一些新的監(jiān)管任務，如對上市公司的財務報告、招投說明書以及保險中介的監(jiān)管，也歸并到挪威金融監(jiān)管局進行監(jiān)管。隨著金融服務業(yè)的擴展，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管任務在穩(wěn)步增加，同時監(jiān)管能力也逐步增強。目前這一機構已成為一家權威、高效的監(jiān)管機構，執(zhí)行廣泛的監(jiān)管任務。挪威金融監(jiān)管局是一個獨立自主的機構，根據(jù)挪威議會、政府和財政部的決定依法運作。挪威金融監(jiān)管局監(jiān)管對象廣泛，包括銀行、財務公司、按揭貸款公司、提供電子貨幣服務的機構、證券公司、養(yǎng)老基金、保險中介、投資公司、證券基

3、金管理公司、證券交易所及其它經(jīng)批準的市場、清算所及證券托管所、房地產(chǎn)機構、外部會計師、審計師，此外還監(jiān)管上市公司的財務報告及證券市場合規(guī)情況。挪威金融監(jiān)管局的任務是確保金融機構和金融市場安全、有效地運行，保障社會和金融消費者的福祉，保證金融機構和金融市場處于一個適宜的監(jiān)管環(huán)境之中。通過對企業(yè)和市場的監(jiān)管，挪威金融監(jiān)管局努力促進金融業(yè)的穩(wěn)定和市場的良好運行，增進市場信心，預防金融業(yè)危機的發(fā)生，并及時處理可能發(fā)生的緊急情況和事件。挪威金融監(jiān)管局監(jiān)管范圍廣泛，這就需要其有前瞻性地單獨或合并使用一系列監(jiān)管方式，包括：監(jiān)管和監(jiān)測。這是挪威金融監(jiān)管局的核心任務，它包括監(jiān)督被監(jiān)管對象遵守相關法律、法規(guī)和指引

4、，通過非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查來實施業(yè)務監(jiān)管等，通過國際合作來監(jiān)測宏觀經(jīng)濟形勢和影響金融部門的重大變化情況等。監(jiān)管規(guī)則設定。監(jiān)管規(guī)則設定旨在為經(jīng)濟活動和金融市場提供一個適宜的監(jiān)管環(huán)境，使監(jiān)管對象之間既具有競爭性，又能保持盈利。它既包括制定監(jiān)管制度，也包括起草法律法規(guī)、參與立法委員會的立法活動等。此外，挪威金融監(jiān)管局還參與到國際標準的制定。行政許可。包括依法對監(jiān)管范圍內(nèi)的業(yè)務開辦進行許可、審批。同時，對許可申請人提供建議，并對有關法律法規(guī)進行解釋。信息和交流。挪威金融監(jiān)管局十分重視與監(jiān)管對象、工會組織、政府部門以及媒體的良好溝通，信息和交流目的是使挪威金融監(jiān)管局的服務更加公開和透明，使享受服務的人了

5、解相關法律以及挪威金融監(jiān)管局作為一個監(jiān)管機構所扮演的角色。挪威金融監(jiān)管局由五名正式成員和兩名候補成員組成的董事會領導。董事會的正式成員和候補成員都由財政部任命，任期四年。日常管理工作由局長負責，局長由財政部任命。挪威金融監(jiān)管局由三個監(jiān)管部、一個行政部和各級輔助單位組成。各部根據(jù)功能和技術的不同下設處和科?？绮块T的團隊合作也日益普遍，以應對不同監(jiān)管領域日益緊密的聯(lián)系。二、挪威銀行監(jiān)管中的幾個特色挪威在歐洲大陸國家中比較早的建立起了混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的金融體制。在這樣的金融體制下，銀行業(yè)所面臨的經(jīng)營環(huán)境遠比分業(yè)經(jīng)營模式下更為復雜，這也對銀行業(yè)監(jiān)管提出了更高的要求。挪威金融監(jiān)管局作為歐洲最早出現(xiàn)的一

6、體化金融監(jiān)管機構，自成立以來就一直把銀行業(yè)監(jiān)管作為混業(yè)監(jiān)管的重中之重。經(jīng)過20年的監(jiān)管實踐，金融監(jiān)管局已經(jīng)總結出一套既符合本國銀行業(yè)的發(fā)展特點、又充分利用自身監(jiān)管資源的監(jiān)管模式，其中的一些頗有特色的制度安排對于提高銀行業(yè)監(jiān)管的效率起到了重要的作用。在挪威特殊的金融經(jīng)濟體制下，金融監(jiān)管局的監(jiān)管范圍實際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的金融領域，而成為了一個廣泛涉及財政金融事務的監(jiān)管機構。特別值得一提的是，金融監(jiān)管局將外部審計和外部會計也納入了其監(jiān)管的范疇，這就為金融監(jiān)管局進行監(jiān)管創(chuàng)新提供了得天獨厚的條件。金融監(jiān)管局負責審計機構和審計師的登記、認證以及管理，以確保審計機構和審計師保持充分的獨立性，并按照法律

7、、法規(guī)及公認審計準則進行審計。監(jiān)管局還聯(lián)合挪威執(zhí)業(yè)會計師協(xié)會對審計機構和審計師的行為，及審計報告的質量進行檢查。其中，執(zhí)業(yè)會計師協(xié)會主要負責對其會員進行檢查。金融監(jiān)管局除了審閱執(zhí)業(yè)會計師協(xié)會每年遞交的監(jiān)管報告以外，還負責對其他審計機構和審計師進行現(xiàn)場和非現(xiàn)場的檢查，其主要的監(jiān)管對象是那些涉及金融領域，特別是涉及銀行業(yè)的審計機構和審計師。對于不能達到監(jiān)管要求的審計機構或審計師，監(jiān)管局有權吊銷其營業(yè)執(zhí)照。與之相似，機構或個人開展外部會計業(yè)務同樣需要通過金融監(jiān)管局的認證，并接受其監(jiān)督。金融監(jiān)管局同樣要通過其監(jiān)管行為來確保會計行業(yè)在公認準則下健康有序地發(fā)展。金融監(jiān)管局要求商業(yè)銀行及其他信貸機構必須將待

8、實施的信貸規(guī)則事先上報金融監(jiān)管局，而金融監(jiān)管局將判斷該信貸規(guī)則是否符合各種相關制度的要求，并決定該規(guī)則能否實施。這種制度安排實現(xiàn)了信貸風險監(jiān)管關口的前移，使監(jiān)管者可以提前了解商業(yè)銀行的信貸制度安排，并控制信貸規(guī)則的準入，統(tǒng)一規(guī)范信貸市場秩序，同時，避免了對不符合監(jiān)管要求的信貸規(guī)則進行事后的消極、被動修改的情況，有效降低了商業(yè)銀行的運營成本和監(jiān)管部門的監(jiān)管成本。 近年來，由于金融監(jiān)管局成功地實施了信貸規(guī)則準入制度，挪威的信貸市場取得了穩(wěn)健的成長，信貸規(guī)模明顯增長，而信貸損失則呈穩(wěn)步下降趨勢，銀行利潤也實現(xiàn)了平穩(wěn)的增長。作為與監(jiān)管對象之間信息交換機制的另外一個重要組成部分，金融監(jiān)管局一直保持著在現(xiàn)

9、場檢查后與被檢查銀行董事會見面的慣例。這實際上是建立了將監(jiān)管信息向銀行管理層進行“正反饋”的渠道，并為外部銀行監(jiān)管和銀行內(nèi)部控制的有機協(xié)調(diào)創(chuàng)造了條件。現(xiàn)代銀行監(jiān)管理論強調(diào)銀行內(nèi)部控制的作用。1997年巴塞爾委員會發(fā)布的有效銀行監(jiān)管核心原則就提出了具有普遍指導意義的內(nèi)部控制原則。從中不難看出，在現(xiàn)代銀行監(jiān)管理念中，實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部控制密切配合是提高監(jiān)管效率的必要途徑?；谶@種考慮，金融監(jiān)管局強調(diào)在現(xiàn)場檢查后與銀行董事會及時見面，將發(fā)現(xiàn)的問題及相應的處理結果予以通報。這保證了銀行董事會和管理層可以更好地了解基層的真實情況，并迅速制定整改措施，在第一時間解決銀行內(nèi)部由于信息不對稱所產(chǎn)生的“委托代理

10、”沖突問題，保證類似問題在該銀行范圍內(nèi)不再發(fā)生，從而有效規(guī)避銀行風險。金融監(jiān)管局規(guī)定商業(yè)銀行在披露重要信息以前必須先將信息呈送金融監(jiān)管局，經(jīng)批準后方可對外公布。這就是信息披露前置制度，它是針對商業(yè)銀行在信息披露過程中可能引發(fā)的負外部性而制定的一種預警機制。金融監(jiān)管局認為在商業(yè)銀行披露重要信息以前應首先與金融監(jiān)管局進行溝通，使金融監(jiān)管局有充分的反應時間針對可能產(chǎn)生的某些重大消極影響來制定處理方案。這樣可以避免金融市場上的債權人和投資者在短時間內(nèi)對一些銀行個體性或暫時性的問題產(chǎn)生過度反應，引發(fā)銀行體系的系統(tǒng)性危機。多年來，金融監(jiān)管局通過信息披露前置制度，及時、準確的掌握了銀行業(yè)運行中的各種風險狀況

11、,為進行科學決策奠定了堅實的基礎。在金融監(jiān)管局的監(jiān)管和指導下，挪威銀行業(yè)在混業(yè)經(jīng)營的復雜環(huán)境下，依然成功克服了自身的脆弱性，抑制了金融市場的過度波動，實現(xiàn)了銀行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。金融監(jiān)管局建立了一套風險責任追究制度，該制度主要適用于銀行的高管層，主要目標是督促管理層采取措施對操作風險和管理風險進行規(guī)避。在執(zhí)行中，該制度以列席商業(yè)銀行董事會、約見銀行董事會成員為主要執(zhí)行手段。當銀行管理人員在執(zhí)行、交易、交割等重要經(jīng)營過程中，因為管理或決策失誤而給銀行造成損失，或當金融監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)高管人員沒有盡到規(guī)避操作風險和管理風險的職責時，金融監(jiān)管局有權約見銀行董事會成員，要求董事會對高管人員的風險責任進行追究、處

12、罰，嚴重的可以要求高管人員引咎辭職。金融監(jiān)管局建立的針對銀行高管層的問責機制，在問責中重視發(fā)揮董事會的作用，并通過引咎辭職等制度來強化問責機制的作用。通過這一機制，金融監(jiān)管局可以督促董事會和高管層在強化銀行內(nèi)部控制的過程中發(fā)揮更加積極的作用。三、對我國銀行業(yè)的幾點啟示(一)建立銀行信貸規(guī)則統(tǒng)一審查制度挪威金融監(jiān)管局針對信貸規(guī)則準入所進行的監(jiān)管，在維護信貸市場良性發(fā)展方面起到了非常積極的作用。這種制度的優(yōu)點在于：一是保證了各商業(yè)銀行所制定的信貸規(guī)則都能夠符合監(jiān)管部門的監(jiān)管思想，從而統(tǒng)一信貸市場規(guī)則，避免各信貸機構各自為政，造成信貸市場無序競爭。二是避免了由于商業(yè)銀行對潛在的信用風險認識不清而造成

13、信貸規(guī)則具有盲目性。三是避免了對不符合監(jiān)管要求的信貸規(guī)則進行事后的消極、被動修改，有效降低了商業(yè)銀行的運營成本和監(jiān)管部門的監(jiān)管成本。與之相比，我國信貸市場上各銀行機構在制定信貸規(guī)則時擁有比較多的自主權，各銀行各自為政，信貸規(guī)則五花八門，信貸市場缺乏一個明確、統(tǒng)一的運行規(guī)則，難以有效貫徹國家宏觀調(diào)控和監(jiān)管部門的監(jiān)管政策。同時，商業(yè)銀行在設計信貸規(guī)則過程中難以克服盲目性，監(jiān)管部門也難以有效遏制商業(yè)銀行在設計信貸規(guī)則時打政策擦邊球的行為，一定程度上可能助長商業(yè)銀行的機會主義傾向，造成信貸市場上的無序競爭。我們可以借鑒挪威金融監(jiān)管局采取的信貸規(guī)則準入制度，要求商業(yè)銀行在制定信貸規(guī)則以前，先將草案報送銀

14、監(jiān)會，銀監(jiān)會按照信貸管理條例以及相關的監(jiān)管制度的指導精神，對信貸規(guī)則進行審查和核準，保持信貸政策的統(tǒng)一。如當前在貫徹科學發(fā)展觀和國家宏觀調(diào)控政策中，就可以統(tǒng)一要求銀行制定控制高污染、高能耗行業(yè)以及過剩行業(yè)的信貸政策，貫徹國家實施的節(jié)能減排等經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。(二)建立中介機構業(yè)務禁入制度挪威金融監(jiān)管局將銀行業(yè)監(jiān)管和審計、會計活動監(jiān)管有機地結合在一起，獲得監(jiān)管活動中的范圍經(jīng)濟。這樣的監(jiān)管體制不但保證這些社會中介機構在對銀行財務信息進行審核時更好地保持客觀、獨立和公正，而且也使監(jiān)管局可以更方便地獲得銀行的各種信息，并可以提高這些信息的真實性，降低信息的收集成本，從而實現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)部成本的“外部化”。這一成

15、功經(jīng)驗值得學習和借鑒。在我國目前尚不具有金融財政一體化監(jiān)管平臺的條件下，可以通過嘗試建立“中介機構業(yè)務禁入制度”來對一體化監(jiān)管框架進行局部的模擬。即：銀監(jiān)會要求商業(yè)銀行在聘請會計師事務所等中介機構時必須得到銀監(jiān)會的認可，如果一家中介機構與銀行合謀弄虛作假，造成信息失真，銀行監(jiān)管部門可以禁止該中介機構今后再次進入與銀行業(yè)務審計有關的業(yè)務領域。通過這種制度安排來解決中介機構存在的潛在的“委托代理”問題，拓展銀行監(jiān)管邊界，使銀監(jiān)會可以把中介機構監(jiān)管與銀行監(jiān)管有機的結合起來，提高銀行監(jiān)管效率。(三)建立銀行信息披露事前報告制度新巴塞爾協(xié)議將市場紀律作為銀行監(jiān)管的三大支柱之一，而市場紀律的核心問題就在于

16、信息披露。新協(xié)議認為市場是一股強大的推動銀行合理、有效配置資源并全面控制經(jīng)營風險的外在力量，因此，強調(diào)通過信息披露來確保市場約束。然而不可否認的是，作為高負債經(jīng)營的特殊金融機構，商業(yè)銀行對于某些信息的公布確實可能帶來巨大的負外部性。特別是那些涉及經(jīng)營虧損、惡性突發(fā)事件或個體性危機的信息，一旦公開就可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應，甚至可能危及整個金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運行和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展,因此，各國監(jiān)管當局不得不予以高度重視。挪威的部分銀行已經(jīng)從2006年開始執(zhí)行新巴塞爾協(xié)議，但金融監(jiān)管局卻仍然堅持信息披露前置制度。從他們的經(jīng)驗中我們不難發(fā)現(xiàn)，對于銀行業(yè)的信息披露進行特殊的控制是必要的和有益的。借鑒挪威

17、金融監(jiān)管局的經(jīng)驗，我國應該引入銀行信息披露的事前報告制度，對銀行業(yè)信息披露進行適當?shù)目刂?。首?要從制度上要求商業(yè)銀行在披露重要信息前，應事先呈報銀監(jiān)會審閱。其次，要求商業(yè)銀行在收到其他外部監(jiān)管部門的監(jiān)管意見(如審計署的審計報告)后應在24小時內(nèi)呈報銀監(jiān)會。最后，應該給予銀監(jiān)會一定的權限，由其決定信息披露的適當時機和方式，力爭在信息披露以前將問題化解，即使不能化解，也要為解決善后留出處置余地。當然，這并不是摒棄市場紀律和信息披露的原則，而是希望通過一定的彈性監(jiān)管來找到更理想的方式化解各種危機。(四)建立監(jiān)管信息的傳導機制挪威金融監(jiān)管局與被監(jiān)管銀行之間長期保持著信息交流和信息共享，保證了外部監(jiān)管

18、與內(nèi)部控制相協(xié)調(diào)。而我國在這方面起步比較晚，一個突出的表現(xiàn)就是當前監(jiān)管者對被監(jiān)管者的信息反饋還不充分。如我國國有商業(yè)銀行的機構鏈條較長，當基層銀監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)了商業(yè)銀行的分支機構在經(jīng)營中出現(xiàn)某些問題后，缺乏一個有效的途徑將這些信息反饋給國有商業(yè)銀行的董事會和管理層，造成銀行董事會與管理層、管理層與分支機構之間多重的信息不對稱，委托代理沖突不能得到有效改善。由此引發(fā)的直接后果就是銀行監(jiān)管很多時候只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，哪里的銀行分支機構出現(xiàn)問題，就對哪里進行局部的處理，而不能真正對銀行整體的經(jīng)營思路和內(nèi)控機制產(chǎn)生影響，因而無法徹底解決問題。我們應該借鑒挪威金融監(jiān)管局的成功經(jīng)驗，在銀監(jiān)會和商業(yè)銀行董事會之間建立行之有效的信息傳導機制，使銀監(jiān)部門現(xiàn)場檢查等監(jiān)管信息及時傳導到銀行的董事會，并通過董事會對銀行內(nèi)部控制、公司治理、經(jīng)濟資本管理等機制進行修補和完善。借助外部監(jiān)管和內(nèi)部治理的合力，來促進銀行