淺論森林公安體制問題與思考

1、淺論森林公安體制冋題與思考摘要：森林公安機關(guān)擔負著保護國家森林安全，維護轄區(qū)社會治安秩序的任 務(wù)。尤其是在我國林業(yè)進入改革發(fā)展階段的新時期，森林公安隊伍的正規(guī)化建設(shè) 面臨著眾多的機遇與挑戰(zhàn)，同時在面臨著諸多的制約因素。如何保證森林公安隊 伍的穩(wěn)定性，成為建設(shè)森林公安的關(guān)鍵問題。在本文中，筆者根據(jù)自己在基層實 習的所見所聞，舉例說明為何森林公安需要穩(wěn)定的發(fā)展體制， 并針對森林公安中 存在的實質(zhì)性問題，提出自己的粗淺見解，為森林公安的未來建設(shè)提供一定的參 考。關(guān)鍵詞：森林公安、體制、雙重領(lǐng)導、編制森林公安機關(guān)擔負著保護國家森林安全， 維護轄區(qū)社會治安秩序的任務(wù)。尤 其是在我國林業(yè)進入改革發(fā)展階段的

2、新時期， 森林公安隊伍的正規(guī)化建設(shè)面臨著 眾多的機遇與挑戰(zhàn)，同時在面臨著諸多的制約因素。如何保證森林公安隊伍的穩(wěn) 定性，成為建設(shè)森林公安的關(guān)鍵問題。目前森林公安在各地方形成的體制大同小異， 但體現(xiàn)在不同地方的重點林區(qū) 又存在著一定的差異性。現(xiàn)就森林公安一些特別體制與制約其建設(shè)的弊端進行淺 析，從重點林區(qū)基層森林公安的現(xiàn)狀出發(fā)， 對一些非重點林區(qū)森林公安中存在的 一些普遍問題做出分析，并針對某些問題提出自己的一些粗淺的認識； 同時根據(jù) 筆者本人在基層實習的所見所聞進行舉例論證， 說明為何森林公安急需穩(wěn)定的體 制。針對基層森林公安系統(tǒng)中存在的實質(zhì)性問題，提出一定的見解，為未來的森林公安建設(shè)提供一定

3、的參考。一、編制復雜多樣，雙重管理限制發(fā)展；森林公安目前體制的特點之一就是“雙重領(lǐng)導”，這種體制是在19841984年5 5 月經(jīng)國務(wù)院批準的，即在林業(yè)部設(shè)公安局，列入公安部序列，接受林業(yè)部、公安 部的雙重領(lǐng)導。各級林業(yè)公安機關(guān)也都列入公安序列，實行“條塊結(jié)合、一塊為 主”的管理體制。森林公安作為林業(yè)部門的職能機構(gòu)、公安機關(guān)的派出機構(gòu)，林 業(yè)部門是其主要的管理部門，同時接受公安部門的業(yè)務(wù)性指導。人員編制則在林 業(yè)部行政編制內(nèi)調(diào)劑解決?？梢钥闯?，雙重管制體制是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物， 是 與當時的政治、經(jīng)濟體制相適應(yīng)的。計劃經(jīng)濟時代的體制特點是小而全，大而全, 政企、政事不分，部門辦社會就是對其真實

4、的寫照。如體制改革前的民航、鐵路 公安以及林業(yè)部門，同屬一個系統(tǒng)，其中包含了行政、事業(yè)、企業(yè)等職能。在這 種體制下，形成了部門辦公安，公安依附于部門的局面。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治、經(jīng)濟體制改革的不斷深入，計劃經(jīng)濟體制逐步 瓦解，傳統(tǒng)的政企不分的體制弊端已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。森林公安作為一個專業(yè)性的警種，其主要的職責是在國家林業(yè)局和公安部的 授權(quán)下，按照刑法、刑事訴訟法、森林法等法律法規(guī)，負責對破壞森林 和野生動物資源的刑事案件的偵查和林業(yè)行政案件的查處。由于森林公安不同于其他普通行政法機關(guān)，其身份是人民警察，必然比其他的行政執(zhí)法部門擁有更大 的強制力和執(zhí)法權(quán)，因此在打擊破壞森林及野生動物資源的違法行

5、為方面發(fā)揮了 不可替代的作用。但森林公安在公安部門和林業(yè)部門的雙重管制下， 其林業(yè)主管部門往往掌握 了其財政權(quán)和人事權(quán)。在部分重點林區(qū)，涉案較多的地區(qū)，地方森林公安已擁有 獨立的財政權(quán)，但仍擺脫不了當?shù)亓謽I(yè)部門對其人事權(quán)的掌控。森林公安屬于公 安系統(tǒng)中重要的警種，受國家編制制約，調(diào)出容易調(diào)入難，每增加一名警員都需 要事先報經(jīng)主管部門和領(lǐng)導同意， 并要通過很多招聘考試程序，這些繁瑣的程序 在一定程度上造成了警員不足的現(xiàn)象。 事實上，雖然已經(jīng)有警員編制，但由于當 地林業(yè)部門主管人事大權(quán)，森林公安人員即便已經(jīng)由警方招入，其正式工作還需 要林業(yè)部門的認可和落實。這從側(cè)面造成了森林公安系統(tǒng)人員整體更新慢

6、，缺少專業(yè)人才，浮現(xiàn)出警編偏少的局面。另外因為林業(yè)地方政企認可森林公安的人民 警察以及企事業(yè)員工的雙重身份，所以也使得他們能夠?qū)⒁恍┝謽I(yè)員工安插進森 林公安的隊伍，使得森林公安專業(yè)性不斷下降，損壞了森林公安的形象。雖然有些地方的森林公安掌握了獨立的財政權(quán)，但是其專業(yè)能力越強，林業(yè) 主管部門對其人事編制的控制就越嚴格。而且“靠山吃山，靠水吃水” ，當?shù)厣?林公安為了自保，也不得不驅(qū)就于地方林業(yè)部門的勢力之下 。二、森林公安的執(zhí)法權(quán)限及執(zhí)行問題執(zhí)法權(quán)問題: :森林法第2020條規(guī)定“依照國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立的森林公安機關(guān)，負責維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源，并可以依照本法規(guī)定，在國

7、務(wù)院主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第 3939條，第4242條，第4343條，第4444條規(guī) 定的行政處罰權(quán)。”森林公安的職責除了維護轄區(qū)社會秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林 資源外，還包括在國務(wù)院林業(yè)主管部門的授權(quán)范圍內(nèi)代行森林法的行政法權(quán)和處 罰權(quán)，這就界定了森林公安機關(guān)與林業(yè)管理部門在行政執(zhí)法方面的法律關(guān)系。林業(yè)行政處罰程序規(guī)定第 6 6條規(guī)定：“實施林業(yè)行政處罰的機關(guān)，必須 是縣級以上林業(yè)行政主管部門依法委托的組織。其他任何機關(guān)和組織，不得實施林業(yè)行政處罰?！睋?jù)此，森林法就是林業(yè)主管部門擁有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的法律 依據(jù)，而行使行政執(zhí)法權(quán)的主體就是縣級以上林業(yè)行政主管部門。由此可知，森林公安擁有森林

8、法里規(guī)定的林業(yè)行政執(zhí)法和林業(yè)行政主管 部門授權(quán)的林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。這也就劃定了森林公安在其林業(yè)行政執(zhí)法和林業(yè)行 政執(zhí)法權(quán)中與林業(yè)主管部門的執(zhí)法界限。國家林業(yè)局關(guān)于森林公安機關(guān)查處林 業(yè)行政安檢有關(guān)問題的通知（林安發(fā)【20012001】146146號）（以下簡稱通知）第一條 規(guī)定：“森林公安機關(guān)可以以其歸屬的林業(yè)行政主管部門的名義查處各類林業(yè)行 政案件，在林業(yè)行政處罰決定書上蓋林業(yè)主管部門的印章。 ”“森林公安局， 森林公安分局所屬的派出所應(yīng)以森林公安局、森林分居的名義做出林業(yè)行政處 罰，在林業(yè)行政處罰決定書上蓋森林公安局，森林公安分局的印章?！币簿褪钦f，森林公安派出所的行政執(zhí)法權(quán)限是有限的，在辦

9、理林業(yè)行政案件時，沒有獨立的林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，具體的行政執(zhí)法活動是以其歸屬的林業(yè)行政主管部門或 其上一級森林公安機關(guān)的名義進行的。這里應(yīng)注意的是，有些地市級有森林公安局或森林公安分局， 這就對林業(yè)行 政執(zhí)法提供可便性。但有些地市級林區(qū)雖有森林公安局所屬派出所機構(gòu)，其林業(yè) 行政執(zhí)法活動和行政執(zhí)法是以其歸屬的林業(yè)行政主管部門或其上一級公安機關(guān) 的名義進行的，這就對森林公安機關(guān)直接打擊懲治犯罪行為造成了間接不可便 性。不可不提的是有些重點林區(qū)像東三省、 內(nèi)蒙古、秦嶺一帶以及川滇一些的重 點林區(qū)，其林業(yè)部門在當?shù)氐目砂l(fā)揮性直接關(guān)系著當?shù)氐厥屑壱恍﹩挝坏陌l(fā)展， 乃至制約著當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。這就在一定程度上阻

10、礙了其森林公安分局的派出所 對違法犯罪活動的打擊，黑龍江省某市級地區(qū)的林業(yè)部門非法利用國家土地，改造林地用途，私設(shè)公墓，稱為皇陵，并為公墓的出售打造了一系列價格單。黑龍 江的林業(yè)在其地區(qū)經(jīng)濟中的重要性可想而知，但就在此重點林區(qū)都會發(fā)生這樣的 事件，那么全國非重點林區(qū)的森林公安機構(gòu)的可作為性就更為微小?；氐缴厦嬲劦降暮邶埥呈械睦?，在此重點森林保護區(qū)發(fā)生這樣的事情， 并非森林公安不 作為，當?shù)厣止簿值膱?zhí)法權(quán)、刑事偵查權(quán)、治安管理權(quán)屬省級森林公安直接 授權(quán)執(zhí)法，這使得當?shù)厣止驳膱?zhí)法性和可發(fā)揮性得到加強。而其人事管理權(quán) 仍然歸當?shù)亓謽I(yè)主管部門管理，因此可以得知，此類事件的發(fā)生，非當?shù)厣止?/p>

11、 安不作為，實在是其森林公安人員不得作為而導致。若追究以上事例的真正原因，只能從森林公安的編制等一些問題中進行深入 探究，或許能夠發(fā)現(xiàn)根源性的因素。三、森林公安執(zhí)法活動的本身及對象問題關(guān)于森林公安民警在執(zhí)法活動中的身份問題。 首先闡明森林公安的自身性 質(zhì)。森林公安機關(guān)既有治安處罰權(quán)，又具有行政處罰權(quán)。很多森林公安在警務(wù)活 動中，對自己的身份問題不太注意，隨意亮證，以警察證作為辦理所有案件的通 用證件，這是一種錯誤的做法，應(yīng)予以節(jié)制。林業(yè)行政處罰程序第1414條規(guī)定: “林業(yè)行政執(zhí)法人員調(diào)查處理林業(yè)行政案件時， 應(yīng)當向當事人或者有關(guān)人員出示 國家林業(yè)局統(tǒng)一核發(fā)的林業(yè)行政執(zhí)法證件?！鄙止裁窬?/p>

12、辦理林業(yè)行政案件 時出示的合法證件應(yīng)當是林業(yè)行政執(zhí)法證而不是警察證， 警察證是在從事林區(qū)治 安案件或除林業(yè)行政案件以外的其他警務(wù)活動時應(yīng)出示的合法證件。森林公安民警的執(zhí)法對象問題。首先上述提到森林公安身份有兩重性。 一是 林區(qū)執(zhí)法人員，二是警察。兩種身份既有互相包容性，也有區(qū)別性。林區(qū)執(zhí)法人 員主要針對的是涉及林業(yè)方面的犯罪對象， 但往往在涉林犯罪率較高的地區(qū)，同 樣涉林經(jīng)濟水平也相對較高。當涉林犯罪人員是當?shù)亓謽I(yè)部門的人員時， 森林公 安應(yīng)該如何面對？因為當?shù)亓謽I(yè)主管部門的主管范圍下設(shè)有林業(yè)檢查站、林場、 森林消防等多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，都屬于企業(yè)單位，其工作人員和森林公安一樣都屬于 當?shù)氐牧謽I(yè)主管

13、部門，并掌管人事大權(quán)，與當?shù)卣餐袚I(lǐng)導權(quán)力。 可想而 知，當林業(yè)人員涉林犯案時，森林公安的作為的可發(fā)揮性能有多大。四、專項經(jīng)費少，森林公安“生存”與執(zhí)法技術(shù)問題森林公安專項經(jīng)費來源不穩(wěn)定，且渠道并不通暢。無專項經(jīng)費就導致森林公 安基層建設(shè)嚴重滯后，欠賬過多。目前森林公安的基礎(chǔ)經(jīng)費主要來源有兩種；一種是靠當?shù)亓謽I(yè)主管部門養(yǎng) 活。當然這就更直接制約了森林公安的生存問題。二是自己創(chuàng)收，自力更生。在 東北重點林區(qū)，有些森林公安機關(guān)仍依靠當?shù)亓謽I(yè)主管部門養(yǎng)活，形成了 “林業(yè)興、森公旺”的局面。另外一些森林公安機關(guān)雖然已脫離了當?shù)亓謽I(yè)部門 “養(yǎng)活” 的鉗制性，但其形成自己創(chuàng)收的生存方式并不容易， 即

14、使相對容易其穩(wěn)定性也很 不樂觀。據(jù)基層森林公安民警介紹，若是大案要案，沒收的費用上繳之后，省林業(yè)廳 會通過財政部門下發(fā)給辦案的森林公安機關(guān)百分之幾的辦案經(jīng)費。 雖然這能大大 促進森林公安打擊犯罪及破案的速度及能力，但其這一經(jīng)費來源很不穩(wěn)定。專項經(jīng)費少，直接制約著森林公安人員素質(zhì)與森林公安辦案的技術(shù)手段。在這方面與地方公安相比，有著天壤之別。除了正常的警銜晉升培訓外，真正組織 專業(yè)刑偵培訓的機會是少之又少。 雖有刑事偵查權(quán)，但是使用的途徑和手段大部 分還是依附當?shù)毓矃f(xié)助，也就導致了案件偵查的不便。另外，日常業(yè)務(wù)的指導、業(yè)務(wù)的交流、經(jīng)費的保障、執(zhí)法規(guī)范、權(quán)益保護等， 這些都是基層森林公安系統(tǒng)中亟

15、待解決的問題。國家林業(yè)局、公安部關(guān)于加強森林公安隊伍建設(shè)的意見中指出：“各級領(lǐng)導要認真落實好從優(yōu)待警的政策，要加大工作力度，廣開經(jīng)費渠道，積極籌措 資金，確保中央規(guī)定的公安民警生活待遇高于地方， 略低于軍隊的工資待遇在森 林公安機關(guān)得到落實，兌現(xiàn)并根據(jù)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不斷提高森林公安民 警崗位，警銜等有關(guān)津貼，落實民警年休假和體檢制度，妥善解決民警的獎勵， 職級撫恤，醫(yī)療保險等政治、經(jīng)濟待遇”。無經(jīng)費，無專業(yè)性人才，即使有專業(yè)的技術(shù)手段和途徑，也無技術(shù)人員，這 是制約森林公安發(fā)展的致命問題。五、森林公安得到的授權(quán)問題森林公安作為公安機關(guān)的組成部分， 森林公安的職責是有明確規(guī)定的，包括 1

16、919類刑事案件的刑事偵查，4 4類案件的林業(yè)行政處罰，對尚不構(gòu)成刑事處罰的森 林治安案件的治安處罰，另外就是人民警察法規(guī)定的警察職責。根據(jù)依法行政的原理，森林公安機關(guān)不應(yīng)該再享有其他職權(quán)。但是現(xiàn)實生活中，除以上執(zhí)法權(quán)限，森林公安機關(guān)往往還承擔大量的其他執(zhí) 法職責，比如野生動物行政執(zhí)法，森林火災(zāi)案件行政執(zhí)法，林地行政執(zhí)法等等。 這類行政執(zhí)法活動，往往以林業(yè)行政部門的“口頭委托授權(quán)”、甚至是口頭指令形式產(chǎn)生，有的是以森林公安民警參與林業(yè)行政主管部門的名義查處 陸生野生 動物保護實施條件、珍稀野生植物保護條例、自然保護區(qū)管理條例、森林 防火條例等法律法規(guī)中需要進行行政處罰的各類林業(yè)行政案件。以上執(zhí)

17、法的權(quán)力來源都是受當?shù)亓謽I(yè)主管部門的委托。但據(jù)悉，林業(yè)部門內(nèi)部有自己的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和林政科（林政查緝大隊）。在森林公安口頭被授權(quán)的執(zhí)法 與林業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)林政查緝大隊的執(zhí)法相制約時，森林公安應(yīng)當衡量輕重而定奪。六、森林公安的發(fā)展與未來建設(shè)問題目前來講，東三省、內(nèi)蒙古、川滇等地區(qū)為國內(nèi)首要林區(qū)。綜合比較，我國 目前木材大部分靠進口木材，但國內(nèi)的木材消耗量卻日益劇增，我國人均森林蓄 積量不足1010立方米。為保護國內(nèi)有限的木材資源，減少外匯支出，尋找合適的 木材精優(yōu)品成為當務(wù)之急。綜上所述，要改善林業(yè)危機就要保護林業(yè)資源， 森林公安作為森林的保護衛(wèi) 士，如未得到好的保障，必然導致其不能有效地保護我國的森林

18、資源。七、對森林公安體制發(fā)展提出的一些淺析與對策（一）理順森林公安的管理機制和保障機制，將“雙重領(lǐng)導”改 為森林公安機構(gòu)自行體系的管理，使管事和管人相統(tǒng)一。20092009年1111月5 5日，迪慶州森林公安局更名生態(tài)安全警察局，成為我省首個 州市政府主管生態(tài)環(huán)境安全的行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法職能部門。11】其目的是有效發(fā) 揮森林公安機關(guān)保護生態(tài)環(huán)境安全的行政和刑事執(zhí)法作用，著力提升迪慶高原各 族人民的居住和生存環(huán)境。以上述迪慶州為榜樣，協(xié)調(diào)“雙重領(lǐng)導”制度，是森林公安正規(guī)化建設(shè)的首 要問題。（二） 落實經(jīng)費，解決森林公安發(fā)展經(jīng)費渠道等“瓶頸”問題，盡可能滿足森林公安現(xiàn)代化建設(shè)所需的經(jīng)費。完善森林公安警務(wù)化正規(guī)裝備，由省級統(tǒng)一添置，統(tǒng)一配發(fā)到基層所隊。同 時落實完善警務(wù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與專業(yè)設(shè)施，使之能夠有效及時地防護與打擊犯罪。（三）增加編制，解決警力不足問題。增加森林公安系統(tǒng)招錄編制，強化森林公安隊伍，為其招攬專業(yè)人才。目前，我國為森林公安培育的專業(yè)人才大多外流到了其他警種， 這大都是森 林公安體制與民警保障的問題導致。所以要解決警力不足，首先要解決