中倫李兵：PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方需要關(guān)注的14項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)

1、中倫李兵：PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本方需要關(guān)注的 14 項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)研究 RESEARCH 前言 智善法律新媒體將邀請(qǐng)湖北地區(qū)優(yōu)秀的法律人，分享他們的 專(zhuān)業(yè)文章、評(píng)述、解讀，請(qǐng)大家持續(xù)關(guān)注，也歡迎您主動(dòng)投 稿?。ㄍ陡逭?qǐng)至： ） 本文由“ 135編輯器”提供技術(shù)支持初次見(jiàn)到李兵律師，聽(tīng)他 談到他對(duì)家庭和工作二者關(guān)系的時(shí)候，我就知道這個(gè)人是很 靠譜的。用別人的話 （這個(gè)別人當(dāng)然是指比我高深很多的人） 說(shuō)，李兵律師是 ppp 項(xiàng)目領(lǐng)域的新銳之星，值得大家關(guān)注！ 下面是一段采訪視頻，不妨先了解一下。 （采訪全文請(qǐng)看今 日第二篇） （視頻拍攝剪輯 | 律匠） -以下為李兵律師文章 - 本文由“ 135編輯器”

2、提供技術(shù)支持基于本團(tuán)隊(duì)為 PPP 項(xiàng)目中 社會(huì)資本方服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，特將 PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本方 需要關(guān)注的 14 項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)匯總?cè)缦拢责嬜x者。 一項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)PPP 項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目， 需要在招募 社會(huì)資本之前完成項(xiàng)目立項(xiàng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令 第 11 號(hào)政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法 、國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā) 201453 號(hào)關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知 （ 目前已更新 至 2014 年本 ） 以及項(xiàng)目所在地的投資項(xiàng)目管理辦法有關(guān)規(guī)定， 立項(xiàng)申請(qǐng)涉及發(fā)改委、國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)。項(xiàng)目 立項(xiàng)管理分核準(zhǔn)和備案兩種，企業(yè)投資建設(shè)政府核準(zhǔn)的投資 項(xiàng)目目錄內(nèi)的固定

3、資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目 核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)； 若投資建設(shè)核準(zhǔn)目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案 管理。 社會(huì)資本在投資決策之前應(yīng)查明項(xiàng)目投資立項(xiàng)有關(guān)法律政 策，確保項(xiàng)目能夠依法立項(xiàng)并準(zhǔn)確預(yù)估立項(xiàng)工作量及投入， 以便在項(xiàng)目投資以及與政府權(quán)利義務(wù)分配上作出相應(yīng)安排。 二 PPP 項(xiàng)目識(shí)別及退出有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn) PPP 項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)由 政府主導(dǎo)完成，但近來(lái)也出現(xiàn)了不少假偽 PPP 項(xiàng)目，最終 使項(xiàng)目陷入 PPP 項(xiàng)目合規(guī)性困境，進(jìn)而影響政府采購(gòu)及相 關(guān)優(yōu)惠支持政策的落實(shí)。因此，社會(huì)資本需要核查擬投資的 PPP 項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行 PPP 政策規(guī)定，政府應(yīng)將項(xiàng)目列入本級(jí)政府 PPP 備選項(xiàng)目并年度開(kāi)發(fā)

4、計(jì)劃，由本級(jí)財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資 本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)共同篩選確認(rèn)，具體由財(cái)政 部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，開(kāi)展 物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證，通“兩個(gè)論證”后， 由本級(jí)政府出具 PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。社會(huì)資本方應(yīng)及早核 查 PPP 項(xiàng)目上述識(shí)別確認(rèn)文件及其有效性。此外，在 PPP 項(xiàng)目“能進(jìn)能出”制度下，對(duì)于確已通過(guò) PPP 項(xiàng)目識(shí)別的項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，盡可能 使項(xiàng)目持續(xù)滿足 PPP 項(xiàng)目各項(xiàng)必備特征，以免被主管部門(mén) 清出 PPP 項(xiàng)目。三采購(gòu)價(jià)款納入預(yù)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)在政府 收入支出實(shí)施全口徑預(yù)算管理制度下，各級(jí)政府、各部門(mén)、 各單位的支

5、出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不 得支出；本級(jí)人大有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì) 及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因 此，為確保社會(huì)資本獲得投資回報(bào)，對(duì)涉及政府付費(fèi)或可行 性缺口補(bǔ)助的，需要按預(yù)算法等有關(guān)規(guī)定，由財(cái)政部門(mén) 制作預(yù)算方案報(bào)本級(jí)政府和人大審批，通過(guò)審批后再報(bào)上級(jí) 政府備案，并且保證因本項(xiàng)目采購(gòu)不會(huì)導(dǎo)致本級(jí)政府負(fù)擔(dān)的 PPP 項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出總額超過(guò)本級(jí)政府一般公共預(yù)算支 出的 10% 。此外，根據(jù)財(cái)金 2015109 號(hào)文規(guī)定， 政府應(yīng)將 PPP 項(xiàng)目物 有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購(gòu)文件、合同 文本等重要資料和數(shù)據(jù)錄入財(cái)政部政府和社會(huì)

6、資本綜合信 息平臺(tái)。實(shí)務(wù)中，社會(huì)資本方無(wú)法直接查詢本級(jí)政府參與的 其他 PPP 項(xiàng)目及有關(guān)財(cái)政預(yù)算支出負(fù)擔(dān)情況，無(wú)法確認(rèn)因 所擬投項(xiàng)目的增加是否觸碰了本級(jí)政府一般公共預(yù)算支出 10% 的紅線，故應(yīng)要求政府方進(jìn)行全面準(zhǔn)確的信息披露并在 協(xié)議中設(shè)置有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范條款。四項(xiàng)目采購(gòu)方式有關(guān)法律風(fēng) 險(xiǎn)本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目采購(gòu) 程序法律風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行 PPP 項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)則規(guī)定了 PPP 項(xiàng)目可 采取的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單 一來(lái)源采購(gòu)等 5 種采購(gòu)方式及其適用條件，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng) 依法選擇符合條件的采購(gòu)方式并按采購(gòu)程序?qū)嵤┎少?gòu)。若錯(cuò) 誤選擇采購(gòu)方式或采購(gòu)程序不當(dāng)，

7、可能導(dǎo)致社會(huì)資本方中標(biāo) 或成交結(jié)果無(wú)效。社會(huì)資本方尤其應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：1. 若屬于依法必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目的，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)選擇社會(huì) 資本，否則 PPP 合同法律效力無(wú)法保證；2. 采購(gòu)程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，否則采購(gòu)程序可能因其他（潛 在）投標(biāo)人投訴而受阻；3. 在將投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)一體打包采購(gòu)的 PPP 項(xiàng)目中 ,若社會(huì)資本方由投資方和 EPC 總包方組成聯(lián)合體投 標(biāo)，應(yīng)確保項(xiàng)目采購(gòu)按將社會(huì)資本招標(biāo)和項(xiàng)目 EPC 總包招 標(biāo)“兩標(biāo)合一標(biāo)”的模式操作，而非簡(jiǎn)單的“聯(lián)合體投標(biāo)”模式。 根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，在普通聯(lián)合體招標(biāo)中，要求聯(lián)合 體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力，均應(yīng)當(dāng)具備規(guī) 定的

8、相應(yīng)資格條件，而若真正投資方?jīng)]有 EPC 總包資質(zhì)， 則會(huì)陷入被動(dòng)。4. 根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例規(guī)定，招資人若能夠自行建 設(shè)、生產(chǎn)或者提供， 可不再通過(guò)招標(biāo)選擇施工、 物資供應(yīng)商。 但該情形僅限于針對(duì)“已通過(guò)招標(biāo)選擇的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資 人”，若非經(jīng)招標(biāo)程序選擇的社會(huì)資本方或雖經(jīng)招標(biāo)程序但屬 于非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，相應(yīng)社會(huì)資本方即便本身具有施工承 包或物資供應(yīng)資質(zhì)條件，但能否直接作為項(xiàng)目施工承包方或 物資供應(yīng)方而不進(jìn)行招標(biāo)，法律尚未明確作出規(guī)定，存在合 法性風(fēng)險(xiǎn)。五項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)資格有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn) PPP 項(xiàng)目實(shí) 施機(jī)構(gòu)須按 PPP 政策規(guī)定由項(xiàng)目所屬縣級(jí)以上政府明確授 權(quán)，未經(jīng)授權(quán)，所簽 PPP 合

9、同效力即存在不確定性。 實(shí)務(wù)中，有某開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室或地方政府 融資平臺(tái)公司擔(dān)任 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的情況，社會(huì)資本方 核查開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室相關(guān)職責(zé)權(quán)限或授 權(quán)文件。對(duì)地方政府平臺(tái)公司可以作為政府出資人代表，但 若作為 PPP 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)尚不符合財(cái)政部有關(guān)規(guī)定。六采 購(gòu)價(jià)款結(jié)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn) PPP 項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款一般由工程造 價(jià)及運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分 組成。對(duì)于項(xiàng)目工程造價(jià)應(yīng)在 PPP 合同中明確約定造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn) 以及價(jià)格調(diào)整方式，同時(shí)設(shè)置傳導(dǎo)條款以將項(xiàng)目承包方合理 造價(jià)款訴求全部順利導(dǎo)入采購(gòu)價(jià)款。需要特別說(shuō)明的是，對(duì) 于基礎(chǔ)設(shè)施和公共

10、服務(wù)項(xiàng)目一般需要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù) 相關(guān)司法解釋?zhuān)畬徲?jì)結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)， 若政府與社會(huì)資產(chǎn)方?jīng)]有約定項(xiàng)目工程結(jié)算最終以政府審 計(jì)為準(zhǔn)的，可以由第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按合同約定的計(jì)價(jià)計(jì) 量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價(jià)結(jié)論為準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算。即便是社會(huì)資本方無(wú)奈接受工程造價(jià)以政府審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)在 合同中明確約定政府審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)注意約定在 政府審計(jì)以外但應(yīng)計(jì)入采購(gòu)價(jià)款的款項(xiàng)的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。七 項(xiàng)目公司股權(quán)融資有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本可能需要通過(guò)項(xiàng) 目公司股權(quán)融資，相關(guān)融資方案可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、 甚至控制權(quán)轉(zhuǎn)移。而政府方一般希望社會(huì)資本在合作期限內(nèi) 能夠作到穩(wěn)定持續(xù)的投資，因此對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)

11、轉(zhuǎn)讓?zhuān)绕?是控股權(quán)轉(zhuǎn)移甚為敏感。這就需要在 PPP 合同中提前預(yù)留 股權(quán)融資運(yùn)作的空間，否則會(huì)使股權(quán)融資受阻。八地方政府 支持政策有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)擔(dān)保法 、國(guó)發(fā)【 2014 】62 號(hào) 文、財(cái)政部財(cái)綜 200668 號(hào)以及國(guó)辦發(fā) 2015 42 號(hào)以及 財(cái)金 201557 號(hào)文等相關(guān)規(guī)定：1. 政府擔(dān)保承諾無(wú)效。 2. 未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各級(jí)政府不得自 行制定稅收優(yōu)惠或財(cái)政優(yōu)惠政策。對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及 其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出 優(yōu)惠政策，應(yīng)堅(jiān)決予以取消。 3.土地出讓收入和支出實(shí)行嚴(yán) 格的收支兩條線， 任何地區(qū)、 部門(mén)和單位都不得以“招商引資” 等各種名義減免土

12、地出讓收入，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后 返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。4. 政府不得承諾固定投資回報(bào)，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方 式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成 PPP 項(xiàng)目。社會(huì)資本方應(yīng) 注意核查政府就 PPP 項(xiàng)目所給出的相關(guān)支持政策是否涉及 以上法律風(fēng)險(xiǎn)。九項(xiàng)目補(bǔ)貼及資源補(bǔ)償有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)政府為 大力推廣 PPP 模式、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與 效率，多次出臺(tái)政策要在財(cái)稅、價(jià)格、土地、金融等方面加 大支持力度，保證社會(huì)資本和公眾共同受益，通過(guò)資本市場(chǎng) 和開(kāi)發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會(huì)資本參與 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理。因此，社會(huì)資 本應(yīng)充分

13、了解擬投資項(xiàng)目的補(bǔ)貼補(bǔ)償、政策性貸款及其他支 持政策，盡可能在協(xié)議中作出安排，以充分享有相關(guān)優(yōu)待。 對(duì)于公益性項(xiàng)目，政府財(cái)力有限的，盡可能爭(zhēng)取資源補(bǔ)償并 在協(xié)議中明確約定，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)以 資源開(kāi)發(fā)權(quán)、物業(yè)和招商服務(wù)的機(jī)會(huì)。十項(xiàng)目公司管理及分 配有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)現(xiàn)行政策，對(duì)于政府與社會(huì)資本方合資 成立項(xiàng)目公司的 PPP 項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)在項(xiàng)目公司占有 控股地位。為保障項(xiàng)目公司決策統(tǒng)一和效率，社會(huì)資本一般 要求政府出資人代表放棄對(duì)項(xiàng)目公司的決策權(quán)、選擇管理人 的權(quán)利和分紅權(quán)利。若項(xiàng)目總承包方也參股項(xiàng)目公司，也可 參照處理。實(shí)務(wù)中，也有政府出資人代表在合作期限內(nèi)對(duì)項(xiàng) 目公司一直

14、未實(shí)繳出資的情況， 此情形下， 更應(yīng)作如此安排 十一政府項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款來(lái)源有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本方應(yīng)爭(zhēng) 取政府提前就 PPP 項(xiàng)目采購(gòu)資金來(lái)源及籌措作出計(jì)劃或安 排，涉及稅收地方留成部分、地方行政事業(yè)性收費(fèi)和土地出讓收入以及政府債券的，應(yīng)核查政府方相應(yīng)權(quán)限及政策限制。 實(shí)務(wù)有政府承諾將配套土地同步上市，以出讓收入用于支付 項(xiàng)目未來(lái)采購(gòu)價(jià)款的。 需要依法根據(jù)土地管理規(guī)定、 規(guī)劃法、 土地儲(chǔ)備管理規(guī)定和土地出讓收支管理規(guī)定等，核查政府權(quán) 限及相應(yīng)安排的合法性和可行性。十二與PPP 項(xiàng)目配套或關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)對(duì)接有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)PPP 項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商，對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行籌劃設(shè)計(jì)，以確 保項(xiàng)

15、目開(kāi)發(fā)進(jìn)度和投資收益。但在實(shí)務(wù)中，會(huì)涉及以下情形 需要事先在協(xié)議中作出安排：1. 項(xiàng)目建設(shè)配套要包括項(xiàng)目建設(shè)必需的項(xiàng)目用地、 施工用地、 水電供應(yīng)、施工道路等配套設(shè)施，應(yīng)由政府承諾在項(xiàng)目開(kāi)前 到位、滿足施工條件。2. PPP 項(xiàng)目工程包之外但在設(shè)計(jì)之內(nèi)的關(guān)聯(lián)工程， 如水電網(wǎng) 管網(wǎng)、綠化工程、跨鐵路橋梁公路段等，往往由地方平臺(tái)公 司或電力及鐵路行業(yè)指定公司壟斷承包，應(yīng)由政府出面協(xié)調(diào)， 并就相關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任作出穩(wěn)妥設(shè)計(jì)。3. 還有與 PPP 項(xiàng)目工程相鄰或嵌套的不在社會(huì)資本方投資 范圍內(nèi)的工程項(xiàng)目，也應(yīng)提前設(shè)置有關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任條款， 使之對(duì) PPP 項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)施工的不利影響降到最 低。十三項(xiàng)目考核有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)在 PPP 項(xiàng)目中，政府按項(xiàng) 目的可用性、使用量或績(jī)效來(lái)確認(rèn)采購(gòu)對(duì)價(jià)。因此，對(duì)項(xiàng)目 的可用性、使用量或績(jī)效考核關(guān)系到社會(huì)資本投資回報(bào)預(yù)期 的實(shí)現(xiàn)程度。為了使考核更透明、可操作及可預(yù)期，有必要 事先全面明確相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，甚至應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)項(xiàng) 協(xié)議文件中明確。十四項(xiàng)目清算移交有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府 與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司的 PPP 項(xiàng)目，在項(xiàng)目清算移 交時(shí)常會(huì)面臨項(xiàng)目資產(chǎn)移交或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式選擇，資產(chǎn)移 交即由項(xiàng)目