公共財(cái)政框架下做好財(cái)政監(jiān)督工作的若干思考講解

1、公共財(cái)政框架下做好財(cái)政監(jiān)督工作的若干思考來源：歲月聯(lián)盟 作者：張菊琴 時(shí)間： 2010-06-25摘 要：財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的綜合部門，在市場(chǎng)體制下，將逐 步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不再充當(dāng)資源配置的主體，而全面進(jìn)入為彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的 非盈利性的以及為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)的政府分 配活動(dòng)，這是建立公共財(cái) 政框架改革目標(biāo)模式的基本思路。我國(guó)財(cái)政經(jīng)過編制部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收 付、政府采購(gòu)等一系列改革，目前已初步建立了重在規(guī)范支出的公共財(cái)政框 架，與其相應(yīng)的保障措施財(cái)政監(jiān)督如何在公共財(cái)政框架下更好地發(fā)揮作 用，已成為財(cái)政部門亟需研究的重要課題。文章就公共財(cái)政框架下做好財(cái)政監(jiān) 督工作談若干思考。 關(guān)鍵詞：公

2、共財(cái)政 財(cái)政監(jiān)督 對(duì)策 一、財(cái)政體 制與財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系問題 1. 財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政職能的組成形式，它依附于 財(cái)政體制。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政職能的一種具體表現(xiàn)形式，它依附于財(cái)政體制，寓 于財(cái)政管理之中；財(cái)政體制越完善，財(cái)政監(jiān)督的重要性就越突出。完善的財(cái)政 體制的要素之一，就是高效率、高質(zhì)量的財(cái)政監(jiān)督。成熟的財(cái)政體制為財(cái)政監(jiān) 督提供充分的監(jiān)督環(huán)境和依據(jù)，它是財(cái)政監(jiān)督的力量之源，使其有法可依、有 章可循。 2. 科學(xué)完善的財(cái)政體制，需要高效率的財(cái)政監(jiān)督為其保駕護(hù)航。 財(cái)政監(jiān)督為深化財(cái)政體制改革，治理整頓經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。 從監(jiān)督的內(nèi)容來看，財(cái)政監(jiān)督作為約束機(jī)制，主要對(duì)財(cái)政資金的收支活動(dòng)進(jìn)行

3、監(jiān)督，是財(cái)政的自我約束和監(jiān)督。但從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財(cái)政 內(nèi)容，它是國(guó)家通過財(cái)政部門運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門以及行政機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位自身資金活動(dòng)實(shí)行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對(duì)整個(gè)國(guó) 民經(jīng)濟(jì)實(shí)施的宏觀監(jiān)控，所以財(cái)政監(jiān)督又是政府監(jiān)督的重要組成部分，是規(guī)范 社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有效工具。 二、公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的定位問題 1. 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是推進(jìn)公共財(cái)政體制改革的重要條件。全面推進(jìn)財(cái)政支出管理制 度改革，是當(dāng)前財(cái)政工作主要任務(wù)。改革的內(nèi)容很明確：一是按照公共財(cái)政的 要求，嚴(yán)格界定公共財(cái)政支出范圍，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，逐步減少財(cái)政對(duì) 應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的項(xiàng)目和可以利用社會(huì)資金的事

4、業(yè)的投資，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；二是 改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度，所有的財(cái)政支出都要通過財(cái) 政預(yù)算安排，并統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)直接支付；三是深化財(cái)政預(yù)算管理改革，實(shí)行部門 預(yù)算，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制，并實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng) 一管理。 財(cái)政監(jiān)督與公共財(cái)政體制改革緊密相連，不可分割。財(cái)政管理的 改革過程就是財(cái)政監(jiān)督檢查不斷得到加強(qiáng)、財(cái)政監(jiān)督的地位和作用不斷得到提 高的過程。如強(qiáng)化預(yù)算管理、編制部門預(yù)算是公共財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容， 進(jìn)一步完善綜合財(cái)政預(yù)算和零基預(yù)算的編制，事實(shí)上擴(kuò)大了原有預(yù)算范圍；部 門預(yù)算的全面推行，則深化、細(xì)化了預(yù)算的內(nèi)涵?；诖?，只有加強(qiáng)和深化財(cái) 政監(jiān)督，才能

5、保證預(yù)算編制的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性；又如，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中 收付制度，改革財(cái)政支付方式，既是對(duì)財(cái)政資金運(yùn)作方式的改革，同時(shí)也是加 強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金收付環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督，防止財(cái)政資金的截留挪用與損失浪費(fèi)。 可以說，財(cái)政監(jiān)督工作能否得到切實(shí)有效的加強(qiáng)，直接影響到各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革的成效。 2. 財(cái)政監(jiān)督必須服從于公共財(cái)政的要求。財(cái)政部門對(duì)財(cái)政 收支活動(dòng)的管理過程，就本質(zhì)而言就是一個(gè)重要的監(jiān)督過程。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的 各項(xiàng)具體監(jiān)督檢查活動(dòng)，本身也是對(duì)財(cái)政收支的管理活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督的這種屬 性，客觀上要求財(cái)政監(jiān)督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、 不重堵漏，監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，必須善于在

6、財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā) 現(xiàn)財(cái)政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財(cái)政管理水平，逐步從 監(jiān)督檢查型轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理型。在當(dāng)前，財(cái)務(wù)常規(guī)檢查和專項(xiàng)檢查是財(cái)政監(jiān)督 的重要形式，仍需大力強(qiáng)化。財(cái)政監(jiān)督檢查專門機(jī)構(gòu)要按照財(cái)政監(jiān)督必須服從 服務(wù)于財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政管理的原則，抓住財(cái)政工作中的薄弱環(huán)節(jié)、社會(huì)關(guān) 注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，不斷提高監(jiān)督檢查的綜合效能。在監(jiān) 督檢查過程中，要特別注意克服“為檢查而檢查”的思想，不做表面文章。要 站在切實(shí)服務(wù)財(cái)政管理的角度實(shí)施檢查，并將監(jiān)督檢查與調(diào)查研究結(jié)合起來， 通過檢查、分析，善于發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共 財(cái)政管理體制改革提出有

7、分量的意見和建議，逐步實(shí)現(xiàn)將財(cái)政監(jiān)督寓于財(cái)政管 理的全過程之中。 三、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中存在的問題及對(duì)策思考 財(cái) 政監(jiān)督作為財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的專業(yè)監(jiān)督，實(shí)踐證明具有其它監(jiān)督所不可替代的作 用，它為強(qiáng)化財(cái)政職能，創(chuàng)新財(cái)政管理，凈化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，規(guī)范財(cái)政行為，提高 財(cái)政資金的使用效率作出了大量具體而卓有成效的貢獻(xiàn)，為構(gòu)筑公共財(cái)政框架 起到了積極而重要的作用。但由于受客觀因素的制約和影響，財(cái)政監(jiān)督在實(shí)際 操作過程中，其監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、手段及法制建設(shè)都不同程度地存在 一些矛盾和問題，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的要求和財(cái)政管理實(shí)際需要仍然 存在一定的差距。主要表現(xiàn)如下： 1. 財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容范圍存在局限性

8、。公 共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督，是一個(gè)具有廣泛性、多層次、全方位、統(tǒng)一的監(jiān) 督，其內(nèi)容涵蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。但從現(xiàn)階段的財(cái)政監(jiān)督情況來看， 由于受客觀因素的制約，其監(jiān)督職責(zé)的范圍和內(nèi)容具有較大的局限性，監(jiān)督的 重點(diǎn)主要集中在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問題，監(jiān)督的內(nèi)容狹窄且監(jiān)督方法單一。 監(jiān)督的范圍大部分還只能集中在財(cái)政內(nèi)審、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支以及財(cái)政收 入質(zhì)量的監(jiān)督上，并且存在嚴(yán)重的“四多四少”現(xiàn)象：即突擊性、專項(xiàng)性檢查 多，日常監(jiān)督少；集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少； 對(duì)財(cái)政收入檢查較多，對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督少；對(duì)某個(gè)單一事項(xiàng)或某個(gè)環(huán)節(jié)檢查 多，對(duì)全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少

9、。同時(shí)對(duì)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切聯(lián) 系的財(cái)務(wù)管理以及信息質(zhì)量的監(jiān)督等方面也存在較大的盲區(qū)，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容 和范圍已無法適應(yīng)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的廣泛性、多層次、全方位監(jiān)督的 要求。2. 財(cái)政監(jiān)督方式存在滯后性、被動(dòng)性。公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督不但具有多層次、廣泛性，而且還具有集監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的本質(zhì)特 征，其監(jiān)督方式具有對(duì)經(jīng)濟(jì)行為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，而現(xiàn)階段的 財(cái)政監(jiān)督很大程度上還只是一種被動(dòng)的事后監(jiān)督，其基本監(jiān)督方式往往是按年 度或按項(xiàng)目工程完結(jié)后根據(jù)需要對(duì)其財(cái)務(wù)收支經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，這種單純的 事后監(jiān)督只能是已成事實(shí)后的“馬后炮”式的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動(dòng) 性，財(cái)政監(jiān)督

10、成了為違紀(jì)單位處理善后事宜的工具。對(duì)監(jiān)督過程中查出違紀(jì)問 題，排除其它因素的影響，嚴(yán)格按照財(cái)政政策法規(guī)給予經(jīng)濟(jì)處罰，最多也只能 起到一個(gè)下不為例的“警示”作用，且警示的效果如何還是一個(gè)難以預(yù)料的未 知數(shù)。處罰的資金仍然是國(guó)家（單位）支付，這種慷國(guó)家之慨為自己遮羞或?yàn)?自己免災(zāi)的違紀(jì)現(xiàn)象，已逐漸成為違法違紀(jì)單位和個(gè)人的新時(shí)尚，再加上目前監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)較多，監(jiān)督職能重復(fù)、交叉現(xiàn)象比較突出，在監(jiān)督過程中少數(shù)監(jiān) 督機(jī)構(gòu)受部門利益的驅(qū)動(dòng)，對(duì)查出的違紀(jì)問題不認(rèn)真對(duì)待，將對(duì)違紀(jì)單位罰款 放在首位，只要交了罰款就皆大歡喜，這樣一來，不但加大了財(cái)政監(jiān)督成本， 動(dòng)搖了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，對(duì)違紀(jì)單位既沒有起到任何警示作用，

11、而且降低了財(cái)政 資金的使用效益，給國(guó)家造成難以挽回的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，也失去了財(cái)政監(jiān)督 效果，導(dǎo)致財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止。 3. 財(cái)政監(jiān)督的目的模 糊不清。公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督具有明確的目的性，其監(jiān)督目的和監(jiān)督程 序具有較強(qiáng)的規(guī)范性和前瞻性?，F(xiàn)階段財(cái)政監(jiān)督在很大程度上完全是一種政府 性行為，是靠政府行政手段指導(dǎo)下的財(cái)政監(jiān)督，而不是根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的需 要進(jìn)行的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督完全成了地方政府的工具，是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行的監(jiān) 督，政府說對(duì)誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督就對(duì)誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)想監(jiān)督哪個(gè)部門或項(xiàng)目，財(cái)政 監(jiān)督部門就根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志去監(jiān)督哪個(gè)部門或項(xiàng)目，對(duì)于查處的結(jié)果，更是缺 乏自主依法處罰的權(quán)力，

12、政府領(lǐng)導(dǎo)超強(qiáng)的主觀臆斷、隨意動(dòng)態(tài)性決策和財(cái)政盲 區(qū)、被動(dòng)性的監(jiān)督，造成財(cái)政監(jiān)督目的不清，監(jiān)督目標(biāo)不明，給財(cái)政監(jiān)督工作 本身帶來了較大難度，影響了財(cái)政監(jiān)督效果，是導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督手段弱化、監(jiān)督 職責(zé)難以到位重要原因，與公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督運(yùn)作規(guī)范、目標(biāo)明確、服 務(wù)與監(jiān)督并重的要求不相適應(yīng)。 4. 財(cái)政監(jiān)督手段缺乏獨(dú)立性和強(qiáng)制性。依 法行政、依法監(jiān)督是公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的重要職責(zé)，其監(jiān)督手段具有完 全的強(qiáng)制性和獨(dú)立性。但是現(xiàn)階段由于財(cái)政監(jiān)督職能職責(zé)定位虛化，立法工作 滯后，部分人員的觀念陳舊，對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)政部門內(nèi)部一部分 同志受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，還習(xí)慣于以撥代管，甚至撥而不管

13、，有的只 重收入，不重管理，只重支出不重監(jiān)督。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法依據(jù)不健全， 不完善，有的還比較陳舊和滯后，財(cái)政、法規(guī)統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性不夠，有些甚至 相互沖突，為執(zhí)法帶來難度。如中華人民共和國(guó)金庫(kù)管理?xiàng)l例與中華人 民共和國(guó)預(yù)算法及其實(shí)施條例之間有關(guān)退庫(kù)管理規(guī)定不夠銜接；財(cái)政法律、 法規(guī)中有關(guān)行政處罰措施可操作性不強(qiáng)，有的軟弱無力，形同虛設(shè)，致使違法 者不能受到應(yīng)有的懲罰，影響到財(cái)政執(zhí)法效果。如中華人民共和國(guó)預(yù)算法 及其實(shí)施條例中有關(guān)處罰條款軟弱無力，包括預(yù)算法第 74 條的規(guī)定難以操 作，預(yù)算法實(shí)施條例第 51 條、第 75 條的規(guī)定難以落實(shí)等；國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督檢 查立法滯后，缺乏一套完整的財(cái)政

14、監(jiān)督檢查法律體系，有關(guān)財(cái)政監(jiān)督職能大多 散見于相關(guān)財(cái)政法律、法規(guī)中，國(guó)家至今仍沒有財(cái)政監(jiān)督法或財(cái)政監(jiān)督 條例，這對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查工作帶來影響。如國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰 的暫行規(guī)定于 1987年6月 16日頒布，其中有些內(nèi)容早已經(jīng)過時(shí)，亟需修 訂、完善。5. 財(cái)政監(jiān)督信息反饋不暢，不全，技術(shù)手段不夠先進(jìn)。利用機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督管理，及時(shí)反饋監(jiān)督信息是公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的基本 要求。目前，服務(wù)于財(cái)政監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)卻很不齊全，信息渠道不夠順暢，信 息反饋不夠及時(shí)，特別是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)手段在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用滯后。從收入 環(huán)節(jié)看，財(cái)政與收入征收單位、國(guó)庫(kù)部門尚未實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政對(duì)征收?qǐng)?zhí)行情 況、收入入

15、庫(kù)情況難以及時(shí)、完整掌握。從支出環(huán)節(jié)看，財(cái)政部門對(duì)資金分配 使用情況的動(dòng)態(tài)掌握限于撥付階段，由于尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)， 資金具體使用情況的信息分散在各個(gè)預(yù)算單位，難以及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地同步 集中反映到財(cái)政部門。從財(cái)政部門內(nèi)部看，各管理職能部門與財(cái)政監(jiān)督部門之 間缺少溝通、協(xié)調(diào)和相互制約的正常機(jī)制，財(cái)政信息共享程度較低，傳遞缺少 規(guī)范化程序，財(cái)政監(jiān)督部門對(duì)預(yù)算單位和監(jiān)督對(duì)象的基礎(chǔ)資料掌握不全，尚未建立有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng)，影響了財(cái)政監(jiān)督的及時(shí) 性、針對(duì)性、嚴(yán)密性和有效性。 公共財(cái)政框架下，完善財(cái)政監(jiān)督的對(duì)策思 考。公共財(cái)政框架包括功能框架和管理框架兩個(gè)部分。公共財(cái)政

16、管理框架的建 設(shè)任務(wù)就是用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金籌集使用的公平、公 開。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的重要手段，必須最大限度地適應(yīng)公共財(cái)政管理的 要求。 1. 建立多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，使財(cái)政監(jiān)督的職能由 檢查監(jiān)督型向管理監(jiān)督型轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的重要手段必須最大限 度地適應(yīng)公共財(cái)政管理的要求，將財(cái)政監(jiān)督置于財(cái)政管理的全過程和最前沿， 用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金籌集使用公平、公開，以滿足公共 財(cái)政需要，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)的客觀要求，建立起涵蓋財(cái)政收支、體現(xiàn)財(cái)政 管理特色，對(duì)財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范等多功能的財(cái)政監(jiān) 督運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)控體系， 逐

17、步建立起事前參與預(yù)警、事中跟蹤防范、事后審核 問效的多層次全方位財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。 財(cái)政監(jiān)督是保證財(cái)政分配、調(diào)節(jié) 職能得以順利實(shí)施的重要手段，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督必須是一個(gè)機(jī)制 健全、運(yùn)行高效、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督有力，并服務(wù)于財(cái)政改革整體要求，貫穿于 財(cái)政收支管理的全過程，最大限度地提高財(cái)政資金使用效益和依法理財(cái)、依法 行政水平的監(jiān)督體系。因此，財(cái)政監(jiān)督要把監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的重心由現(xiàn)行單 純的依靠行政手段、被動(dòng)服務(wù)式的檢查型監(jiān)督逐步向公正、獨(dú)立的財(cái)政管理型 監(jiān)督轉(zhuǎn)變；由現(xiàn)行的微觀、具體事物型監(jiān)督向宏觀、微觀監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變；由現(xiàn) 行的檢查監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。將財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理活動(dòng)的重要內(nèi)容

18、， 貫穿于財(cái)政管理的全過程，不斷拓展財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容、范圍和服務(wù)領(lǐng)域，使財(cái)政 監(jiān)督更好地服務(wù)于財(cái)政管理，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)質(zhì)與量的根本轉(zhuǎn)變。2. 建立規(guī)范、有效的財(cái)政監(jiān)督方式，使財(cái)政監(jiān)督由事后監(jiān)督向過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。新型 的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，必須體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，保障財(cái)政宏觀調(diào)控職能的正 常發(fā)揮，要在鞏固完善事后監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，緊緊把握財(cái)政監(jiān)督寓于財(cái)政管理 的內(nèi)在特性，著眼財(cái)政管理活動(dòng)的全過程，改變現(xiàn)行監(jiān)督方式，逐步將監(jiān)督關(guān) 口前移，把監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)由過去單純的事后監(jiān)督向事前、事中、事后等全過程 的監(jiān)督轉(zhuǎn)變。根據(jù)新的形勢(shì)來調(diào)整監(jiān)督方式，做到“四個(gè)結(jié)合”，即事前、事 中與事后監(jiān)督檢查相結(jié)合；財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政

19、具體業(yè)務(wù)管理相結(jié)合；日常監(jiān)督與 專項(xiàng)檢查、抽查相結(jié)合；處理事與處理人相結(jié)合。財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政分配和 財(cái)政管理全過程，一是要參與部門預(yù)算管理，在財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃編制、部門 （單位）預(yù)算編制、政府采購(gòu)預(yù)算的編制、工程項(xiàng)目預(yù)算以及財(cái)政重大事項(xiàng)決 策等方面實(shí)行事前監(jiān)督，積極介入，嚴(yán)格按照預(yù)算法等有關(guān)政策法規(guī)和財(cái) 經(jīng)制度進(jìn)行事前考察、論證、預(yù)測(cè)，努力做到計(jì)劃周密、方案可行、決策；健 全事中防范機(jī)制。二是財(cái)政監(jiān)督工作不能局限于突擊性的專項(xiàng)治理方式，要逐 步過渡到經(jīng)常性的審查、稽核與檢查為主，對(duì)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)或普遍性問 題輔之以必要的專項(xiàng)或集中性的監(jiān)督檢查，全面履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，著眼于活 動(dòng)的全過程。

20、三是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的審批、撥付程序的監(jiān)督，要嚴(yán)格按照權(quán) 限操作，強(qiáng)化組織紀(jì)律，嚴(yán)格依法辦事，防止政府權(quán)力部門化，甚至個(gè)人化。 四是實(shí)行財(cái)政資金使用部門承諾保證制度和資金撥付使用中的層層責(zé)任制，明 確預(yù)算審批人、預(yù)算撥付人、部門（單位）負(fù)責(zé)人、資金使用人以及各個(gè)環(huán)節(jié) 經(jīng)辦人員的具體職責(zé)、權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立起相互稽核、相互制約、各 負(fù)其責(zé)的全過程內(nèi)容監(jiān)督制約機(jī)制。3. 明確監(jiān)督目標(biāo)，建立和完善規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督體系。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分，其監(jiān)督管理活動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制具有較強(qiáng)的規(guī)范性和政策性。一是要建立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系，確保 財(cái)政事前、事中和事后的監(jiān)督檢查有法可依。二是要建立規(guī)范的

21、財(cái)政監(jiān)督檢查 組織體系，從組織上確保事前、事中和事后監(jiān)督檢查的實(shí)施，改變現(xiàn)行依靠行 政手段盲目和無目的監(jiān)督，逐步向有計(jì)劃、有目的的規(guī)范化、制度化、法制化 監(jiān)督轉(zhuǎn)變。三是建立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督檢查執(zhí)法體系，保障財(cái)政事前、事中和事 后監(jiān)督執(zhí)法檢查的順利開展。并在監(jiān)督的過程中建立健全財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任 制，通過不斷完善財(cái)政監(jiān)督內(nèi)外監(jiān)控目標(biāo)責(zé)任體系，逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)軌，促使 財(cái)政監(jiān)督工作逐步達(dá)到對(duì)外實(shí)施財(cái)政收支管理活動(dòng)全過程的監(jiān)控、預(yù)警，對(duì)內(nèi) 規(guī)范財(cái)政自身工作行為的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政框架下規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)作機(jī) 制。4. 加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督法制化、規(guī)范化。公共財(cái)政框架下要求財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮更大的職能

22、，而財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，則需要通過完 善的立法來明確財(cái)政監(jiān)督的法律地位，提供法律保障，統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行 為，使財(cái)政監(jiān)督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙。一方面要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān) 督立法進(jìn)程，通過法律程序明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方 法、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違反財(cái)政法規(guī)的法律責(zé)任等方面，為財(cái)政部門行使財(cái) 政監(jiān)督職能，加強(qiáng)執(zhí)法力度，堅(jiān)持依法行政，提高財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性 創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，真正把財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)納入法治化的軌道，建立健全完善 的財(cái)政監(jiān)督法律體系；使財(cái)政監(jiān)督真正做到獨(dú)立執(zhí)法，依法辦事，依法監(jiān)督。 各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門可制定適應(yīng)本地區(qū)的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)和制度，增加財(cái)政監(jiān)督的 可操

23、作性。一是國(guó)家應(yīng)盡快制定財(cái)政監(jiān)督法或財(cái)政監(jiān)督條例，從法律 上確定財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，明確財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門 的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。財(cái)政監(jiān)督是一種以財(cái)政資金為線索，與財(cái)政管理有機(jī)結(jié)合， 相輔相成，有別于審計(jì)監(jiān)督、計(jì)劃監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督活動(dòng)的綜 合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。實(shí)際工作中應(yīng)明確劃分財(cái)政日常管理與財(cái)政監(jiān)督檢查的界 限。同時(shí)應(yīng)及時(shí)修改和完善現(xiàn)有的、不配套的財(cái)政法律、法規(guī)，使其相互銜 接，互相配套。例如，根據(jù)預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定，亟需修改、完善金 庫(kù)管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)，從而避免法不配套問題；盡快完善現(xiàn)行稅收法律、 法規(guī)、政策，清理到期的制度、規(guī)定，做到及時(shí)進(jìn)行法律修訂或廢止

24、，為財(cái)政 監(jiān)督檢查提供有力的法律依據(jù)。二是加快制定與財(cái)政法律、法規(guī)相配套的地方 法規(guī)、行政規(guī)章，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性。建議在國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)未 出臺(tái)前，地方應(yīng)根據(jù)預(yù)算法、法等法律、法規(guī)，盡快制定財(cái)政監(jiān)督 檢查條例、地方預(yù)算收入退庫(kù)管理辦法等，以便于財(cái)政監(jiān)督檢查依法進(jìn) 行。三是在財(cái)政部門內(nèi)部制定一系列財(cái)政監(jiān)督檢查的規(guī)范性操作程序規(guī)定和管 理辦法，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督檢查依法行政創(chuàng)造更好條件。另一方面必須嚴(yán)格執(zhí) 法，規(guī)范程序，加大執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力度。隨著依法治國(guó)方略的深入實(shí)施，依法理 財(cái)、依法治財(cái)、依法行政面臨的要求也越來越高。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須按照 行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法和財(cái)政部門對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢 查的要求，加強(qiáng)建章立制，嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。要全面建立立案、 授權(quán)、調(diào)查取證、依法處理、制作法律文書、送達(dá)法律文書以及行政復(fù)議