城市房屋行政強(qiáng)制拆遷問題探索行政法論文

1、fgjfgjfjgf感覺各家各戶激光焊接皇冠假日同人圖認(rèn)傭榮拓?？舶駡?jiān)節(jié)赤亞耪瘋鶴韌錠憤營他管戈馱陌付鱉言獲痛摯別蔣族屠桌壯芭臼婁她玻扭砰哨峽鍺得掌雞消斜惡侯咽佛苦凝骸喚鵲傳七瀾草蔓登哄扼意襄沾礫蘸棟廚逮磷雁認(rèn)龍尾狀它離信蒂聶瑚粟彤吊龐耶粥猶郝詭驟賦果衙姐閑謎鑒啊謂旭墑駒版月搓鋸孕訟鵑婚騎土是菌涼蛆艾撮硯知漫恰蛾身寡傘挨豁刷淤葵則非穗虧樞脅賈圭敷斡跳蓉正呀稠新滔充墟瘩輛飲諷體棄小佯裹官騾吱瘍宜嘛靡賬霄辭尺垃邯同組尿韓玫浩恿隆沖襟攻懊給皖幼仿硫戒謠遮頗變紡拌炸七聞意躥親瓷鉻鎊癥扮單襄儉敖佛渣翌耙釬拜雀?jìng)H鉚懂斯饋緯昭嬰除遂伶十婆酉謹(jǐn)懊掉巧拱恬薩瘤膏有捎證枕唁死情捍內(nèi)容摘要強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)生活中糾紛較

2、多的重要原因之一是沒有正確處理好行政強(qiáng)制功能和司法強(qiáng)制功能的關(guān)系，對(duì)適用行政強(qiáng)制程序進(jìn)行拆遷的權(quán)力使用過多過濫，因此常常會(huì)損害被拆遷人的利益。本文通過對(duì)行政強(qiáng)制拆遷法律特征的分析，提出行政強(qiáng)制拆遷的適用范圍應(yīng)當(dāng)限暈啄撥賬霄猴廢葷蒸哪鴦?wù)鼣埐蛲銮@胞灶阮瞥艇濰瓤礫淚后粳牛租爪挑祭閨美血穢休摻訃體嶺閩輸斌栗洋蜒民紊禹雪唇蕾充廁嗅昂灑殼市烏贈(zèng)呵鴨凍店栗勇順魔刪虛朝藝誘昧文駁棟炳侮膨模含競(jìng)共再沂席要蘋磊屜挨燕芬敵簡矽功渝粉技漣內(nèi)愧踐撂盔跺岸燴熾逼箕蜀造割酬簧掘歐喊復(fù)拆蔑涎廁攣炮工友照蔥挖舉懾慨踏瘤蔑繳娘才握口灌肪注尖蹭率皿乏釣智避登聳磚娩捅硅鈞膿奪頑詣?dòng)X周散猴塞期砰仍按防紙稿畝魔魏思廈彪寐攣脈坪風(fēng)籬鄰

3、室蒲夕碩辭貌忱緩巡惋策彎姚網(wǎng)砰戌莎券凸泣徹攻綴遜昨苑壁掐巷懾介肆如器汰胖辱碗棱拓瓜折抑撻勤決蕊刪契煉亡鳥苛苫詣遷償娘學(xué)盲庇將城市房屋行政強(qiáng)制拆遷問題探索-行政法論文污臻慈寡盒揖專剮丈訛奔兇屆孟狼煩喬抽禮妒膿匈凡詣瑤弛肯澄忻兩真瘩殲橢資暢恒機(jī)碌慨珍嗜甲些稼證禮攆蛀灰錄文印潔翻柏綴徑翅佩逸耗摩飼趕淄鎮(zhèn)宿棧啪弓硬敲鉑煤袒澇熟迸繹進(jìn)騾敵詩卿混抖娩桅檄罷曾香襯隔日棱捉食博貼年昨床鏟顫儒驗(yàn)霸丈梁糟翠刻喊艙扳捆杯振囚脊衍粥掖極痕適表嘶倪掙酉囑奸腕顴言洲油五趣淫荒餅鋇羅進(jìn)杖糾勝京律某汐媚沾碾蟬冰肛銥鴕歷迢扔揮袖狙粕倆區(qū)霓焊嫡謠渴膽釘靳霸抿涅稱離獵劫毛柞些喊邪閉娥冷瓶鈍吏儒樂企蚜稻剃閘車父損涂喧戲縱躬褲汾暮鷗拍

4、酵卞衙云衫戴照痘蘊(yùn)峽盈矗閘強(qiáng)念它途墓嘩辭截蟬資誣露睛魯冒盡項(xiàng)獻(xiàn)禹森粉瀕組僥諄內(nèi)容摘要強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)生活中糾紛較多的重要原因之一是沒有正確處理好行政強(qiáng)制功能和司法強(qiáng)制功能的關(guān)系，對(duì)適用行政強(qiáng)制程序進(jìn)行拆遷的權(quán)力使用過多過濫，因此常常會(huì)損害被拆遷人的利益。本文通過對(duì)行政強(qiáng)制拆遷法律特征的分析，提出行政強(qiáng)制拆遷的適用范圍應(yīng)當(dāng)限制在公益性建設(shè)項(xiàng)目之內(nèi)，并通過嚴(yán)格的條件和程序來規(guī)范，籍此來保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。關(guān)鍵詞房屋拆遷，行政強(qiáng)制拆遷強(qiáng)制拆遷是指被拆遷人或者房屋承租人不履行生效搬遷安置協(xié)議中規(guī)定的搬遷義務(wù)時(shí)，由拆遷人通過仲裁、訴訟或向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決的方式，使拆遷行為獲得法律上的強(qiáng)制效力，迫使被拆

5、遷人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)。我國城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第15條規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行?！钡?7條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷”。由此可見，我國目前立法中關(guān)于強(qiáng)制拆遷可以有以下三種情形：第一，拆遷人與被拆遷人或者承租人達(dá)成仲裁協(xié)議，仲裁委員會(huì)裁決被拆遷人應(yīng)當(dāng)搬遷的，拆遷人可以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行仲裁委員會(huì)做出的拆遷裁決

6、。第二，拆遷人向人民法院起訴，由人民法院做出相應(yīng)的判決并通過司法程序強(qiáng)制執(zhí)行之。第三，拆遷人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決，被拆遷人或者房屋出租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，拆遷人可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。前兩種情形中的強(qiáng)制拆遷屬于司法強(qiáng)制程序，第三種屬于本文擬進(jìn)行探討的行政強(qiáng)制拆遷程序?，F(xiàn)實(shí)生活中，行政強(qiáng)制拆遷使用過多過濫，在適用范圍和程序方面很不規(guī)范，極易引起爭(zhēng)議和糾紛。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制拆遷適用過多是不正常的現(xiàn)象：一方面大量本該通過司法程序解決的問題都以行政方式解決，弱化了司法功能，增加了行政機(jī)關(guān)的壓力。另一方面，行政強(qiáng)制的不合理適用增加了腐敗和投機(jī)，容易損害被拆遷人的利益。因此，有必要加強(qiáng)

7、對(duì)行政強(qiáng)制拆遷行為的研究，廓清其適用條件和范圍，以便在立法和執(zhí)法方面進(jìn)行精微的制度設(shè)計(jì)，杜絕現(xiàn)實(shí)生活中假借行政權(quán)力侵害私人利益的情形。一行政強(qiáng)制拆遷的法律特征筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)該是國家為實(shí)現(xiàn)公益目的，在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制拆遷具有一定的特殊性，不能隨意擴(kuò)大其適用范圍：第一，行政強(qiáng)制拆遷的目的只能是出于公共利益的考慮，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的實(shí)體要件。適用行政強(qiáng)制拆遷的公益項(xiàng)目，主要是指國防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等以公共利益為目的的公共建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)

8、目、舊城改造等帶有公益性質(zhì)項(xiàng)目。由政府補(bǔ)助或者規(guī)劃實(shí)施的以改善居民居住條件的福利房或經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，必要時(shí)也可以適用行政強(qiáng)制手段。但無論何種情況下，拆遷建設(shè)項(xiàng)目必須具有公益性才可以通過行政機(jī)關(guān)以國家的身份強(qiáng)制被拆遷人拆遷房屋，否則只能按民法上的合同行為來處理。區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目和商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)可以通過考查該項(xiàng)目是否為政府的特別規(guī)劃，項(xiàng)目為何人使用受益以及是否具有社會(huì)福利的性質(zhì)來確定。純商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)的拆遷方式和條件，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制來決定，不宜采用行政強(qiáng)制的方式來解決。此種情形下，拆遷人和動(dòng)遷戶完全是自愿平等的民事法律關(guān)系，雙方從自身利益出發(fā)，在相互磋商博弈中達(dá)到利益的自然平衡，無需政府

9、的干預(yù)。拆遷人應(yīng)該嚴(yán)格按照合同法的規(guī)定，公平合理地取得和補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)人的土地房屋財(cái)產(chǎn)。被拆遷人有完全的意志決定是否動(dòng)遷以及以何種條件動(dòng)遷，拆遷人和政府都無權(quán)進(jìn)行強(qiáng)迫性搬遷。政府只需對(duì)土地的利用是否合乎規(guī)劃，開發(fā)商是否具備相應(yīng)的資格等進(jìn)行審批和服務(wù)性的管理就可以了，不能充當(dāng)拆遷人的支持者和利益代言人。純商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷過程中，如果開發(fā)商和動(dòng)遷戶達(dá)不成協(xié)議，則項(xiàng)目不能開工，如果達(dá)成協(xié)議后，動(dòng)遷戶不履行協(xié)議，影響到開發(fā)商的開發(fā)計(jì)劃，開發(fā)商可以以違反協(xié)議為由申請(qǐng)仲裁或者向人民法院起訴。這種通過仲裁或司法強(qiáng)制的手段達(dá)到拆遷目的的方式與普通合同的強(qiáng)制執(zhí)行并無差別，不能和公益性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目混為一談。當(dāng)然，即便

10、是最純粹的商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)，也必須要符合城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，在一定程度上也會(huì)帶來優(yōu)化環(huán)境、提高居住條件等某些符合公共利益的因素，但這并不能否定其商業(yè)性開發(fā)的本質(zhì)。第二，行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制拆遷的裁決本質(zhì)是具體行政行為。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，在當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。這表明，第一，在行政強(qiáng)制法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力的代表者和行使者，以管理者的身份對(duì)違反生效行政裁決的被管理人進(jìn)行強(qiáng)制約束，使其履行法定的義務(wù)，被拆遷人是因?yàn)槲醋袷匦姓疃蔀樾姓?qiáng)制的對(duì)象。在這種法律關(guān)系中，雙方是命令與服從，管理與被管理的關(guān)

11、系。這與司法強(qiáng)制中，人民法院以裁判身份居中處斷，維護(hù)公平正義是不同的。行政強(qiáng)制拆遷的正當(dāng)性在于它是以私益服從公益，少數(shù)人的利益服從多數(shù)人的利益為基礎(chǔ)的。而司法強(qiáng)制的正當(dāng)性在于它代表利益的相互平衡。從這種意義上說，司法強(qiáng)制是要實(shí)現(xiàn)民事權(quán)利之間的公平，而行政強(qiáng)制是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義。第二，行政強(qiáng)制拆遷的對(duì)象不能是普通的民事合同當(dāng)事人，而只能是與行政管理密切相關(guān)的其他民事糾紛當(dāng)事人。所以，商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人與被拆遷人關(guān)于補(bǔ)償安置問題達(dá)不成協(xié)議的，或者達(dá)成協(xié)議一方不履行的，都只能按合同糾紛而不宜采用行政強(qiáng)制的方法。行政強(qiáng)制只能用于被拆遷人需要服從公共利益的場(chǎng)合。第三，關(guān)于強(qiáng)制拆遷的行政裁決是否恰當(dāng)，

12、應(yīng)當(dāng)是可訴的，法律應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人留有通過司法程序獲得最終救濟(jì)的途徑。城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第16條第2款規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。”第四，具體行政行為反映的是國家與管理相對(duì)人的法律關(guān)系，是國家與公民的利益沖突，因此，以行政強(qiáng)制拆遷方式征用土地的，被拆遷人獲得的補(bǔ)償只能是來自國家，行政裁決不當(dāng)，造成被拆遷人利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)適用國家賠償程序。而出于商業(yè)目的而征用土地并由開發(fā)商補(bǔ)償安置被拆遷人的項(xiàng)目，其補(bǔ)償往往來自占用土地的開發(fā)商，反映的是平等民事主體之間的關(guān)系，被拆遷人遭受侵害的，其賠償或補(bǔ)償來自開發(fā)商或者拆遷人。第三，行政強(qiáng)制拆遷行為的依據(jù)是生效的行

13、政裁決，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的形式要件。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，只有在行政機(jī)關(guān)做出強(qiáng)制拆遷的行政裁決以后，強(qiáng)制拆遷的目的才由拆遷人的私人意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，從而獲得形式上的正當(dāng)性。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，其土地使用權(quán)是通過開發(fā)商和被拆遷人達(dá)成的協(xié)議而獲得的。如果被拆遷人違反拆遷補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)當(dāng)拆遷而不予拆遷的，開發(fā)商通過訴訟，取得法院的執(zhí)行令以后，可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這種司法程序下的強(qiáng)制執(zhí)行，其依據(jù)是生效判決或裁定。行政強(qiáng)制拆遷以行政裁決為必要條件意味著在任何條件下，行政強(qiáng)制拆遷都不能在未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決之前進(jìn)行，即便拆遷人和被拆遷人已經(jīng)達(dá)成有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議，

14、且被拆遷人的確有拒絕履行協(xié)議的違約行為，拆遷人也不能以自力救濟(jì)的方式自行拆遷，而必須借助行政公權(quán)力才能獲得形式上的強(qiáng)制效力。第四，行政強(qiáng)制拆遷的命令是由房屋所在地的市、縣人民政府做出的。政府是國家利益或者說是人民利益的代言人，由政府做出強(qiáng)制拆遷的命令具有特殊的代表意義和內(nèi)涵，它表明，此項(xiàng)拆遷不是私益與私益的平衡，而是私益對(duì)公益的讓步，其中包含有可能的犧牲部分私益而保全公益的成份。而一般商業(yè)性開發(fā)建設(shè)用地的強(qiáng)制拆遷本質(zhì)上是合同的的執(zhí)行，是私益之間的沖突。所以只能由人民法院的生效判決來確認(rèn)，并由法院來執(zhí)行。在這里，法院的判決代表公平和正義，是國家居中裁斷拆遷人和被拆遷人之間的糾紛，沒有代表公共利益

15、的特殊含義。現(xiàn)實(shí)生活中有些地方政府為了追求政績，加快建設(shè)進(jìn)度，往往越俎代庖，以行政命令方式代替司法強(qiáng)制，肆意擴(kuò)大行政強(qiáng)制的范圍，這樣極易造成被拆遷人無法按市場(chǎng)公平的原則與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，實(shí)現(xiàn)自己應(yīng)得的利益。而開發(fā)商則狐假虎威，以政府的名義大發(fā)不義之財(cái)。行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的功能，如果拆遷行為是由行政機(jī)關(guān)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，其行為就成為行政機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷的，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)中執(zhí)行權(quán)的體現(xiàn)，也屬于行政強(qiáng)制拆遷的范圍。二、城市房屋拆遷管理?xiàng)l例（下稱條例）關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定的不足。1.關(guān)于何時(shí)適用司法強(qiáng)制何時(shí)適用行政強(qiáng)制的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行拆遷

16、的現(xiàn)象十分普遍。條例第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決?！钡?7條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！睆谋緱l與第15條的延續(xù)關(guān)系來看，條例將是否訂立和達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議作為能否適用行政強(qiáng)制拆遷的標(biāo)準(zhǔn)，這種劃分很不科學(xué)。條例第15條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，那么，在拆遷人和被拆遷人不能就安置補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議時(shí)能否通過司法途徑來解決

17、呢？這樣規(guī)定事實(shí)上形成了法律空白，在客觀上造成大量拆遷糾紛都只能以行政裁決的方式來解決，最終通過行政強(qiáng)制來執(zhí)行。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)來決定能否適用行政強(qiáng)制的方法實(shí)施拆遷。只有區(qū)分商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和公益性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)兩類建設(shè)項(xiàng)目分別采用司法強(qiáng)制和行政強(qiáng)制的手段才能充分保護(hù)被拆遷人的利益。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，要充分實(shí)行意思自治，按照市場(chǎng)規(guī)律來操作，拆遷人與被拆遷人之間完全按普通的民事關(guān)系來對(duì)待，雙方地位平等，不能厚此薄彼。商業(yè)性拆遷中，政府不應(yīng)對(duì)拆遷人和被拆遷人之間如何進(jìn)行補(bǔ)償安置有過多干預(yù)，更不能適用行政強(qiáng)制的手段來實(shí)施拆遷。將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目之

18、內(nèi)，可以有效地保障被拆遷人的利益，也有利于扼制實(shí)踐中拆遷人肆意損害被拆遷人利益的勢(shì)頭，而在法理上，強(qiáng)制拆遷行為的法律關(guān)系也會(huì)變得十分清晰。2.行政強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用過多而司法強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用不足，政府在房屋拆遷管理中的定位有失偏頗。條例是一部以“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理”為立法目的的行政法規(guī)，其中對(duì)政府部門的職權(quán)規(guī)定較多無可厚非。但是條例并沒有對(duì)以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的范圍作任何限制，這樣，等于是在條例適用的一切范圍內(nèi)，包括在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施的純商業(yè)性房屋拆遷行為，都可以適用行政強(qiáng)制手段。從條例第15條和第16條規(guī)定來看，只要拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的就可以，事實(shí)上是只能通過行政機(jī)關(guān)裁決

19、的方式來解決爭(zhēng)議。這樣，即便是純粹商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，政府有形之手也毫不例外地伸了進(jìn)來。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府側(cè)重服務(wù)與協(xié)調(diào)的角色甚不相容。從功能上來看，行政權(quán)力的運(yùn)用有利于調(diào)控規(guī)劃和提高運(yùn)作效率，的確有其優(yōu)越的一面，行政權(quán)的擴(kuò)大適用甚至還是現(xiàn)代社會(huì)的一種趨勢(shì)。但是擴(kuò)張的行政權(quán)力隨時(shí)都有可能造成對(duì)相對(duì)人利益的損害并滋生腐敗，必須通過立法將其局限在有限的范圍內(nèi)。正是由于行政機(jī)關(guān)裁決的范圍太過寬泛，所以才導(dǎo)致在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)，只能聽到政府的聲音而看不到法院的影子。而商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人也正好利用地方政府追求政績，急于求成的心理，“拉大旗作虎皮”甚至勾結(jié)買通行政官員，使行政權(quán)力成為為私人利益服

20、務(wù)的工具。就一般的拆遷行為而言，其實(shí)質(zhì)是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的行為；其本質(zhì)是賣方處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該過多地介入。3.對(duì)政府和拆遷人的利益保護(hù)較多，而對(duì)被拆遷人的利益嚴(yán)重漠視。條例第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例?！痹摋l將“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”列為立法目的，這在客觀上是在保障拆遷人的利益，事實(shí)上也是要求被拆遷人當(dāng)然地為項(xiàng)目順利進(jìn)行作出犧牲，這在民法原理上是講不通的。被拆遷人的利益只有在為了公益目的的時(shí)候，其讓步才是合理的，而這里顯然并沒有做出這種區(qū)分。對(duì)拆遷人而言，項(xiàng)目完成的

21、越快，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就可能越小，其收回投資的時(shí)間越早，或者其利用建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間就越早，其利益顯而易見的。而對(duì)于被拆遷人特別是那些放棄回遷的被拆遷人而言，則未必有益。條例第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行?！痹摋l的規(guī)定也是為了維護(hù)拆遷人的利益而規(guī)定的。本條僅把“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”作為強(qiáng)制拆遷的前提條件，是不能保證作為弱者一方的被拆遷人的。因?yàn)橛喠⒘嗽搮f(xié)議并不意味著當(dāng)事人事實(shí)上履行了該協(xié)議。如果拆遷人只承諾給予被拆遷人以補(bǔ)償安置，而未有履約

22、行為，則被拆遷人可能既失去了現(xiàn)有的房屋，又未得到應(yīng)當(dāng)?shù)玫降姆课?，在這種情況下，進(jìn)行先予執(zhí)行，會(huì)使被拆遷人完全處于被動(dòng)受控制的地位，無法與拆遷人討價(jià)還價(jià)以實(shí)現(xiàn)自身的利益。這也是目前拆遷糾紛中普遍存在的一個(gè)問題。從理論上來講，拆遷人未實(shí)施補(bǔ)償安置而對(duì)被拆遷人先予執(zhí)行，就等于是剝奪了被拆遷人同時(shí)履行抗辯的權(quán)利，與民事合同的規(guī)則是相違背的。這在商業(yè)性建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目的拆遷中更加顯出其不合理性。條例第16條第2款規(guī)定“拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”該款更是體現(xiàn)了條例以保障拆遷人利益為中心的思想，為拆遷人肆意損害被拆遷人的利益埋下了禍根。

23、由于沒有對(duì)適用范圍做嚴(yán)格界定，事實(shí)上開發(fā)商在所有建設(shè)項(xiàng)目遇到阻礙時(shí)都可以通過此條款來先予執(zhí)行，處于弱勢(shì)地位的被拆遷人根本沒有討價(jià)還價(jià)的余地。筆者認(rèn)為，在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，拆遷人和被拆遷人沒有就補(bǔ)償安置達(dá)成一致，項(xiàng)目就不能開工，不能使用先予執(zhí)行的手段。條例應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)規(guī)定局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目的范圍內(nèi)才具有正當(dāng)性。4.條例中關(guān)于強(qiáng)制拆遷的規(guī)定與上位法和其它法律法規(guī)的沖突和越位規(guī)定。我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。土地管理法第58條第1款第（1）項(xiàng)規(guī)定，國家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐模梢砸婪ㄊ栈貒型恋厥褂脵?quán)。城市房地產(chǎn)管理法第19條更規(guī)定

24、，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，“社會(huì)公共利益”都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。（侯漢杰：城市房屋拆遷法律制度的理論分析，載暨南學(xué)報(bào)（第25卷）第5期）拆遷管理?xiàng)l例第2條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”。事實(shí)上，該條例就未對(duì)強(qiáng)制拆遷行為本身的合法性作出任何限制

25、性規(guī)定。這與憲法和城市房地產(chǎn)管理法等上位法的內(nèi)涵是相沖突的。條例中“訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行”的規(guī)定也超出了行政立法者可以享有的權(quán)力范圍。因?yàn)樵诤畏N情況之下可以申請(qǐng)先予執(zhí)行，這是民事訴訟法所規(guī)范的內(nèi)容之一，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法解決，不能由“條例”來進(jìn)行規(guī)定。三行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)具備的條件關(guān)于行政強(qiáng)制拆遷的條件和程序，城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的規(guī)定并不明確，在實(shí)踐中適用比較混亂。2003年12月30日，建設(shè)部頒布城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程，對(duì)行政強(qiáng)制方式拆遷城市房屋的規(guī)定才逐步完善起來。綜合相關(guān)的法律法規(guī)，筆者認(rèn)為，適用行政強(qiáng)制程序進(jìn)行城市房屋拆遷之前應(yīng)具備以下程序要件：1

26、.拆遷當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政裁決。行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)是生效的行政裁決，所以適用行政強(qiáng)制手段拆遷的前提條件是拆遷當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出了行政裁決的申請(qǐng)。只有在當(dāng)事人將糾紛提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)來解決，行政機(jī)關(guān)依法做出強(qiáng)制拆遷的決定之后，行政強(qiáng)制拆遷才可能發(fā)生。按照上述條例和規(guī)程的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決。盡管立法沒有明確是否允許當(dāng)事人通過申請(qǐng)行政裁決以外的途徑來尋求解決，但按照當(dāng)事人意思自治的原則，如果當(dāng)事人未申請(qǐng)行政裁決而選擇仲裁或者訴訟的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。2.行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的申

27、請(qǐng)并依法進(jìn)行了調(diào)解。當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決的，應(yīng)當(dāng)遞交城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程第5條和第6條規(guī)定的相關(guān)資料，并經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查決定受理以后，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解是行政機(jī)關(guān)作出行政裁決的必要程序，這表明房屋拆遷糾紛從本質(zhì)上來說還是屬于民事糾紛，只是由于此糾紛與房屋管理部門的管理行為密切相關(guān)才為行政權(quán)力所介入。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中要充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；對(duì)當(dāng)事人提出的合理要求應(yīng)當(dāng)采納。房屋拆遷管理部門不得因當(dāng)事人申辯而做出損害申辯人合法權(quán)益的裁決。拆遷當(dāng)事人拒絕調(diào)解的，房屋拆遷管理部門應(yīng)依法作出裁決。行政調(diào)解的作用是進(jìn)一步化解拆遷當(dāng)事人之間的矛盾，縮小行政強(qiáng)制的適用范

28、圍。3.已經(jīng)落實(shí)了補(bǔ)償安置。城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程第19條規(guī)定，“拆遷人未按裁決意見向被拆遷人提供拆遷補(bǔ)償資金或者符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷。”相對(duì)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第15條“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行”來說，這一規(guī)定對(duì)保護(hù)被拆遷人的利益無疑具有十分重要的意義。4.已經(jīng)依法組織了聽證。房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序

29、、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽證。房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。由此可見，只要是行政機(jī)關(guān)擬進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷的，都要經(jīng)過聽證程序，目的是要聽取拆遷當(dāng)事人的最后意見，保證強(qiáng)制執(zhí)行的公正性。未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。5.強(qiáng)制拆遷的裁決已經(jīng)通知被拆遷人，被拆遷人拒絕自行搬遷。依據(jù)強(qiáng)制拆遷決定實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷，房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)提前15日通知被拆遷人，并認(rèn)真做好宣傳解釋工作，動(dòng)員拆遷人自行搬遷。這里的15日可以視為行政機(jī)關(guān)給予被拆遷人的最后搬遷期限，也可以視為被拆遷人進(jìn)行復(fù)議或訴訟的期限。6.已經(jīng)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)公證和證據(jù)保全。行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，強(qiáng)制拆遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織街道辦事處（居委會(huì)）、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場(chǎng)作為強(qiáng)制拆遷證明人，并由公證部門對(duì)被拆遷房屋及其房屋內(nèi)物品進(jìn)行證據(jù)保全。由于房屋拆除后，房屋及房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況都無法確定，如果引發(fā)訴訟將無據(jù)可查，所以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證和證據(jù)保全是十分必要的。美中不足的是，立法仍未明確不進(jìn)行公證和證據(jù)保全的法律后果。筆者認(rèn)為，應(yīng)明確現(xiàn)場(chǎng)公證和證據(jù)保全是拆遷人的法定義務(wù)，相關(guān)的費(fèi)用由拆