論經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)

1、文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng) 論經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng) 內(nèi)容提要: 經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃是政策和法律相耦合的社會規(guī)范表現(xiàn)形式，它對我國經(jīng)濟與社會發(fā)展發(fā)揮了積極促進(jìn)與指導(dǎo)作用。在推進(jìn)規(guī)劃體制改革過程中，為科學(xué)編制與實施規(guī)劃，要處理好經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃法的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)完善與拓展政策與法律相耦合的形式，明確政府規(guī)劃行為的公定力，提高公眾參與度，健全經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃法制，完善國家宏觀調(diào)控體系。我國每一財政年度都要制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，每五年要制定國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要，各級政府以此指導(dǎo)全社會經(jīng)濟與社會的發(fā)展。計劃和規(guī)劃在我國社會經(jīng)濟生活中占有重要地位，對國家和社會事

2、業(yè)發(fā)展、對市場主體行為和全體居民都發(fā)揮著巨大的影響力。然而，從目前計劃和規(guī)劃的制定、實施狀況看，其權(quán)威性、穩(wěn)定性、可操作性、可問責(zé)性和公眾參與度等方面仍存在著諸多問題。因此，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃法制建設(shè)，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的良好法治環(huán)境，1是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、完善國家宏觀調(diào)控體系的客觀需要。本文擬就我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)問題，從經(jīng)濟法理論層面作些探討。一、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的概念與性質(zhì)分析(一)計劃、規(guī)劃的詞義分析根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，計劃作為名詞是指工作或行動以前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟;作為動詞是指做計劃。2規(guī)劃和計劃并無本質(zhì)差別。根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋，規(guī)劃作

3、為名詞是指比較全面的長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，如制訂規(guī)劃，十年規(guī)劃;作為動詞是指做規(guī)劃。3計劃和規(guī)劃在英語或法語中是同一個詞(plan或programme)，是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目的而對未來的行動所作的設(shè)想和部署。人區(qū)別于動物的一個主要標(biāo)志，就是其行為或多或少、或長或短都有某種預(yù)先的安排或謀劃，這就是計劃或規(guī)劃。4有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃既是對未來行動結(jié)果(目標(biāo))的預(yù)期，也是對實現(xiàn)其結(jié)果的行動的預(yù)先安排，還是針對目標(biāo)達(dá)成的行動過程中不斷趨近目標(biāo)的所有努力。5我國學(xué)術(shù)界目前對計劃和規(guī)劃這兩個詞含義的理解雖無本質(zhì)差別，但在使用時還是有所區(qū)別。例如，現(xiàn)在年度計劃正式文件仍稱“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

4、”，而原使用的“五年計劃”改稱為“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”。由此可見，規(guī)劃是對未來比較全面、長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，是對未來全局性、戰(zhàn)略性、方向性問題的謀劃、部署和展望。綜上理解，筆者認(rèn)為，規(guī)劃是指各級政府?dāng)M定的適用于引導(dǎo)經(jīng)濟和社會發(fā)展的，有時間延續(xù)性和空間限定性的戰(zhàn)略指導(dǎo)性計劃。(二)規(guī)劃是人類社會管理與協(xié)調(diào)的需要“凡事豫則立，不豫則廢。”6儒家經(jīng)典中蘊含著深邃的管理思想，影響深遠(yuǎn)。人類進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟社會，各類市場主體和社會團體都有其獨立的利益與目標(biāo)，這些不同利益

5、與目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與社會整體利益和國家發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)相吻合，需要政府制定計劃或規(guī)劃來加以平衡協(xié)調(diào)。計劃或規(guī)劃在客觀上反映了市場經(jīng)濟社會發(fā)展的自由與國家干預(yù)之間的沖突與協(xié)調(diào)。規(guī)劃的功能在于能夠適時而理性地將現(xiàn)實社會生活中可以利用的一切人力、物力與財力資源，事先安排或分配到預(yù)設(shè)的時間和空間內(nèi)，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。我國在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，徹底排斥和取消計劃的企圖和做法都是錯誤的。7“經(jīng)濟、社會發(fā)展有規(guī)劃，這是社會主義的優(yōu)越性之一。2009年11月，時代周刊在奧巴馬訪華前夕建言美國應(yīng)向中國學(xué)的五件事，第一件就是確定目標(biāo)、規(guī)劃并整合全部力量推動國家發(fā)展。&am

6、p;rdquo;8我國目前確立了以中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要為國家總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為支撐，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。9我國規(guī)劃體系是層次分明、功能互補的三級三類規(guī)劃管理體系。從行政層級看，現(xiàn)行規(guī)劃體系包括國家級、省(區(qū)、市)級、市縣級規(guī)劃。從對象和功能類別看，現(xiàn)行規(guī)劃體系包括總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。專項規(guī)劃是以國民經(jīng)濟和

7、社會發(fā)展特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實?？缡?區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。10編制和實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，在我國已有60年的歷史。特別是改革開放以來，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，我國對規(guī)劃內(nèi)容、方式和規(guī)劃體系進(jìn)行了不斷改革，使規(guī)劃管理成為中國特色社會主義制度的優(yōu)越性之一。(三)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要的性質(zhì)分析國民經(jīng)

8、濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性的國家總體規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)。它有時間延續(xù)性和空間限定性的特點。經(jīng)濟學(xué)和國民經(jīng)濟管理學(xué)對國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要的性質(zhì)和定位是比較明確的。但是法學(xué)界對其性質(zhì)的理解有明顯分歧。有的學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃是憲法性法律文件;有的學(xué)者認(rèn)為“制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃是我們黨和國家的一件大事。作為規(guī)劃載體的綱要是法律性文件，具有法律約束力，但只是對政府具有約束力。”11還有的學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃根本不是法律文件，沒有法律約束力。也有專家認(rèn)為，在一定意義上，規(guī)劃具有僅次于法律的、規(guī)范社會行為第二準(zhǔn)則的功能。12國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要的性質(zhì)究竟如何?筆者以我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要13(以下簡稱規(guī)劃綱要)為分析對象進(jìn)行探討。第一，規(guī)劃綱要具有明顯的國家政策性。從規(guī)劃綱要編制和內(nèi)容看，它是“根據(jù)中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議編制”，14在規(guī)劃綱要第4章規(guī)定了十大政策導(dǎo)向等內(nèi)容，15所以“規(guī)劃在總體上已是指導(dǎo)性、政策性的”。16但這種政策不是黨的政策，而是國家的政策。因為規(guī)劃綱要草案是由國務(wù)院發(fā)