行政法論文之行政法學的作用探究

1、行政法論文之行政法學的作用探究這是一篇行政法學的作用探究， 對而言，用結轉(zhuǎn)虧損處理的辦法可以不用交 法人事業(yè)稅， 但是如果單年度出現(xiàn)盈余的話卻必須繳納稅， 讓我們一起來看看具 體內(nèi)容吧 !行政法學的作用，讓我們重溫室井教授為本學會之創(chuàng)立及其運營所做出的巨 大貢獻，并再一次向室井教授表達我們的謝意。我想大家對在日本 （ 名古屋 ） 舉行的本學會第 5 屆大會上由原最高法院法官 園部逸夫所作的基調(diào)演講還記憶猶新吧。 按照日本式的順序， 我認為， 本次基調(diào) 演講理應由為本學會的創(chuàng)辦做出貢獻的室井力教授來擔當。 可是，由于室井教授 早年仙逝，這個順序也就無法遵守，這樣，我也就不得不登上講臺了。在此，讓

2、 我們重溫室井教授為本學會之創(chuàng)立及其運營所做出的巨大貢獻， 并再一次向室井 教授表達我們的謝意。一提到基調(diào)演講，我想大家更多地是希望聽一些介紹有關圍繞當時的共同課 題而開展的基本考察。 不過在本學會上， 除了主題之外， 還會談一些有關行政法 學的發(fā)展現(xiàn)狀、 基本課題等內(nèi)容， 這種方式似乎已經(jīng)成了慣例。 我也曾想按照這 個思路來進行我的演講， 但是在第 5 屆大會上由園部先生所作的演講， 已經(jīng)對日 本行政法學的歷史發(fā)展過程、 當前存在的問題等進行了全面而準確的總結。 之后 盡管在日本出現(xiàn)了一些新動向， 例如修改行政事件訴訟法和行政程序法、 地方分 權等，但我預計，對這些問題在接下來的個別報告中會

3、有所涉獵。因此，在此我想介紹一個目前受到日本行政法學界關注且與這次大會的兩個 題目（地方政府的作用和行政控制 ）多少有些關聯(lián)的案例， 并通過這一案例闡述若 干在各國行政法學上具有一定共性的問題。一、研究素材神奈川縣稅案 在日本，除了要繳納作為國稅的法人稅之外， 還負有繳納縣稅即地方稅法上 以法定普通稅的名義規(guī)定的法人事業(yè)稅的義務。 神奈川縣由于財政窘迫， 于 20XX 年制定了稅條例。 但是這種稅與法人事業(yè)稅不同， 它不是由地方稅法直接規(guī)定的 法定稅，而是根據(jù)地方稅法上允許地方公共團體在符合一定 . 的必要條件下獨自 制定的法定外普通稅。具體而言，法人事業(yè)稅在計算法人所得時， 允許將該年度之前

4、的虧損以結轉(zhuǎn) 的形式處理虧損。因此，有可能出現(xiàn)年度決算盈余卻不用交法人事業(yè)稅的情況。與此形成鮮明對比的是： 稅不允許結轉(zhuǎn)扣除虧損， 而以計算出的年度所得金額為 基礎對征收 3%的稅金。對而言，用結轉(zhuǎn)虧損處理的辦法可以不用交法人事業(yè)稅， 但是如果單年度出 現(xiàn)盈余的話卻必須繳納稅。 于是神奈川縣的一個， 以規(guī)定稅的條例違反地方稅法 為由提起訴訟。由于一審判定原告勝訴（橫濱地方法院20XX年3月19日判決判 例時報第2020號第29頁），而二審神奈川縣反敗為勝（東京高等法院20XX年 2月 25日判決判例時報第 2074號第 32頁） ，于是三審上訴到最高法院，目 前正等待著最高法院的判決。二、框架

5、法 （準則法）與基本法在神奈川縣稅案 （以下簡稱為“稅案” ）中，爭議是圍繞著該縣的稅條例是否 違反地方稅法而展開來的。 兩者不是法律與委任命令的關系。 地方稅法規(guī)定的是 地方公共團體在制定稅務條例之際的基準， 與有關委任立法的審查方法無關。 也 就是說，地方稅法在尊重地方公共團體財政自主權的同時， 為了防止稅制因地方 團體不同引起居民的稅負顯著失衡，而以國家法的形式設定了統(tǒng)一的基準或界 限。這與憲法上的保障地方自治的原理并不相悖。 學術界在表現(xiàn)上述地方稅法的 性質(zhì)時，采用了準則法、 基準法、范圍法、框架法等術語， 但用法至今尚未統(tǒng)一。 在此，我暫且采用能夠如實地反映了其性質(zhì)的“框架法”這一用

6、語。 地方公務員 法、地方財政法也同樣屬于框架法。 盡管地方自治法也可以被定位為基本法， 但 其中卻包含了許多具有框架法性質(zhì)的規(guī)定。 因此，有關地方自治的通則性法典即 地方自治法屬于框架法的范疇， 其作為日本法體系的一個類型， 成為行政法研究 的對象。 關于框架法， 在日本就其本身的研究尚未深入開展， 以下暫且就其中若 干問題加以說明。（1）盡管框架法被解釋為主要是規(guī)范國家和地方公共團體關系的法，但是我 們也可以把它理解為規(guī)范在與國家關系中享有自治權的團體和國家間的基本關 系之法。例如，在日本，因為國立大學也享有憲法上自治權之保障 （ 憲法第 23 條），所以也可以將規(guī)范國立大學之組織和運營的

7、國立大學法理解為這樣的一種 框架法。（2）框架法具有兩個不同的功能：一個是作為國家法的框架法，其只提出有 關某種制度的基本框架，至于具體的規(guī)定，則交由地方性法規(guī)來規(guī)定。因此，在 與地方公共團體的關系上， 它具有保護地方自治的功能。 另一個是， 框架法從保 護超越個別地方公共團體之利益 （也可稱之為國家性的利益 ）的角度出發(fā)，給團體 的活動規(guī)定了一定的界限， 所以在與地方公共團體的關系上其具有參與地方自治 的功能。這一點，從框架法的性質(zhì)來看，與其說這是框架法本來的功能，莫不如 說是一種派生功能?？墒?，不管是地方自治也好，還是大學自治也罷，當憲法上 關于保障自治權的廣度及深度的界定不明確時， 在框

8、架法這種形式下， 國家的利 益或意志有可能優(yōu)先。(3) 稅事件為檢驗這兩種功能相互沖突的情況提供了一個很好的平臺。具體 地說，地方稅法在列舉了地方公共團體可以課取 10種法定稅(第4條第 2款)的 同時，另外也允許地方公共團體可以課取其他普通稅 ( 法定外普通稅 )( 同條第 3 款) 。被告神奈川縣重視作為框架法的地方稅法之保護地方自治功能。與此相對 的是原告強調(diào)的是地方稅法所規(guī)定的界限。 當然，這樣的主張是因為出于有利于 利益之考慮。(4) 我認為，像這樣的問題是會隨著地方政府職責重要性的增大，而必然產(chǎn) 生的普遍現(xiàn)象。實際上德國法的“ RahmengesetZ'在日本也是廣為人知的

9、法形 式 。 例 如 在 “Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts, Hochschul-rahmengesetz”當中，先用聯(lián)邦法規(guī)定官吏法、大學法的大框架，然 后由各邦在該框架內(nèi)制定具體的規(guī)定。 在這一點上， 它與日本的公務員法等法律 相似。德國的“ RahmengesetZ'有時也被翻譯成基準法、框架法、準則法等。但 是，“RahmengesetZ'在各自具有固有的立法權限之聯(lián)邦制度下，承擔著調(diào)整聯(lián)邦法與邦法關系的作用， 與規(guī)范國家和自治體之關系的日本法中的框架法在前提 上有所不同。除了翻譯用語本身有待商榷

10、外，也因20XX年聯(lián)邦憲法的修改而被廢止。但是，我希望當我們探討如何調(diào)整政府間立法權限關系這一具有普遍意義 的課題時，能夠關注德國“ Rahmengesetzgebun©的理論與實務狀態(tài)。這可以為 加深我們的討論提供豐富的信息。(5) 在日本，除了框架法之外，還存在著許多帶有基本法名稱的法律。盡管 其內(nèi)容多種多樣， 但基本法一般不具有直接規(guī)范國民、 、地方公共團體等的規(guī)定。 不管是消費者基本法， 還是犯罪被害者等基本法， 在大多數(shù)的情況下， 基本法除 了規(guī)定法律之目的、 基本理念、 國家和地方公共團體的責任與義務之外， 有的還 規(guī)定和國民的責任與義務。 其中，甚至還包含著一些類似于道

11、德規(guī)范性質(zhì)的規(guī)定。 因此，基本法并不是制定法律規(guī)范 (RechtssatZ) 。在這一點上， 盡管其與框架法 有相似之處，但在另一方面，卻與為自治體立法作用制定法的界限的框架法相異。 因此，基本法雖然采取了法律的形式，但卻與西歐法中的法律規(guī)范的性質(zhì)不同。 實際上，在西歐各國既不存在帶有基本法名稱的法律， 也不存在內(nèi)容上與日本法 的基本法相對應的法律。此外，德國的“ Grundgesetz”在日本被翻譯為基本法， 可是自不待言它是憲法法典， 與按照通常的法律制定程序一樣制定的日本基本法 在性質(zhì)上是不同的。 對此問題在此暫且不進行深入討論。 就我所知， 與西歐法里 不存在基本法形成鮮明對比的是：

12、世界上除日本之外， 承認基本法之存在的， 還 有韓國和臺灣 。我們是把這種現(xiàn)象看作東亞特有的現(xiàn)象， 還是把它視為作為以法律的形式來 表達國家意志的方式，超越了東亞而成為現(xiàn)代國家具有普遍性的現(xiàn)象 ?從行政法 學的角度來說，這個問題與今后框架法的發(fā)展一樣，是非常值得關注的命題。三、行政法總論與各論 在日本，稅案是按照行政事件訴訟之一撤銷訴訟來處理的。 由于在日本不存 在租稅法院，所以有關租稅的訴訟也與通常的行政事件一樣服從同一法院的管 轄?？墒牵诙悇赵V訟理論當中，存在著與諸如處分性論、舉證責任論等通常的 行政訴訟不同的論點， 因此在日本有關稅務訴訟理論的議論相當活躍。 而且，從 租稅實體法的層面

13、來看，由于存在著很多大大超出行政法一般理論范圍的論題， 所以現(xiàn)在租稅法已經(jīng)從行政法學中獨立出來而成為租稅法學的研究對象。 在行政 法體系中， 區(qū)分行政法總論與行政法各論之意義， 還有行政法各論之存在的意義 等問題，以前在日本已經(jīng)有過探討 。因此在本報告中，我以稅案為素材，僅就 租稅論和行政活動一般論的關系這一問題加以考察。依我個人的觀點來看， 稅問題的關鍵在于： 法人稅及法人事業(yè)稅在本質(zhì)上附 帶有扣除結轉(zhuǎn)虧損的制度， 而作為否認此制度的結果而登場的稅， 它到底有沒有 超越框架法之地方稅法所定的界限呢 ?其中扣除結轉(zhuǎn)虧損制度在法人稅法上應該 如何定位這一問題正是作為租稅實體法的租稅法學、進而是財

14、政學的研究對象， 在此沒有行政法一般論置喙的余地。 盡管如此，那么我們是不是就可以說這個案 件與行政法學毫無關聯(lián)了呢 ?其實絕非如此。首先在法人稅及法人事業(yè)稅與扣除 結轉(zhuǎn)虧損制度的關系方面， 在此暫且不論其在租稅法和財政學上是否已經(jīng)有明確 規(guī)定，而當其間的關系并非明確之際， 我想不管是站在哪個立場上， 都有必要就 法律的不足之處進行補充與探討。 到那時，有關于保障地方自治密切相關的框架 法之性質(zhì)以及存在于其背后的自主財政論等爭論，將會成為很大的論點。此外， 在稅案件中，在原告的主張與被告對其的反駁之中， 也就諸如法律與條例的關系、 比例原則、平等原則、適用違憲等有關行政活動在公法上的各項原則進

15、行了討論。 就租稅事件是行政事件而言，憲法、行政法的基本原理是如何實現(xiàn)的這個問題， 是憲法和行政法學的重要關心所在。 換言之，一般行政法的基本原理在個別具體 的行政過程中是否具有效力， 這一點將要受到驗證。 對此， 稅案給我們提供了一 個很好的事例。另外，盡管在稅案中沒有被提及， 在日本， 有關在行政法總論中占有重要地 位的行政調(diào)查的研究經(jīng)歷了如下的變化： 先是在稅法學領域以涉及稅務調(diào)查與人 權保障之關系的最高法院判決為素材， 進行了深入地研究。 之后以吸收其研究成 果的形式， 從前被視為即時強制之一的稅務調(diào)查， 現(xiàn)已作為行政調(diào)查逐漸地被行 政法總論所接納 。是應該稱之為行政法各論還是特殊法，

16、抑或作為獨立法加以整理呢 ?盡管這 個概念問題尚有待今后的探討， 但是在此必須注意的是： 個別行政法領域與行政 法總論是密切相關相互依存的。 我認為無視個別行政法領域的特殊性而固執(zhí)行政 法的傳統(tǒng)理論， 這種做法并不符合利益錯綜復雜的現(xiàn)代行政。 反之，也不能因為 過于強調(diào)個別行政法領域的特殊性，而歪曲了現(xiàn)代法的基本原理。四、理論與實務在稅案中引起議論的不僅是地方財政學、 租稅法學， 還有公法學上所形成的 一般理論。 這是因為稅這個主張本身來源于以財政學、 稅法學等學者為骨干的研 究會之報告。原告和被告間的理論斗爭也是圍繞這個研究報告的成果而進行的。 當時，很多稅法、行政法、憲法學者分成原告和被告

17、兩方，分別向法院提交了意 見書。這也是稅案的特色之一。 二審判決具體列舉了提交意見書的學者姓名， 此 舉也是沒有先例的 （ 在二審階段原告方 （被上訴人 ）意見書 7 份，被告方 （ 上訴 人）10 份） 。這如實地反映出法院認為本案的爭點是需要慎重斟酌的難題。法律學者應當事人的請求撰寫意見書之舉， 在日本并非少見。 據(jù)說在德國也 常有法律學教授就與具體訴訟的關系而撰寫“ Gutachten ”的，有時甚至將其作 為著作公開發(fā)表。事實上意見書在裁判過程中到底發(fā)揮了什么樣的作用 ?對此我不太清楚。不 過據(jù)傳聞， 似乎因法院或法官而異。 法律學者并非只局限于在事后撰寫一些理論 性和體系性的論文、 進行判例評釋或判例解說。 在現(xiàn)實的訴訟中， 他們從自己的 理論立場出發(fā)就案件發(fā)表意見之舉， 起到了溝通理論與實際之作用， 是值得給予 積極評價的。特別是在現(xiàn)代型訴訟當中，當政策論和解釋論相互關聯(lián)區(qū)分不清、 或是利益錯綜復雜之際， 意見書就更有其存在的道理了。 從這個意義上講， 稅案 作為學者們也參與其中的現(xiàn)代型訴訟， 雖不多見卻是具有一定普遍性的現(xiàn)象。 另 一方面，由于意見書是應訴訟當事人的委托而做成的， 因此應該注意避免自己的 理論受到委托人