治理視域下大學(xué)分類和高等教育評(píng)估嬗變

1、    治理視域下大學(xué)分類和高等教育評(píng)估嬗變    摘要：高等教育評(píng)估是高等教育治理的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，引導(dǎo)大學(xué)分類發(fā)展分類評(píng)價(jià)是高等教育評(píng)估的難點(diǎn)和重點(diǎn)。大學(xué)分類邏輯反映大學(xué)治理邏輯，在治理視域下研究我國大學(xué)分類和高等教育評(píng)估嬗變，對(duì)推動(dòng)高等教育評(píng)價(jià)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展有重要意義。新時(shí)代要建立并完善主體多元、對(duì)象多維、標(biāo)準(zhǔn)多向、模式多樣的高質(zhì)量評(píng)估體系，厘清評(píng)估目的澄清評(píng)估價(jià)值，協(xié)同系統(tǒng)開展評(píng)估工作，提升評(píng)估效能。關(guān)鍵詞：評(píng)估，高等教育，治理，大學(xué)分類基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金“十三五”規(guī)劃2017年度教育學(xué)一般課題“我國高等教育評(píng)估法律制度及運(yùn)行機(jī)制研究”（b

2、ga170047）2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案（以下簡稱總體方案）?？傮w方案指出，“教育評(píng)價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向，有什么樣的評(píng)價(jià)指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向”“提高教育治理能力和水平改進(jìn)結(jié)果評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過程評(píng)價(jià)，探索增值評(píng)價(jià)，健全綜合評(píng)價(jià)針對(duì)不同主體和不同學(xué)段、不同類型教育特點(diǎn)，分類設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。在高等教育領(lǐng)域，高等教育評(píng)價(jià)改革是高等教育治理的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，是實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本途徑。如何推進(jìn)分類評(píng)價(jià)，引導(dǎo)不同類型高?？茖W(xué)定位，辦出特色和水平；如何改進(jìn)評(píng)價(jià)工作，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)評(píng)估，減

3、少多頭評(píng)價(jià)、重復(fù)評(píng)價(jià)是高等教育評(píng)估的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在深化高等教育評(píng)價(jià)改革中，從治理的視域研究大學(xué)分類和高等教育評(píng)估嬗變，有助于建設(shè)和完善高質(zhì)量評(píng)估體系，更準(zhǔn)確把握高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑方法。一、高等教育評(píng)估是高等教育治理的突破口治理是20世紀(jì)八九十年代在新公共管理理論中出現(xiàn)并在21世紀(jì)廣泛使用的概念。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理概念的定義雖然各有不同，但這一概念強(qiáng)調(diào)在公共場(chǎng)域中多元主體的互動(dòng)，利益相關(guān)方進(jìn)行多中心的協(xié)商合作是普遍共識(shí)。（一）治理的核心詞：多元、多中心、協(xié)同1.多元多元是新公共治理理論的核心詞匯，它同時(shí)也揭示了當(dāng)今社會(huì)的主要特征。管理邏輯強(qiáng)調(diào)政府自上而下的一元控制；治理邏輯強(qiáng)調(diào)

4、政府與其他利益相關(guān)者通過互動(dòng)建立平等伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)，是一個(gè)自上而下和自下而上相結(jié)合的過程。從管理走向治理不但是治國方略的重大轉(zhuǎn)型，也是高等教育政策的根本轉(zhuǎn)變。12.多中心多中心理論產(chǎn)生較早，起源于20世紀(jì)50年代英國博蘭尼（michael polanyi）的自由的邏輯。博蘭尼提出，社會(huì)自發(fā)秩序是由社會(huì)體系內(nèi)多中心要素相互作用而實(shí)現(xiàn)的。后來，奧斯特羅姆（elinor ostrom）等人將多中心概念正式引入公共管理，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理中自組織的作用。多中心依賴多個(gè)社會(huì)治理主體而非僅僅依賴單一的政府或市場(chǎng)治理主體，形成多層權(quán)威中心和服務(wù)中心，使公共事務(wù)得到充分合理和有效的利用并使其保持可持

5、續(xù)性，同時(shí)也使相關(guān)各方的利益能夠得到滿足。3.協(xié)同對(duì)于如何處理多中心治理主體之間的關(guān)系，治理理論中最為重要的就是協(xié)同治理。協(xié)同概念始于20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（hermann haken）創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，相對(duì)于信息論、控制論和系統(tǒng)論，協(xié)同學(xué)、突變論和耗散結(jié)構(gòu)論并稱為現(xiàn)代科學(xué)方法論的“新三論”。協(xié)同最顯著的特點(diǎn)是子系統(tǒng)間的相互合作，可以使系統(tǒng)產(chǎn)生出微觀層次所無法實(shí)現(xiàn)的新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能。2（二）高等教育評(píng)估是高等教育治理的集中體現(xiàn)我國高等教育治理以1985年發(fā)布的中共中央關(guān)于教育體制改革的決定為標(biāo)志，歷時(shí)30多年。我國高等教育治理發(fā)展史是一部高等教育體制機(jī)制改革實(shí)踐史，而

6、且始終在我國政治體制框架下與高等教育評(píng)估緊密聯(lián)系在一起。中共中央關(guān)于教育體制改革的決定提出教育管理部門要對(duì)高校的辦學(xué)水平開展評(píng)估。此后，高校評(píng)估一直是我國高等教育治理政策文件中的高頻詞。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定在“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”部分全面論述了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的相關(guān)內(nèi)容，指出要“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”。2015年，教育部發(fā)布的關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見提出，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局。高等教育領(lǐng)域的管辦評(píng)分離是高等教育體制機(jī)制改革的中心和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)

7、高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本途徑。評(píng)估是管辦評(píng)分離中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是突破口。管辦評(píng)分離不是政府和辦學(xué)單位不能參評(píng)，而是與高等教育利益相關(guān)并且有評(píng)價(jià)能力的人或組織都可以成為評(píng)估的主體。原來是政府自上而下、自外而內(nèi)開展評(píng)估，第三方評(píng)估、學(xué)校內(nèi)部評(píng)估的作用沒有發(fā)展和利用起來。分離是要形成政府、高校、社會(huì)（用人單位）、學(xué)生多元主體共同參與、相互制約與平衡的評(píng)估共治格局。隨著分離，“管”的主體要評(píng)，“辦”的主體要評(píng)，這是各主體履行責(zé)任的主要方式，同時(shí)要強(qiáng)化學(xué)校自我評(píng)估，還要培育和發(fā)展第三方評(píng)估。高等教育治理有治理體系和治理能力兩個(gè)主要構(gòu)成要素。治理體系包括管辦評(píng)的所有組織及其結(jié)構(gòu)關(guān)系。管辦評(píng)多

8、元主體多中心開展評(píng)估的過程是高等教育治理體系形成的過程。管辦評(píng)多元主體多中心合作協(xié)同評(píng)估集中體現(xiàn)了高等教育治理能力。二、大學(xué)分類邏輯反映大學(xué)治理邏輯在許多情況下，人們對(duì)“大學(xué)”和“高等教育”這兩個(gè)詞的使用總是不分彼此，將“大學(xué)”“高等學(xué)?！钡韧凇案叩冉逃薄＿@主要是因?yàn)椤案叩冉逃币匀瞬排囵B(yǎng)為目標(biāo)，人才培養(yǎng)是“大學(xué)”的核心功能。實(shí)際上，“大學(xué)”是實(shí)施“高等教育”的載體，“大學(xué)”除了開展“高等教育”之外，還承擔(dān)科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等功能。本文中，高等教育評(píng)估側(cè)重評(píng)估的“活動(dòng)”視角，大學(xué)評(píng)估側(cè)重“機(jī)構(gòu)”視角。西方大學(xué)從以博洛尼亞大學(xué)為代表的中世紀(jì)大學(xué)開始，經(jīng)歷了千年的發(fā)展，大學(xué)從知識(shí)傳授到學(xué)術(shù)研究

9、、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，職能不斷拓展變化，大學(xué)的數(shù)量和類型也越來越豐富。我國已建成世界上規(guī)模最大的高等教育體系。截至2020年，我國有普通高校2738所，其中本科院校1270所（含本科層次職業(yè)學(xué)校21所），高職（專科）院校1468所。3早在1993年的中國教育改革和發(fā)展綱要中就提出“制訂高等學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的政策措施，使各種類型的學(xué)校合理分工，在各自的層次上辦出特色”。2010年出臺(tái)的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）又提出“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”。大學(xué)分類發(fā)展分類治理是世界共識(shí)，大學(xué)分類和大學(xué)治理相伴相生，大學(xué)分類邏輯反映大學(xué)治理邏輯。大學(xué)變化日新月異，大學(xué)分類也

10、不是一勞永逸的。目前，大學(xué)分類主要有以下幾種邏輯。（一）大學(xué)分類的學(xué)術(shù)邏輯在知識(shí)進(jìn)步和職能擴(kuò)展的過程中，大學(xué)發(fā)展的邏輯由單一的學(xué)術(shù)邏輯演變?yōu)閷W(xué)術(shù)邏輯、社會(huì)邏輯與市場(chǎng)邏輯并存的多維邏輯體系，4學(xué)術(shù)邏輯一直在大學(xué)發(fā)展邏輯中居于最基礎(chǔ)的地位。學(xué)術(shù)邏輯下的大學(xué)分類在我國最有代表性的是把大學(xué)分為研究型大學(xué)、教學(xué)科研型大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)和高職高專院校四類。國際上最具有影響力的是卡內(nèi)基高等教育機(jī)構(gòu)分類。卡內(nèi)基高等教育機(jī)構(gòu)分類從推出至今歷經(jīng)7個(gè)版本，但其分類的結(jié)構(gòu)框架大體一致，主要分為博士學(xué)位授予大學(xué)、碩士學(xué)位授予學(xué)院和大學(xué)、學(xué)士學(xué)位授予學(xué)院、副學(xué)士學(xué)位授予學(xué)院、專門領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和部落學(xué)院等類型。5學(xué)術(shù)邏輯下的大學(xué)

11、分類特點(diǎn)是分類結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，但是容易異化為大學(xué)分層，出現(xiàn)重學(xué)輕術(shù)、層層攀高、規(guī)模求大、學(xué)科求全的現(xiàn)象。6（二）大學(xué)分類的管理邏輯我國高等教育用幾十年時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑臍v程。隨著大學(xué)數(shù)量的增長，我國在實(shí)踐中很多情況下按照大學(xué)的行政管理需要進(jìn)行分類。代表性的分類有以下幾種：按照學(xué)科門類，分為綜合性、理工、農(nóng)林、財(cái)經(jīng)、醫(yī)藥、師范高校等；按照行政體制，分為部委高校和地方高校；按照辦學(xué)體制，分為民辦和公辦高校；按照國家建設(shè)投入，分為“985工程”高校、“211工程”高校、“雙一流”高校等。上述分類的共同特點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)單一，同類高校在發(fā)展定位、辦學(xué)條件、學(xué)科專業(yè)建設(shè)等方面差異巨大，同類大學(xué)之間既難

12、以互相借鑒，管理上也難以有效整合。（三）大學(xué)分類的社會(huì)邏輯隨著大學(xué)功能的不斷擴(kuò)展，社會(huì)需求的多樣化，知識(shí)成為社會(huì)發(fā)展的主要力量，大學(xué)與業(yè)界的聯(lián)系日趨緊密，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)人才需求提出更高要求。20世紀(jì)80年代初，我國部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)較快的地方較早提出了通過設(shè)立一些職業(yè)大學(xué)來培養(yǎng)具有較強(qiáng)的應(yīng)用能力、能夠直接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求的實(shí)用人才的基本設(shè)想。在此背景下，一批職業(yè)大學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。2015年，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見。2017年，教育部印發(fā)的關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見提出，“以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)，我國高等

13、教育總體上可分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型”。社會(huì)邏輯下的大學(xué)分類特點(diǎn)是以人才需求分類為基礎(chǔ)，以和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系緊密程度對(duì)大學(xué)進(jìn)行分類。此種分類對(duì)大學(xué)而言邊界并不清晰，人才培養(yǎng)類型與大學(xué)也不是僵化對(duì)應(yīng)的。比如本科層次職業(yè)學(xué)校與應(yīng)用型本科高校一樣，都以培養(yǎng)高層次應(yīng)用型人才為目標(biāo)；而研究型大學(xué)也可以培養(yǎng)高水平應(yīng)用型人才。大學(xué)類型帶有歷史發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的烙印，大學(xué)分類總是會(huì)面臨著大學(xué)功能發(fā)展性和分類的時(shí)效性與滯后性矛盾。對(duì)大學(xué)而言，“類型劃分，僅僅是一般定位及確定發(fā)展方向的前提，具體到一所高校，如何定位、如何確定發(fā)展方向，還必須根據(jù)其所處環(huán)境、自身?xiàng)l件，揚(yáng)長避短，充分論證”7。同時(shí)大學(xué)還是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，既包括教師、學(xué)生等“屬人”的存在，包括學(xué)科、專業(yè)、課程等“屬物”的存在，