經(jīng)濟(jì)適用房若干法律問題分析

1、經(jīng)濟(jì)適用房若干法律問題分析從政策層面講，經(jīng)濟(jì)適用房無疑是一個(gè)老生常談的問題，經(jīng)濟(jì)適用房政策在中國最早提出可以追溯到1998年。那一年的23號文是中國房地產(chǎn)市場的里程碑式文件，當(dāng)年下半年開始停止住房實(shí)物分配，該文件將80%左右的消費(fèi)群體納入了經(jīng)濟(jì)適用房的范疇。之后全國各地的經(jīng)濟(jì)適用房在短短幾年內(nèi)如雨后春筍般快速發(fā)展，無論從開工面積和項(xiàng)目數(shù)量都開始成倍增加。2003年的SARS導(dǎo)致18號文出臺，使得中國房地產(chǎn)市場進(jìn)入投機(jī)性轉(zhuǎn)折，18號文對23號文做出了最重大的修改，從“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”改變?yōu)樽尅岸鄶?shù)家庭購買或承租普通商品住房”，為80%左右的家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房

2、于無形中蒸發(fā)。18號文因此成為房地產(chǎn)民生保障衰敗、房地產(chǎn)市場矛盾叢生的開始。近兩年，由于房價(jià)飚升，保障每個(gè)公民居住權(quán)又成為國家房地產(chǎn)政策發(fā)展的方向之一，經(jīng)濟(jì)適用房又大量開建，根據(jù)住建部通報(bào)的情況，2008年全國經(jīng)濟(jì)適用房新開工9000多萬平方米，竣工6000多萬平方米。值得注意的是，近兩年，關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的政策從中央到地方各層面的規(guī)定較多，但真正上升到法律層面的不多，立法相對薄弱。由于經(jīng)濟(jì)適用房的特殊性，隨著其大量上市，伴隨的一些法律問題我們不得不解決。筆者欲通過此文，提出經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展中的一些亟待解決的法律問題，并希望能引起對這些問題的討論，對今后這方面的立法有促進(jìn)作用。一、經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)

3、問題經(jīng)濟(jì)適用房從政策出臺到現(xiàn)在，已經(jīng)有12年之久，但我國尚從法律上解決經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)問題。從立法法角度講，產(chǎn)權(quán)制度屬于“民事基本制度”，故根據(jù)我國立法法第八條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由全國人大或人大常委立法對此作出規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(國發(fā)200724號) 第十一條規(guī)定：“嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易管理。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于政策性住房，購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因各種原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素進(jìn)行回購。購買經(jīng)濟(jì)適用住房滿5年，購房人可轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房，但應(yīng)按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)

4、濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府交納土地收益等價(jià)款，具體交納比例由城市人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人向政府交納土地收益等價(jià)款后，也可以取得完全產(chǎn)權(quán)。上述規(guī)定應(yīng)在經(jīng)濟(jì)適用住房購房合同中予以明確。政府回購的經(jīng)濟(jì)適用住房，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售。”這一規(guī)定明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房為政策性住房，購房人擁有“有限產(chǎn)權(quán)”。何為有限產(chǎn)權(quán)？一般的理解為住房有限產(chǎn)權(quán)是在收益和處分上受到限制的所有權(quán)。即它在特定時(shí)期內(nèi)不能被轉(zhuǎn)售，甚至不能被出租。即使經(jīng)過一定時(shí)期可以轉(zhuǎn)售，其收益的一部分要?dú)w政府取得。七部委經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法的通知（建住房2007258號）第三十條也作出了類似的規(guī)定。從各地的規(guī)定看，

5、有的地方規(guī)定基本上沿襲了國務(wù)院和七部委的上述規(guī)定，比如武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法第二十七條規(guī)定：“居民個(gè)人在取得經(jīng)濟(jì)適用住房房屋所有權(quán)證和國有土地使用權(quán)證滿5年后，可以按市場價(jià)出售；出售時(shí)，應(yīng)當(dāng)在市人民政府規(guī)定的收費(fèi)窗口按照出售時(shí)該房屋市場評估價(jià)與購買時(shí)該房屋總價(jià)差額的一定比例交納收益，憑繳款證明，房產(chǎn)部門辦理房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，國土資塬部門辦理土地出讓手續(xù)并予以土地變更登記。轉(zhuǎn)讓后的房屋所有權(quán)證取消原有加注內(nèi)容，國有土地使用權(quán)證所記載的土地性質(zhì)變更為“出讓土地”?！庇械牡胤揭?guī)定對國務(wù)院和七部委的規(guī)定有所突破，比如上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法第二十八條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)適用住房的房地產(chǎn)權(quán)利人擁有

6、有限產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)份額為購買經(jīng)濟(jì)適用住房時(shí)購房價(jià)格占相同地段、質(zhì)量的普通商品住房市場價(jià)格的一定比例，在經(jīng)濟(jì)適用住房預(yù)（出）售合同中約定，并在房地產(chǎn)登記信息中予以載明?！鄙虾Ｊ械倪@項(xiàng)規(guī)定更是基本上明確了政府與經(jīng)濟(jì)適用房購房人對經(jīng)濟(jì)適用房享有共有權(quán)。從理論上講，將經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠價(jià)(標(biāo)準(zhǔn)價(jià))理解為低收入的家庭支付的部分購房款，尚未支付價(jià)款的住房份額仍由政府享有產(chǎn)權(quán)，那么，住房產(chǎn)權(quán)就當(dāng)然是共有權(quán)。正是由于經(jīng)濟(jì)適用房的共有性，購房人在占有、使用、收益、處分住房時(shí)要受到政府相關(guān)部門的許多限制。最早提出經(jīng)濟(jì)適用房"共有產(chǎn)權(quán)"理論的南京市建委研究室主任陸玉龍指出“凡是由政府提供補(bǔ)貼的住房，

7、應(yīng)該由政府和購房人按出資比例共同擁有住房產(chǎn)權(quán)，在房屋所有權(quán)證上增加政府，或者政府授權(quán)的住房保障機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)權(quán)人之一，并標(biāo)明兩者的產(chǎn)權(quán)比例?！睆默F(xiàn)實(shí)角度講，經(jīng)濟(jì)適用房之所以價(jià)格便宜，是因?yàn)橛姓谔湾X補(bǔ)貼。按現(xiàn)在的規(guī)定，過了5年就可以進(jìn)入市場買賣，這其中變得有利可圖，也可能會滋生一些腐敗。然而在“產(chǎn)權(quán)共有”這種模式下，政府投資獲得住房的一部分產(chǎn)權(quán)。如果過了幾年個(gè)人打算出售，得和政府按比例來分享售房收益，這樣即既符合法律產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定，又解決了低收入居民的住房問題。筆者可以舉一實(shí)例，在淮安的洪福小區(qū)，市場價(jià)為每平方米2235元，符合條件的低收入家庭購買，只需要每平方米1564.5元，即付70%的

8、錢，另外30%就是政府產(chǎn)權(quán)。7：3的比例是按照該市經(jīng)適房與普通商品房的平均價(jià)格比推導(dǎo)而來的。也就是說，老百姓花了經(jīng)濟(jì)適用房的錢，買到的是商品房。據(jù)悉，我國正在起草住房保障法，在內(nèi)部討論稿中，也提出了政府與保障對象共同擁有經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)的立法基本思路。二、5年限轉(zhuǎn)期間可否成為抵押權(quán)標(biāo)的房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法所有的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押方提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為。債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償。從物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定來看，并沒有明確禁止經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)立抵押。城市房地產(chǎn)抵押管理辦法第十二條規(guī)定：“以享受國家優(yōu)惠政策購買的房地產(chǎn)抵押的，其抵押額以房地產(chǎn)權(quán)

9、利人可以處分和收益的份額比例為限”。因此，經(jīng)濟(jì)適用房可以設(shè)定抵押權(quán)。設(shè)立抵押權(quán)的第一種情形是購房人為購買經(jīng)濟(jì)適用房貸款而就經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)立抵押權(quán)，這一點(diǎn)在理論上、實(shí)踐中均無爭議。有爭議的是購房人可否用經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)立房屋貸款之外的抵押。從人大法律、國務(wù)院行政法規(guī)看，上文已經(jīng)講到是沒有禁止規(guī)定的。從地方立法看，有的對此未作出規(guī)定，比如武漢市經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法對此就沒有規(guī)定，有的對此作出了規(guī)定，上海市經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法第二十八條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)適用住房的房地產(chǎn)權(quán)利人、同住人不得將經(jīng)濟(jì)適用住房擅自轉(zhuǎn)讓、出租、出借、贈與或者改變房屋使用性質(zhì)，不得設(shè)定除經(jīng)濟(jì)適用住房購房貸款擔(dān)保以外的抵押權(quán)?！?由于法律、法規(guī)對

10、經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)定購房之外的抵押問題沒有作出明確規(guī)定，故需要從法理上進(jìn)行討論。根據(jù)物權(quán)法第九十七條規(guī)定：“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。筆者認(rèn)為，就經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)來說，實(shí)際上是政府與經(jīng)濟(jì)適用房購房人對經(jīng)濟(jì)適用房享有共有權(quán)，且為按份共有。而設(shè)立抵押權(quán)實(shí)際上是對共有權(quán)的處分。在沒有購房合同沒有約定的情況下，如果政府享有三分之一以上產(chǎn)權(quán)，其又不同意設(shè)立抵押權(quán)的，就無法設(shè)立抵押權(quán)。如果購房合同明確約定在5年限轉(zhuǎn)期間不能設(shè)立購房貸款之外的抵押，經(jīng)濟(jì)適用房就不能設(shè)立抵押權(quán)。另外，經(jīng)濟(jì)適

11、用房設(shè)立購房貸款之外的抵押，實(shí)際操作中還是有兩個(gè)問題：一是如果房款未還清，尚有貸款的它項(xiàng)權(quán)利未取消，交易中心和貸款銀行是不同意再辦理另外的抵押貸款它項(xiàng)權(quán)利登記的。二是雖然法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定禁止經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行抵押貸款，但如果地方政府或地方政府房地行政主管部門對此有禁止性的規(guī)定，實(shí)際上也是不能完成抵押權(quán)它項(xiàng)權(quán)利登記的。三、經(jīng)濟(jì)適用房的司法拍賣問題近日，筆者接觸到一個(gè)案例：江城武漢張某某因駕車發(fā)生交通事故被判賠償損失15萬元。此人無其他財(cái)產(chǎn)，僅有一套經(jīng)濟(jì)適用住房（未滿5年），現(xiàn)法院啟動拍賣程序。由于涉案拍賣的標(biāo)的是經(jīng)濟(jì)適用房，且在5年的限轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，該案在業(yè)內(nèi)引發(fā)了一些爭議，筆者亦認(rèn)為法院啟動司

12、法拍賣程序的正當(dāng)性是值得討論的。首先，經(jīng)濟(jì)適用房是具有社會保障性質(zhì)功能的商品住宅，而司法拍賣難以對參與竟拍的主體是否屬于中低收入人群進(jìn)行判斷，這是司法拍賣遇到的第一個(gè)障礙。從各地的操作看，行政主管部門對經(jīng)濟(jì)適用房申請人的資格審查都有一整套嚴(yán)格的程序規(guī)定，比如上海市將13個(gè)部門的公民信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，嚴(yán)格的程序規(guī)定下經(jīng)濟(jì)適用房分配被操控的報(bào)道尚且屢見不鮮，何況拍賣程序中僅僅讓法院審查參加拍賣人的資格其可行性較低。司法拍賣經(jīng)濟(jì)適用房遇到的第二個(gè)難題是違反各地“5年限轉(zhuǎn)”的規(guī)定。比如武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法第三十七條規(guī)定：“購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得上市交易，購房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，由市國土房

13、產(chǎn)部門按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素進(jìn)行回購?！卑凑者@一規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房如遇到特殊情況要轉(zhuǎn)讓的，只能由政府主管部門進(jìn)行回購。對于這一問題，可能會有不同的觀點(diǎn)：認(rèn)為司法拍賣屬于司法程序，只受法律、行政法規(guī)的約束，不受地方行政法規(guī)的約束，地方的規(guī)定只能參考適用，所以法院有權(quán)裁定對經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行拍賣，但問題在于在法律、行政法規(guī)對此未作出明確規(guī)定的情況下，按照物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)人理論，由于國家承擔(dān)了相當(dāng)?shù)耐恋爻杀荆梢砸暈榻?jīng)濟(jì)適用房的共有人，或者說經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)人實(shí)際上有政府的“股份”在里面，法院在未經(jīng)政府這一特殊產(chǎn)權(quán)人同意的情況下或不能保證政府的利益情況下，是無權(quán)作出拍賣決定的。另外，法院對經(jīng)

14、濟(jì)適用房進(jìn)行拍賣，可能遇到的技術(shù)上的問題是房地產(chǎn)交易中心無法完成過戶手續(xù)，眾所周知，交易中心的交易平臺是網(wǎng)絡(luò)化的，經(jīng)濟(jì)適用房在電腦設(shè)置的狀態(tài)是無法交易的，是不能完成操作的。筆者辦理的一些房產(chǎn)案件中也遇到過司法拍賣不能完成過戶的情況，比如小區(qū)車位賣給非小區(qū)業(yè)主而交易中心不予過戶，拍賣的房子有違章搭建交易中心不予過戶等，交易中心的理由是這些屬于按照規(guī)定不能交易的房產(chǎn)，在電腦程序上有一定設(shè)置，無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)過戶操作。從上面分析可以看出，經(jīng)濟(jì)適用房在5年限轉(zhuǎn)的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行拍賣會遇到法律上、政策上和操作上的問題。但在經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)司法拍賣的情況客觀存在的情況下，必須建立起與之配套的制度來解決這一問題。解決這

15、一問題的路徑有兩條：一是建立完善的回購制度，在不啟動司法拍賣的情況下，通過回購制度使得司法被執(zhí)行人的經(jīng)濟(jì)適用房變現(xiàn)，實(shí)際上是禁止對5年限轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)適用房的拍賣，從目前各地的規(guī)定看，這種作法更具可行性；二是采取司法拍賣并行的作法。司法拍賣的關(guān)鍵是要解決好個(gè)人產(chǎn)權(quán)人與國家利益分配的問題，建立政府認(rèn)同、個(gè)人認(rèn)可的房屋價(jià)值的司法評估制度，同時(shí)解決好新的受讓人的購買資格問題，破除交易平臺的技術(shù)性障礙。從目前看，這種作法可行性不大。四、在5年限轉(zhuǎn)期間的繼承問題國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見和七部委經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法對經(jīng)濟(jì)適用房的繼承問題均未作出任何規(guī)定。上海市經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法?第三十二條規(guī)

16、定：“經(jīng)濟(jì)適用住房依法發(fā)生繼承的，房地產(chǎn)權(quán)利人、同住人依據(jù)本試行辦法、經(jīng)濟(jì)適用住房預(yù)（出）售合同等法律文件所確定的其他權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變。”明確了經(jīng)濟(jì)適用房可以繼承。中華人民共和國繼承法第三條規(guī)定：“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，包括公民的房屋。”可見，從制度設(shè)計(jì)上不能完全剝奪公民對經(jīng)濟(jì)適用房的繼承權(quán)，我們要探討的問題是如何設(shè)定一套經(jīng)濟(jì)適用房的繼承制度，以保證經(jīng)濟(jì)適用房繼承既不損害國家對經(jīng)濟(jì)適用房所享有的利益，也保證公民對經(jīng)濟(jì)適用房的投入能合理、合法的繼承。根據(jù)上文所述，經(jīng)濟(jì)適用房為有限產(chǎn)權(quán)房，他與商品房都有普通商品的屬性，可以列為百姓的私產(chǎn)，或具有私產(chǎn)的性質(zhì)。但經(jīng)濟(jì)適用房的特殊性在于其經(jīng)

17、濟(jì)性和適用性。經(jīng)濟(jì)性，是指由于國家承擔(dān)一些土地成本，住房的價(jià)格相對同期市場價(jià)格來說是適中的，適合中等及低收入家庭的負(fù)擔(dān)能力。適用性，是指在房屋的建筑標(biāo)準(zhǔn)上不能削減和降低，要達(dá)到一定的使用效果。經(jīng)濟(jì)適用房特殊性要求其應(yīng)供給特殊的群體，即中低收入人群?？紤]到經(jīng)濟(jì)適用房的特殊性，筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房繼承應(yīng)分為三種情況：一是申請經(jīng)濟(jì)適用住房時(shí)，已納入家庭人均年收入、人均住房面積計(jì)算的家庭成員可依法同時(shí)繼承該經(jīng)濟(jì)適用住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)，但應(yīng)考慮人均住房面積因素。比如說三口之家購買了60平方米的經(jīng)濟(jì)適用房，人均20平方米，如果在購買房屋5年內(nèi)一人去世，兩人繼承居住權(quán)，就等于人均30平方米，如果在購買房屋

18、5年內(nèi)兩人去世，一個(gè)繼承居住權(quán)，就等于一個(gè)人享有60平方米的房子，顯然是違背了經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)置的初衷；二是其他家庭成員是繼承人的可以依法繼承該經(jīng)濟(jì)適用住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但不能繼承居住權(quán)，經(jīng)濟(jì)適用房由政府回購，具體來說就是其它家庭成員對被承繼人的房屋評估價(jià)值應(yīng)享有的財(cái)產(chǎn)份額具有繼承權(quán)，但不能對經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行變更登記作房產(chǎn)繼承。上海市經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法（征求意見稿）有類似的規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)適用住房權(quán)利人死亡，繼承人可以依法繼承，但繼承人不屬于申請家庭成員的，繼承人應(yīng)當(dāng)按照本試行辦法第二十九第一款、第二款的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房。”但辦法正式表決時(shí)未通過；三是如果是個(gè)人申請的經(jīng)濟(jì)適用房，家庭成員只能繼承財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能繼承居住權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)如何確立根據(jù)對房產(chǎn)的評估價(jià)值，按照其個(gè)人與政府對產(chǎn)權(quán)的比例來確定，但如果其有繼承人符合經(jīng)濟(jì)適用房申請條件的，可以繼承居住權(quán)。另外，經(jīng)濟(jì)適用房的繼承實(shí)際操作中，還有一個(gè)必須解決的問題：如何落實(shí)不能繼承居住權(quán)的繼承人的財(cái)產(chǎn)份額？這里筆者通過一案例進(jìn)行說明，比如甲乙夫妻有一套經(jīng)濟(jì)適用房（兩個(gè)共同申請），甲在5年限轉(zhuǎn)期間去世，甲對房產(chǎn)的份額去掉政府部分并經(jīng)夫妻財(cái)產(chǎn)分割后為9萬元，按照經(jīng)濟(jì)適用房的申請條件，乙方還可以享受經(jīng)濟(jì)適用房，但甲的母親和兒子作為第一順序繼承人與乙方同等享有繼承權(quán)。所以，乙