國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府部門關(guān)系初探

1、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府部門關(guān)系初探內(nèi)容提要國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司在國有資產(chǎn)管理體 制中處于政府與市場(chǎng)接口處的中介地位。因此，弄清國有資 產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府國有資產(chǎn)管理部門之間的關(guān)系就顯 得十分重要。本文通過分析指出，這二者之間實(shí)際上存在雙 重關(guān)系，即“投資關(guān)系”和“授權(quán)關(guān)系”。并進(jìn)一步指出，國 有資產(chǎn)管理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利來自于投資關(guān) 系，是一種出資者的權(quán)利。同時(shí)指出二者之間的授權(quán)關(guān)系的 法律性質(zhì)為信托關(guān)系而非委托代理關(guān)系。本文最后提出了用 信托制度來構(gòu)建國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的設(shè)想。關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、國有資產(chǎn)管理部門、投資關(guān)系、授權(quán)關(guān) 系、信托制度一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司

2、在國有資產(chǎn)管理體系中的地 位黨的十五屆四中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于國有企業(yè)改 革和發(fā)展若干重大問題的決定中指出：“要按照國家所有、 分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn) 管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制，建立健全產(chǎn)權(quán)的責(zé)任制中央和地方政府分級(jí)管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。要確保出資人到位。允 許和鼓勵(lì)地方試點(diǎn)，探索和建立國有資產(chǎn)管理的具體形式?！?以這一規(guī)定為基礎(chǔ)，我國確立了 “國家統(tǒng)一所有、政府分級(jí) 管理、投資主體營運(yùn)、多方分工監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營”的國 有資產(chǎn)管理的總體框架。國家統(tǒng)一所有，是指國有資產(chǎn)的權(quán) 利主體是中華人民共和國，國務(wù)院統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)的

3、所有 者職能，不能搞部門所有、地方所有和企業(yè)所有。政府分級(jí) 管理，是指縣級(jí)以上各級(jí)人民政府，根據(jù)上級(jí)政府的授權(quán)， 對(duì)其管轄的國有資產(chǎn)具體行使所有者的管理職能。投資主體 營運(yùn)，是指各級(jí)國有資產(chǎn)管理部門將一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn) 授權(quán)給大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司，由他們進(jìn)行持股， 行使出資者的權(quán)利。多方分工監(jiān)督，是指政府的各個(gè)部門根 據(jù)法定的權(quán)限對(duì)有關(guān)國有資產(chǎn)的各種活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)自 主經(jīng)營，是指企業(yè)對(duì)本企業(yè)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)依法享有法人 財(cái)產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營，而國家對(duì)投入企業(yè)的國有資產(chǎn)享有出資 者權(quán)益。這個(gè)框架形成了從中央政府到地方各級(jí)政府，再到投資 主體，最后直至企業(yè)的一個(gè)層級(jí)體系。在這個(gè)體系中，每

4、往 下一層，就越接近市場(chǎng)一步，最后到各個(gè)企業(yè)成為完全的市 場(chǎng)主體。因此，從一定程度上來說，整個(gè)國有資產(chǎn)管理和經(jīng) 營體制，都是圍繞著實(shí)現(xiàn)“國有資產(chǎn)從政府管理向市場(chǎng)運(yùn)作 轉(zhuǎn)換”這一目標(biāo)展開的。但是，國有資產(chǎn)“國家所有”的特 性決定了，無論怎樣轉(zhuǎn)換，政府與市場(chǎng)之間必然有一個(gè)“接 口”，在“接口”以上屬于政府管理的范疇，“接口”以下則 屬于市場(chǎng)運(yùn)作的范疇。由此可見，“接口”處于整個(gè)國有資 產(chǎn)管理和經(jīng)營體制的核心和樞紐地位，它真正決定了國有資 產(chǎn)能否最后進(jìn)入市場(chǎng)。因此，探索和建立一個(gè)好的科學(xué)的“接 口”，一直是國有企業(yè)改革的理論和實(shí)踐中十分關(guān)注的問題。 在上述國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營體制中，這一 “接口”的職

5、能是 由國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司承擔(dān)的。也就是說，國有資產(chǎn)授權(quán) 經(jīng)營公司在我國國有資產(chǎn)管理體系當(dāng)中位于政府與市場(chǎng)的 中介的地位。正是由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的上述中介地位，因而 我們?cè)诳疾靽匈Y產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司時(shí)，除了要了解其內(nèi)部結(jié) 構(gòu)及運(yùn)行外，還要準(zhǔn)確把握它與政府的關(guān)系以及它與其持股 的企業(yè)之間的關(guān)系。關(guān)于授權(quán)經(jīng)營公司與其持股的企業(yè)之間 的關(guān)系，與一般的市場(chǎng)主體之間控股、持股的關(guān)系是一樣的， 適用公司法的規(guī)定。而授權(quán)經(jīng)營公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及 運(yùn)行，由于其出資者的特殊性，與一般的公司有所不同。因 而，準(zhǔn)確把握授權(quán)經(jīng)營公司與政府的關(guān)系是正確理解國有資 產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)鍵所在。也只有理清了它們與政府的

6、關(guān) 系，才能使國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司成為真正的市場(chǎng)主體，完 成社會(huì)主義公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在微觀層次上的結(jié)合。因而， 本文著重對(duì)這一問題進(jìn)行探討，以期拋磚引玉。按照政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能 分離的原則，各級(jí)政府部門可以劃分成兩類：一類是國有資 產(chǎn)管理部門，另一類是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門。因此，探討政府 與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系，也應(yīng)分開進(jìn)行：一是政府 社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系；二是政 府國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系。對(duì)于 前者，即政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系，筆 者認(rèn)為主要是一般市場(chǎng)主體與政府之間的關(guān)系。政府社會(huì)經(jīng) 濟(jì)管理部門對(duì)國有資產(chǎn)

7、授權(quán)經(jīng)營公司的管理，應(yīng)同對(duì)其他企 業(yè)的管理一樣，是對(duì)它進(jìn)行指導(dǎo)、調(diào)控、提供服務(wù)，而不應(yīng) 有其他特殊之處。否則，就難以達(dá)到政企分開的目的。因此 本文對(duì)這一關(guān)系不想作過多論述，而主要探討后者，即國有 資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系。政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系，究 竟是一種怎樣的關(guān)系，其法律性質(zhì)是什么？現(xiàn)在在立法和理 論上都不很明確。大體來說以下兩種觀點(diǎn)比較普遍：一是把國有資產(chǎn)管理部門、授權(quán)經(jīng)營公司和被授權(quán)企業(yè) 之間的關(guān)系理解為國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)投資于授 權(quán)經(jīng)營公司，而授權(quán)經(jīng)營公司再把這些國有資產(chǎn)投資于被授 權(quán)企業(yè)。他們之間的關(guān)系均為投資關(guān)系。由于被授權(quán)企業(yè)大 多在授

8、權(quán)經(jīng)營公司成立之前就已存在，因而，若要把政府國 有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系單純理解為投 資關(guān)系，就必須作一個(gè)“虛擬”解釋，即虛擬國家先把資產(chǎn) 投資于授權(quán)經(jīng)營公司，然后授權(quán)經(jīng)營公司再投資于被授權(quán)企 業(yè)?！斑M(jìn)行企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是考慮到目前我國企 業(yè)集團(tuán)的集團(tuán)公司與成員企業(yè)之間大多為非產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即行 政隸屬關(guān)系、統(tǒng)一計(jì)劃單列關(guān)系、統(tǒng)一承包關(guān)系或生產(chǎn)協(xié)作 關(guān)系。通過政府授權(quán)經(jīng)營方式來確立他們之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可 以在較短時(shí)間內(nèi)以較低的代價(jià)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)連結(jié)。”因此，從根 本上來說，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的目的就是為了建立這一觀點(diǎn) 所理解的那種明晰而簡單的關(guān)系。二是認(rèn)為國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司

9、之間的關(guān) 系為“授權(quán)關(guān)系”。也就是認(rèn)為二者之間的關(guān)系就基于國有 資產(chǎn)管理部門把國有資產(chǎn)授權(quán)給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營。國有資 產(chǎn)管理部門也正是因此才擁有對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)。目 前多數(shù)研究國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的文章都持這一觀點(diǎn)。以上兩種觀點(diǎn)均有一定的道理。但由于討論這一關(guān)系時(shí) 沒有明確一個(gè)基本的前提，從而使得討論無法深入，更重要 的是沒能迗到實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者職能與營運(yùn)職能相分離 的目的，從而導(dǎo)致了立法上的一些混亂。筆者認(rèn)為，政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間 存在兩種關(guān)系，即投資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。首先，國有資產(chǎn)管 理部門投資設(shè)立授權(quán)經(jīng)營公司，同時(shí)被授權(quán)企業(yè)也由國有資 產(chǎn)管理部門投資設(shè)立，然后，國有資

10、產(chǎn)管理部門再把這些企 業(yè)授權(quán)給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營。國家有關(guān)文件中關(guān)于國有資產(chǎn) 授權(quán)經(jīng)營的定義也體現(xiàn)了這一點(diǎn)?！捌髽I(yè)集團(tuán)授權(quán)經(jīng)營是指政府將企業(yè)集團(tuán)中國家以各種形式直接投資設(shè)立的成員企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)授權(quán)集團(tuán)公司持股，”可以看出這一定義表明國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營包含兩個(gè)行為：投資設(shè)立國有資產(chǎn)授 權(quán)經(jīng)營公司，把原有的國有企業(yè)授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公 司經(jīng)營。正是基于這一理解，筆者下面分別討論這兩個(gè)關(guān)系。二、國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司之間的 “投資關(guān)系”國有資產(chǎn)管理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司首先是一種投資關(guān) 系，只有明確投資關(guān)系才能真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者管理職 能和營運(yùn)職能相分離的原則。這可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)

11、方面 加以證明。理論論證首先，國有資產(chǎn)管理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利來 源是基于投資關(guān)系產(chǎn)生。明確這種投資關(guān)系在法律上有重要 意義，它指出了國有資產(chǎn)管理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司進(jìn)行管理 的權(quán)利的真正來源。也就是說，國有資產(chǎn)管理部門正是基于 “國家依法獨(dú)資設(shè)立”這一投資設(shè)立行為，才擁有了選任授 權(quán)經(jīng)營公司管理人員、對(duì)其經(jīng)營運(yùn)作進(jìn)行適應(yīng)干預(yù)的權(quán)利。 同時(shí)，這也是符合公司法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。以往的理論忽 視這一問題，給人的感覺是：國有資產(chǎn)管理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營 公司的管理權(quán)利是基于“授權(quán)”行為產(chǎn)生。實(shí)際上，基于“授權(quán)”這一事實(shí)產(chǎn)生的兩者之間的關(guān)系，無論是代理還是信托， 都不可能派生出上述權(quán)利。其次，明確投資

12、關(guān)系有利于使授權(quán)經(jīng)營公司成為真正的 民事主體。國有資產(chǎn)管理部門畢竟是一個(gè)政府部門，按照市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則，政府部門是不參與市場(chǎng)競爭的。因此， 有必要將國有資產(chǎn)所有者職能劃分為管理職能和營運(yùn)職能 兩部分。管理職能由國有資產(chǎn)管理部門作為政府機(jī)構(gòu)來行使， 這也是一種行政職能。營運(yùn)職能則由授權(quán)經(jīng)營公司來行使， 這一職能完全是一個(gè)民事主體的職能。若不明確國有資產(chǎn)管 理部門對(duì)授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利是源自于投資，那人們的 理解只能是，國有資產(chǎn)管理部門的這一權(quán)利直接來源于行政 權(quán)，國有資產(chǎn)管理部門對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的管理也是行政 管理。這樣就使授權(quán)經(jīng)營公司失去了民事主體的性質(zhì)，成了 一個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)。因此，

13、正確理解國有資產(chǎn)管理部門與國 有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間基于“投資”而產(chǎn)生的關(guān)系的本質(zhì)， 有利于擺脫“授權(quán)”行為派生管理權(quán)利的這一錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì) 此，下文將有闡述。再次，明確投資關(guān)系可以把國有資產(chǎn)管理部門的市場(chǎng)行 為降到最低程度。國有資產(chǎn)管理部門作為政府部門不能成為 市場(chǎng)競爭主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，但要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)與 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，連接國有資產(chǎn)的市場(chǎng)行為和政府行為 畢竟得有一個(gè)“接口”。由授權(quán)經(jīng)營公司來承擔(dān)這一 “接口”主要是因?yàn)槭跈?quán)經(jīng)營公司數(shù)量少且一般只進(jìn)行資本運(yùn)營，從而在可能的范圍內(nèi)，最大限度地限制了政府的市場(chǎng)行為。 最后，明確這兩者之間的投資關(guān)系并不造成“人格混同”按照前面所述，國有資

14、產(chǎn)管理部門既是投資者，即授權(quán)經(jīng)營 公司是屬于自己的，又是委托者，即委托授權(quán)經(jīng)營公司進(jìn)行 經(jīng)營，是否意味著自己委托自己而出現(xiàn)所謂的“人格混同” 呢？我們認(rèn)為答案是否定的。因?yàn)槭跈?quán)經(jīng)營公司依法有效成 立后，其本身就是一個(gè)獨(dú)立的法律主體，國有資產(chǎn)管理部門 只是在選擇管理者等問題上對(duì)它產(chǎn)生一定的影響，但并不意 味著二者人格等同。實(shí)踐論證國有資產(chǎn)管理部門和授權(quán)經(jīng)營公司之間事實(shí)上存在投 資這一關(guān)系。所謂“授權(quán)經(jīng)營公司”必須有“授權(quán)”，而要 “授權(quán)”則必先存在一個(gè)“授權(quán)對(duì)象”，即必須先成立一個(gè) 授權(quán)經(jīng)營公司，或先存在一個(gè)可以授權(quán)的公司。前者是相對(duì) 于純粹性控股公司來說的，它們一般的由原來的主管局轉(zhuǎn)制 而來的

15、，主管局要轉(zhuǎn)制為控股公司，除名稱改變外，還應(yīng)采 取實(shí)質(zhì)性步驟，按公司設(shè)立的程序，進(jìn)行投資、登記，建立 公司化的組織機(jī)構(gòu)。雖然在轉(zhuǎn)制過程中，所謂的投資，都是 由原來主管局的固定資產(chǎn)等來充抵，但畢竟也是國家資產(chǎn)管理部門代表國家進(jìn)行的投資行為。后者則主要是針對(duì)混合型 控股公司而言的?；旌闲涂毓晒?，一般是由原來同行業(yè)的一些優(yōu)勢(shì)企業(yè)經(jīng)授權(quán)、改制而成。這類控股公司，原來就存 在一個(gè)授權(quán)的對(duì)象，不需要重新成立。原來的優(yōu)勢(shì)企業(yè)就是 國有企業(yè)，國家實(shí)質(zhì)上早就對(duì)其存在投資行為。由此可見， 國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間廣泛地存在著投資 與被投資的關(guān)系。關(guān)于這一點(diǎn)，我國許多理論論著中都是有 體現(xiàn)的。如有的著作

16、在給國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)下定義就認(rèn)為， 它是由“國家依法獨(dú)資設(shè)立”的，只是沒有進(jìn)一步研究這一 行為的意義，在國家的有關(guān)規(guī)范性文件中也有所體現(xiàn)。三、國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司之間的 “授權(quán)關(guān)系”由于國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間存在著“投 資關(guān)系”，授權(quán)經(jīng)營公司在國有資產(chǎn)管理部門“投資”的基 礎(chǔ)上依法成立后，即成為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體。國有資產(chǎn)管 理部門授權(quán)其經(jīng)營管理一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，從而又產(chǎn)生 了兩者之間另一種性質(zhì)的關(guān)系，即“授權(quán)經(jīng)營”關(guān)系。對(duì)于 這種關(guān)系的法律性質(zhì)，現(xiàn)有理論沒有明確，從而導(dǎo)致了立法 上的模糊性及實(shí)踐效果的局限性。因此，有必要從理論上對(duì) 其進(jìn)行剖析。目前較為流行的

17、理論認(rèn)為，兩者之間基于“授權(quán)”而發(fā) 生的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者還有很多 筆者不一一列舉。）。并從委托代理這一觀點(diǎn)出發(fā)，或討論“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的度”，或討論“授權(quán)的權(quán)限范li熱烈地爭論究竟是“讓渡使用權(quán)”、“讓渡收益權(quán)”、“讓渡處置權(quán)”， 還是這些權(quán)利一起讓渡。筆者對(duì)此有不同看法。首先，如果將授權(quán)關(guān)系的法律性質(zhì)界定為委托代理關(guān)系 那么進(jìn)行這些討論是必要的。因?yàn)榇淼奶卣髦痪褪且?被代理人在“代理權(quán)限”范圍內(nèi)行事，所以確定給予授權(quán)經(jīng) 營公司哪些權(quán)利是非常重要的。但是，這樣一來，豈不和國 有企業(yè)改革初期一樣，處于一種“放權(quán)”的狀態(tài)下，想放給 企業(yè)多少權(quán)就授予他們多少，不想放的

18、話，就收回授權(quán)。這 樣就從根本上違背了 “政企分開”的原則，也違背了推行授 權(quán)經(jīng)營制度的初衷。其次，從代理的法律特征來分析，國有資產(chǎn)管理部門與 授權(quán)經(jīng)營公司之間基于“授權(quán)經(jīng)營管理一定范圍內(nèi)的國有資 產(chǎn)”而產(chǎn)生的關(guān)系與代理關(guān)系的性質(zhì)并不相符。一些學(xué)者所 說的“委托代理關(guān)系”實(shí)際上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的名詞，另一 方成為委托人。張維迎：博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，上海人民出版社、上海三聯(lián)出版社，1996年版，第398頁而不是法律意義上的代理關(guān)系。由于沒有弄清這兩者之間的區(qū)別 才造成了這種混亂。所謂代理，是指代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名 義從事民事法律行為，其后果直接歸屬于被代理人的一種制 度。國有資產(chǎn)管理

19、部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間基于授權(quán)而產(chǎn)生 的關(guān)系，從受托人接受委托人的委托，為委托人從事一定的 事務(wù)的角度來看有一定的相似性，但是它與代理關(guān)系仍是截 然不同的。第一，代理關(guān)系要求代理人以被代理人的名義從事民事 法律行為。而授權(quán)經(jīng)營公司，對(duì)于授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)， 一般以自己的名義從事經(jīng)營管理。第二，代理制度要求代理的后果直接歸屬于被代理人。 而實(shí)踐中并非如此。一般來說授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營管理行為的 后果，直接歸屬于自身，由授權(quán)經(jīng)營公司自身對(duì)其行為后果 承擔(dān)責(zé)任。從保護(hù)國有資產(chǎn)的角度來說，也不可能要求代理 行為的后果直接歸屬于委托人國有資產(chǎn)管理部門。第三，代理制度中，代理人只能在被代理人指示的權(quán)限 范圍

20、內(nèi)進(jìn)行民事活動(dòng)。而授權(quán)經(jīng)營公司的權(quán)限則大大超過代 理人的權(quán)限，它對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)實(shí)際上行使占有、 使用、處分和部分收益權(quán)。第四，它也不能歸屬于廣義代理的任何形態(tài)。所謂廣義 代理，從英美法系的角度來說包括顯名代理、隱名代理和不 公開身份的代理三種。顯名代理是指代理人以被代理人的名 義實(shí)施民事行為，由被代理人承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的代理。隱名代 理是代理人以自己的名義與第三人進(jìn)行民事活動(dòng)，代理人表 明代理關(guān)系存在，但不公開被代理人的姓名。不公開身份的 代理是指代理人不公開存在代理關(guān)系，而以代理人自己的名 義簽訂合同。顯然，三者都不能用于描述授權(quán)關(guān)系。從大陸 法系的角度來說，廣義的代理也包括直接代理和間

21、接代理兩 種。直接代理與我們上面討論的代理為同一概念。間接代理 是代理人為了被代理人的利益，以自己的名義與第三人開展 民事活動(dòng)，其效果間接歸屬于被代理人。行紀(jì)合同是間接代 理的主要形式。行紀(jì)與授權(quán)關(guān)系存在一定的相似性，但行紀(jì) 還是不能概括授權(quán)關(guān)系的特征，主要表現(xiàn)為：1、行紀(jì)范圍很小。行紀(jì)合同一般局限于貿(mào)易活動(dòng)領(lǐng)域， 而授權(quán)關(guān)系中授權(quán)經(jīng)營公司活動(dòng)的領(lǐng)域非常廣泛。2、行紀(jì)合同調(diào)整的合同當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系本 質(zhì)上屬于債法。而授權(quán)關(guān)系中，二者間主要是一種財(cái)產(chǎn)管理 關(guān)系，涉及物權(quán)、債權(quán)兩方面的內(nèi)容。因此，授權(quán)關(guān)系也不 屬于廣義代理中的任何形式。由此可見，以“代理關(guān)系”來定位或者描述國有資產(chǎn)管 理部

22、門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的“授權(quán)關(guān)系”是不夠正確的， 它并不能揭示這種關(guān)系的實(shí)質(zhì)，也不能正確處理兩者間的權(quán) 利和義務(wù)關(guān)系。我們認(rèn)為，以信托關(guān)系來定位“授權(quán)經(jīng)營” 關(guān)系是合理和清晰的。四、以信托制度來構(gòu)建國家資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公 司之間的授權(quán)關(guān)系授權(quán)關(guān)系是信托關(guān)系首先，兩者制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)相同。信托是委托人將財(cái)產(chǎn) 權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定 目的而管理或處分信托財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營 是委托人國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)委托給授權(quán)經(jīng)營公 司經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一種制度?？梢娺@兩 種制度的目的都是為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移和管理財(cái)產(chǎn)。其次，授權(quán)關(guān)系的構(gòu)造與權(quán)利狀態(tài)與信

23、托關(guān)系一致。就 其構(gòu)造來說，授權(quán)關(guān)系與信托關(guān)系一樣也存在著委托方、受 托方、受益方等三方主體。同時(shí)，授權(quán)關(guān)系中還存在著授權(quán) 關(guān)系成立的依據(jù)，授權(quán)進(jìn)行經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)，和國有資 產(chǎn)保值增值的目的。就其內(nèi)部各方的權(quán)利狀態(tài)來說。在信托關(guān)系中，按照英 美法的體系，存在著“雙重所有權(quán)”的概念。受托人對(duì)信托 財(cái)產(chǎn)的權(quán)利為“普通法上的所有權(quán)”，受托人可以象真正的 所有權(quán)人一樣，管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，第三人也都以受托人 為信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體和法律行為的當(dāng)事人。當(dāng)然受托人不 能為了自己的利益而使用信托財(cái)產(chǎn)，也不能隨意毀壞信托財(cái) 產(chǎn)。而受益人的權(quán)利則稱為“衡平法上的所有權(quán)”，這大致 相當(dāng)于大陸法系的“受益權(quán)”。同

24、時(shí)，信托關(guān)系中信托財(cái)產(chǎn) 具有獨(dú)立性。信托一旦有效設(shè)立，信托財(cái)產(chǎn)即從委托人、受 益人和受托人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來，而成為一種獨(dú)立運(yùn)作 的財(cái)產(chǎn)。從委托人的角度，委托人一旦將財(cái)產(chǎn)交付信托，即 喪失其對(duì)該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，不再屬于其自有財(cái)產(chǎn)。從受托人 的角度來看，受益人雖然享有受益權(quán)，但這主要是一種受益 請(qǐng)求權(quán)，在信托關(guān)系存續(xù)其間受益人不有信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán) 而在“授權(quán)關(guān)系”中，授權(quán)方從法律角度來說，被宣布為國 有資產(chǎn)所有者，但授權(quán)以后，對(duì)這些國有資產(chǎn)就不享有真正 意義上的所有權(quán)了，不能直接占有、使用、處分。而授權(quán)經(jīng) 營公司則享有對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理處分的權(quán) 利。另外，國有資產(chǎn)管理部門和授權(quán)經(jīng)營公

25、司又都有一定的 收益權(quán)，這與信托關(guān)系中的“受益人”的規(guī)定有一定的相似 性。由此可見，授權(quán)關(guān)系與信托關(guān)系中的權(quán)利狀態(tài)是一致的。再次，授權(quán)經(jīng)營公司是以自己的名義進(jìn)行法律行為，其 法律后果歸屬于自身，這也與信托制度一致。由此可見，授權(quán)關(guān)系具備信托關(guān)系的外部表征和內(nèi)部權(quán) 利構(gòu)造，本質(zhì)上屬于信托關(guān)系。授權(quán)經(jīng)營信托設(shè)計(jì)的意義授權(quán)經(jīng)營關(guān)系在本質(zhì)上屬于信托關(guān)系。明確這一點(diǎn)在理 論和實(shí)踐上都有很大的意義。首先，由于信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利狀態(tài)和性質(zhì)，決定了信托關(guān) 系一旦成立，國有資產(chǎn)管理部門對(duì)于委托出資的財(cái)產(chǎn)不能直 接經(jīng)營，從而有利于在政府與授權(quán)經(jīng)營公司這一層次上實(shí)現(xiàn) 政企分開。其次，可有效解決國有資產(chǎn)所有人缺位問題。信

26、托關(guān)系一旦成立，國有資產(chǎn)管理部門即喪失對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)， 無需考慮國有資產(chǎn)原來的所有者是否到位。再次，防止國有資產(chǎn)的流失。一是信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性 的特點(diǎn)，使得委托人、受托人、受益的債務(wù)人均無法主張以 信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償，這顯然有利于保持國有資產(chǎn)的完整性， 防止國有資產(chǎn)的流失。二是信托關(guān)系具有有限責(zé)任的特點(diǎn)， 從而不致于因?yàn)橐惶巼匈Y產(chǎn)發(fā)生問題，而涉及整個(gè)國家資 產(chǎn)，有利于保持整個(gè)國有資產(chǎn)的安全性。最后，信托管理具有連續(xù)性的特點(diǎn)，使國有資產(chǎn)管理保 持了穩(wěn)定性、長期性、連續(xù)性，不至于因授權(quán)經(jīng)營公司的破 產(chǎn)或其他原因而導(dǎo)致中斷。這也是“代理關(guān)系”理論所不能 克服的，代理關(guān)系的基礎(chǔ)是委托合同，具有解除的隨意性， 從而具有不穩(wěn)定性。授權(quán)關(guān)系的信托制度設(shè)計(jì)經(jīng)過上述分析，使