關(guān)于我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和管理問題及其解決措施(以貴州黃果樹為例)講述

1、關(guān)于我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和管理問題及解決建議和措施-以貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)為例第一小組城市管理學(xué)作業(yè)2014年5月 目錄 第一部分 一、風(fēng)景名勝定義 二、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則 三、規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo) 四、我國旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀及弊端 第二部分 五、貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)檢查情況 六、貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀 七、措施與建議一、風(fēng)景名勝區(qū)定義一、風(fēng)景名勝區(qū)定義凡具有觀賞、文化或科學(xué)價值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)。 國務(wù)院一九八五年六月七日發(fā)布的風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例 風(fēng)景名勝區(qū)是一個具有觀賞、文化或

2、科學(xué)價值的山河、湖海、地貌、森林、動植物、化石、特殊地質(zhì)、天文氣象等自然景物和文物古跡、革命紀(jì)念地、歷史遺跡、園林、建筑、工程設(shè)施等人文景物和它們所處的環(huán)境，以及與之密切關(guān)聯(lián)的民俗風(fēng)情等風(fēng)景名勝資源集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和游覽條件，經(jīng)縣及以上人民政府審定命名，規(guī)劃范圍，可供人們游覽、休憩和進(jìn)行科學(xué)、文化活動的地區(qū)。 風(fēng)景名勝區(qū)管理戰(zhàn)略目標(biāo) 風(fēng)景名勝區(qū)管理的目標(biāo)與任務(wù)：風(fēng)景名勝區(qū)管理的目標(biāo)與任務(wù)： 全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)和管理，使之永續(xù)利用，開展旅游活動，促進(jìn)地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。具體歸納為以下幾點： 高層次的旅游功能 ；高品位的游賞空間 ；高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境管理 ；高規(guī)格的布局網(wǎng)絡(luò)

3、；高協(xié)調(diào)的綜合發(fā)展 。總體規(guī)劃階段風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃分為兩個階段：1. 規(guī)劃綱要2. 總體規(guī)劃風(fēng)景名勝區(qū)綱要的主要內(nèi)容包括： 1. 進(jìn)行風(fēng)景名勝資源調(diào)查與評價，明確風(fēng)景資源價值等級，保存狀況以及風(fēng)景名勝區(qū)主要存在問題。2. 分析論證風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展條件（優(yōu)勢與不足），確定發(fā)展戰(zhàn)略。3. 擬定風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展目標(biāo)，包括資源保護(hù)目標(biāo)、旅游經(jīng)濟目標(biāo)和社會發(fā)展目標(biāo)。4. 論證并原則確定風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、范圍（包括外圍保護(hù)地帶）、總體布局以及資源保護(hù)、利用的原則措施。 總體規(guī)劃根據(jù)地形特征、行政區(qū)劃和保護(hù)要求，劃定風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃范圍，包括外圍保護(hù)地帶。確定風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模容量。 根據(jù)風(fēng)景名勝

4、區(qū)功能分區(qū)，確定土地利用規(guī)劃，進(jìn)行風(fēng)景游賞組織。確定風(fēng)景名勝資源保護(hù)規(guī)劃，明確保護(hù)措施與要求。確定風(fēng)景名勝區(qū)天然植被撫育和綠化規(guī)劃。確定風(fēng)景名勝區(qū)旅游服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。確定風(fēng)景名勝區(qū)基礎(chǔ)工程規(guī)劃，確定風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民社會調(diào)控規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃。制定分期發(fā)展規(guī)劃。對風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃管理提出措施建議。 二、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則二、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則規(guī)劃指導(dǎo)思想規(guī)劃指導(dǎo)思想明確樹立風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)發(fā)展應(yīng)以保護(hù)為核心的觀念，以實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和促進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，宏觀謀劃全國風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與開發(fā)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排全國風(fēng)景名勝區(qū)分級建制布局與階段性發(fā)展計劃。 規(guī)劃原則規(guī)劃原則堅持以

5、保護(hù)為核心，實現(xiàn)風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的原則。堅持綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。風(fēng)景名勝區(qū)是一個地域綜合體，涉及到許多方面，風(fēng)景區(qū)規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)綜合性，建立一個各行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺，各方面密切配合，按規(guī)劃統(tǒng)一實施管理，實現(xiàn)永續(xù)利用風(fēng)景資源的目標(biāo)。 堅持大力發(fā)展風(fēng)景旅游經(jīng)濟的原則。充分發(fā)揮風(fēng)景資源優(yōu)勢，合理、有序、科學(xué)地開發(fā)利用風(fēng)景資源，堅持從實際出發(fā)的原則。 堅持借鑒性原則。借鑒國內(nèi)外成功的規(guī)劃、管理經(jīng)驗，學(xué)習(xí)先進(jìn)的保護(hù)建設(shè)技術(shù)手段，吸取歷史上保護(hù)和開發(fā)風(fēng)景資源的經(jīng)驗教訓(xùn) 突出特色原則。規(guī)劃時要貫徹“突出特色的原則”。 保護(hù)第一原則。規(guī)劃時要貫徹“保護(hù)第一”的原則。 維護(hù)國家資源的原則。規(guī)劃時要貫徹“維護(hù)國家資源

6、的原則”。 法制與群眾路線原則。規(guī)劃時要貫徹“法制與群眾路線”的原則。 三、規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo) 建立科學(xué)、完整的風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與開發(fā)利用系統(tǒng)，成為風(fēng)景區(qū)保護(hù)、建設(shè)、管理和發(fā)展的依據(jù)，成為指導(dǎo)風(fēng)景區(qū)地域綜合體內(nèi)各行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的依據(jù)；保護(hù)每一種有景觀代表作用的風(fēng)景名勝資源的典型樣本和獨特的景觀，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)良性循環(huán)，維護(hù)自然與人文景觀風(fēng)貌的完整性和可持續(xù)性；為全國人民提供可以世代獲得審美享受、接受科學(xué)教育、進(jìn)行游憩娛樂的優(yōu)質(zhì)的風(fēng)景境域，系統(tǒng)展現(xiàn)特色自然與人文景觀形象，發(fā)展風(fēng)景旅游業(yè)，促進(jìn)全國經(jīng)濟發(fā)展。四、我國旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀及弊端四、我國旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀及弊端 產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀1

7、.我國旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與所有權(quán)管理我國當(dāng)前旅游景區(qū)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)是國家所有（政府所有）、集體所有和私人所有三種所有制形式并存。 2.政府對國有旅游景區(qū)所有權(quán)管理與產(chǎn)權(quán)行使，1985年國務(wù)院頒發(fā)了，對我國國有旅游景區(qū)管理權(quán)作出了規(guī)定.城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工作，地方各級城鄉(xiāng)建設(shè)部門主觀本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作，即城建部門代表國家行使所有權(quán). 管理體制弊端1.多頭管理、管理體制混亂、互相扯皮；2.投資分散、保護(hù)資金短缺；3.盲目建設(shè)、建設(shè)性破壞頻繁；4.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)思想不統(tǒng)一、規(guī)劃方法落后、管理政策缺乏；5.各自為政，旅游開發(fā)與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)。多頭管理問題n風(fēng)景區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃與風(fēng)景區(qū)

8、規(guī)劃由不同部門審批，風(fēng)景區(qū)規(guī)劃難以控制村鎮(zhèn)的發(fā)展，一些在核心景區(qū)中違反風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的村鎮(zhèn)建設(shè)都有著合法的審批手續(xù)，一旦需要拆遷，政府將要付出高額的經(jīng)濟補償。n在含有自然保護(hù)區(qū)、森林公園的風(fēng)景區(qū)中，按國家和林業(yè)部規(guī)定分別要編制各自的規(guī)劃并報相應(yīng)的主管部門審批。由于管理機構(gòu)的不統(tǒng)一和部門利益，常出現(xiàn)屬地開發(fā)建設(shè)。有些風(fēng)景區(qū)將旅游規(guī)劃代替風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，將景區(qū)建設(shè)項目作為旅游項目報批，造成風(fēng)景區(qū)建設(shè)的混亂，影響景區(qū)的景觀風(fēng)貌。n土地產(chǎn)權(quán)形式多種性導(dǎo)致利益主體多元性。風(fēng)景名勝區(qū)土地與風(fēng)景名勝資源在用途上不存在完全對應(yīng)關(guān)系，地域上形成多個產(chǎn)權(quán)使用者，包括政府、部門、集體、個人對風(fēng)景名勝區(qū)土地進(jìn)行利用的狀況

9、。所有與占有的神離n風(fēng)景名勝資源國家所有主要是通過國家、省、地方三級政府的共同管理來實現(xiàn)的，其中具體的日常事務(wù)管理由地方政府主持。由于分工側(cè)重點不同，各級政府很容易從自身利益出發(fā)，在管理重點和方式上出現(xiàn)傾向性。n國家、省兩級政府強調(diào)保護(hù)和監(jiān)督，主張保護(hù)下的合理開發(fā)。風(fēng)景名勝資源相對占有者的地方政府會從地方角度側(cè)重于利用和建設(shè)，追求的是開發(fā)中的保護(hù)。n上級忙于保護(hù)和調(diào)控，下級忙于開發(fā)和發(fā)展。當(dāng)前國家、省兩級政府就加強風(fēng)景名勝區(qū)管理頻頻頒布文件和開展檢查活動，可是在管理中常發(fā)生的長官意志式、急功近利式、盲目錯位式和殺雞取卵、竭澤而漁式的開發(fā)。相關(guān)法規(guī)政策銜接和協(xié)調(diào)不夠n與自然保護(hù)區(qū)、城市和村莊集鎮(zhèn)

10、之間的相關(guān)法規(guī)政策銜接和協(xié)調(diào)不夠表現(xiàn)得最為突出。n與自然保護(hù)區(qū)主要反映在權(quán)屬管理上，與城市和村莊集鎮(zhèn)重點反映在規(guī)劃及其管理上?，F(xiàn)有的幾種解決思路n（一）提高規(guī)劃定位并明確管理定性 風(fēng)景名勝區(qū)管理的關(guān)鍵歸根結(jié)底是統(tǒng)一規(guī)劃管理，加強統(tǒng)一規(guī)劃管理現(xiàn)實可行的方法是提高統(tǒng)一規(guī)劃及其管理的法律地位。 1、應(yīng)將風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系 2、妥善梳理與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系 3、突出風(fēng)景名勝區(qū)行政管理的“警察權(quán)”性質(zhì)：如政企分開、加強規(guī)劃行政管理、強化監(jiān)督和處罰力度等。 n（二）實行分類管理指導(dǎo) 目前風(fēng)景名勝區(qū)實行分類管理指導(dǎo)可以按開發(fā)利用政策、管理模式、職能結(jié)構(gòu)和內(nèi)部梯度控制四種分類實行規(guī)劃和管理指導(dǎo)。 1、

11、按開發(fā)利用政策分類管理 ：如過渡開發(fā)型、已開發(fā)利用型、待開發(fā)型等。 2、按管理模式分類管理 ：如城市型、景區(qū)集中型、景區(qū)分散型。 3、按職能結(jié)構(gòu)分類管理 ：如單一型、復(fù)合型、綜合型。 4、按內(nèi)部梯度控制分類管理：如核心景區(qū)、一般景區(qū)。 （三）改善規(guī)劃和管理的具體舉措 n1、建立選址意見書分級審批制度 n2、規(guī)劃內(nèi)容強制化、政策化和具體化 n3、推行規(guī)劃專家和機構(gòu)相結(jié)合的審查制度 n4、加強風(fēng)景名勝區(qū)管理干部培訓(xùn) n5、制定風(fēng)景名勝資源的特許經(jīng)營政策 n6、制定景區(qū)移民與周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展政策 n7、研究農(nóng)村土地制度改革后的應(yīng)對政策 五、貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)檢查情況五、貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)檢查情況

12、 據(jù)住建部網(wǎng)站消息，2012年12月3日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于今年5至10月組織開展了國家級風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理執(zhí)法檢查，住建部部組織8個檢查組對48個風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行抽查，貴州黃果樹赫然在列，那么在國家住建部的檢查下，黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)存在什么問題呢？ 存在問題：滬昆高速公路穿越風(fēng)景名勝區(qū)等重大建設(shè)項目不依法履行報批核準(zhǔn)程序；黃果樹新城等建設(shè)項目均由管委會自批自建。 整改意見：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項目應(yīng)該符合風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要求，重大建設(shè)項目依法履行報批程序；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目審批有關(guān)規(guī)定，糾正自批自建行為。 六、貴州黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀 下面，我們以一則新聞報到向大家闡述黃果樹所面臨危機，也許在這之前，我們

13、都不曾認(rèn)識到貴州最著名的自然景觀正遭受如此大的危難。但是，在這之后，相信每一位同學(xué)都能感受到她所受的折磨與無奈。編者按：國家級的名勝景區(qū)之一，黃果樹瀑布正面臨著斷流，令人扼腕痛惜。是我們不知道景區(qū)資源枯竭的原因？是觀念問題？是機制問題？是利益問題？黃果樹瀑布，何時才能恢復(fù)她燦爛的容顏，為人類旅游業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)？一位記者實地采訪后發(fā)來報道誰為黃果樹瀑布的斷流負(fù)責(zé)？，文章一針見血地指出：今天的黃果樹瀑布已遠(yuǎn)離了教科書中描寫的輝煌，取而代之的是“一股細(xì)流，幾行清淚”的凄清景象。黃果樹瀑布面臨斷流的最重要的原因是由于管理體制上的長期不協(xié)調(diào)，使得風(fēng)景區(qū)在建設(shè)和管理上的混亂日益突出。壯美的黃果樹瀑布在上

14、個世紀(jì)50年代就上了全國小學(xué)統(tǒng)一語文教材，在信息傳播還不發(fā)達(dá)的年代，這種早早確立的“江湖地位”讓很多游客不遠(yuǎn)千里都要趕來一睹“芳容”?？梢院敛豢鋸埖卣f，貴州經(jīng)濟的亮點在旅游，而旅游的龍頭非黃果樹莫屬了。但是，不知從何時起，黃果樹開始背上了悲情的色調(diào)。建設(shè)管理混亂建設(shè)管理混亂 中國最大瀑布黃果樹瀑布面臨斷流中國最大瀑布黃果樹瀑布面臨斷流 斷斷 流流 之之 危危黃果樹大瀑布高74米，寬81米，是中國第一大瀑布，也是世界上最為壯觀的瀑布之一，到過黃果樹瀑布的人，沒有不被它的氣勢所震懾的。只是，如此壯麗的景觀在最近幾年中出現(xiàn)的周期越來越短了。在2001年“五一”黃金周期間，赫赫有名的黃果樹大瀑布，卻讓

15、日均12000人以上遠(yuǎn)道而來的游客大為失望。常年被飛瀑急流沖刷得光禿禿的斷崖上，正上演著一幅被游客形容為“一股細(xì)流，幾行清淚”的凄清景象，全然沒了推介手冊中“遠(yuǎn)隔五里，即聞瀑聲”的豪放，更看不到所謂的“飛流直下三千尺，疑是銀河落九天”的浪漫與壯美了。據(jù)有關(guān)部門介紹，在此期間，黃果樹瀑布上游的河水平均每秒流量僅1立方米，而流量至少要達(dá)到每秒4立方米，瀑布的水簾才能覆蓋1/3的瀑面形成最一般的景觀。作為貴州省的第一個國家級風(fēng)景區(qū)，黃果樹整個景區(qū)以大瀑布為中心，方圓450平方公里，皆為構(gòu)造奇特的喀斯特地貌。上個世紀(jì)70年代以前的黃果樹大瀑布，哪怕是在冬季枯水期，水流量也相當(dāng)可觀；即使是在10年前，春

16、夏之交的5月，白水如練飛珠濺玉，不大不小的水量使大瀑布顯得清麗而秀美。而現(xiàn)在，每年的枯水期長達(dá)半年，盡管上游建了水庫，夜蓄日放，但仍然不能從根本上解決問題。有一個鏡頭已經(jīng)永遠(yuǎn)烙在了貴州人民的心中：1992年，在經(jīng)過歷時一年的“精心”準(zhǔn)備后，黃果樹瀑布第一次向聯(lián)合國教科文組織申報“世界自然遺產(chǎn)”稱號。該組織受理了申請，經(jīng)過一番認(rèn)認(rèn)真真的考察之后，聯(lián)合國官員毫不客氣地指出，景區(qū)植被覆蓋率低、環(huán)境差、人工痕跡和商業(yè)化氣息過重，希望黃果樹景區(qū)加快綠化和保護(hù)生態(tài)的步伐。聯(lián)合國官員走了，但是，與此同時，同期申請并接受考察的張家界和九寨溝卻一次過關(guān)，“世界自然遺產(chǎn)”的美冠使得當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟大幅攀升，這讓更多的

17、貴州人多少有后悔當(dāng)初的意味在其中。斷斷 流流 之之 因因事實上，“申遺”落敗后，聯(lián)合國官員對黃果樹瀑布斷流原因的評價是極其中肯和切中要害的：景區(qū)上游植被的大面積破壞，喀斯特地表日愈嚴(yán)重的石漠化，使得降雨量逐年減少，脆弱的生態(tài)環(huán)境日漸惡化。但是，最重要的原因是由于管理體制上的長期不協(xié)調(diào)，使得風(fēng)景區(qū)在建設(shè)和管理上的混亂日益突出。在現(xiàn)行規(guī)劃的165平方公里景區(qū)范圍內(nèi)，眾多的喀斯特石林，大大小小的瀑布群，星羅棋布的溶洞，幽深的峽谷和深潭，多姿多彩的民族風(fēng)情，使黃果樹成為我國內(nèi)容最豐富、旅游價值和科研價值都很高的喀斯特瀑布群游覽區(qū)。但另一方面，由于景區(qū)內(nèi)居住著3.5萬多的布依族、苗族農(nóng)民，過量的人口載荷

18、和缺乏有效的管理，使得墾荒量逐年增加，水土流失加劇，石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重。盡管落選“世界自然遺產(chǎn)”稱號后，景區(qū)加大了的植樹造林力度，但專家認(rèn)為，植被覆蓋率（連灌木叢在內(nèi)）到今年也僅僅達(dá)到20.5，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到恢復(fù)景觀和涵養(yǎng)水土的功效。從1999年開始，黃果樹景區(qū)實施了外圍綠化工程和退耕還林工程，完成綠化造林和封山育林近3萬畝，退耕還林1.5萬畝。但是幾項能夠從根本上改變黃果樹瀑布命運的大型項目：“黃果樹國家森林公園建設(shè)工程”、“珠江上游防護(hù)林二期工程建設(shè)”、“石漠化治理”等項目，耗資至少在5億元以上，雖早已立項，卻迄今也沒有資金實施。如果按照計劃，建成這些項目，預(yù)計用8至10年的時間，黃果樹景區(qū)的森林

19、覆蓋率可達(dá)到55。當(dāng)然，這僅僅體現(xiàn)了規(guī)劃設(shè)想美好的一面。如果從黃果樹瀑布面臨斷流危機的角度來看，不少專家認(rèn)為，光光在景區(qū)內(nèi)的喀斯特地貌上封山育林，等待小樹苗在貧瘠的薄土上緩慢成長，根本解決不了大瀑布面臨的斷流危機，必須植上一定規(guī)模的大樹林才能起到涵養(yǎng)水分的作用，但是為此每畝造林費用將翻上幾倍。另一方面，僅僅在165平方公里的景區(qū)范圍內(nèi)植樹造林也仍然不能從根本上解決問題。專家認(rèn)為，黃果樹瀑布位于珠江水系北盤江支流打邦河上游，而這一河流上游地區(qū)又是貴州省生態(tài)破壞和石漠化現(xiàn)象最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，如果不能在上游地區(qū)實施大范圍的退耕還林和封山育林，很難遏止瀑布水量逐年減少的趨勢。但是，這一切都需要大量資

20、金，而窘迫的財力顯然對此力不從心。門門 票票 之之 爭爭 每年3000萬以上的門票收入，該由政府風(fēng)景區(qū)管委會來收取，還是由企業(yè)黃果樹旅游集團(tuán)公司來收?。吭谶^去大約4年多的時間里，一直是困擾著黃果樹風(fēng)景區(qū)當(dāng)事各方的一道難題。更為尷尬的是，這道難題的出現(xiàn)，居然是在貴州省下決心理順長期混亂的黃果樹旅游管理體制之后。爭議的焦點在于門票是否經(jīng)營性資產(chǎn)。貴州省政府的文件提出了“經(jīng)營性資產(chǎn)”的問題，但對作為景區(qū)主要收入來源的門票收入是否屬于“經(jīng)營性資產(chǎn)”并未作明確界定，這在某種程度上為爭議的出現(xiàn)埋下了伏筆。事實上，幾乎從雙方分頭掛牌的一開始，風(fēng)景區(qū)管委會就一直對由旅游集團(tuán)公司收取門票提出異議，兩年來從未停息

21、。雙方各執(zhí)一詞，均通過各種渠道向上不斷反映，大打筆墨口舌官司。據(jù)悉，1999年9月2日，建設(shè)部城建司在對黃果樹景區(qū)門票管理權(quán)屬的答復(fù)中明確指出：“門票是政府對風(fēng)景名勝資源實行統(tǒng)一管理的重要手段，是國家利益的惟一體現(xiàn)，也是風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的重要經(jīng)濟來源門票經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，不僅使政府失去了必要的保護(hù)管理資金，也使國家對風(fēng)景名勝資源的所有權(quán)受到肢解，屬于變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源的行為?！贝送?，建設(shè)部的其他一些文件也確認(rèn)門票不屬于經(jīng)營內(nèi)容。 在過去的一段時間，來自政府方面一種普遍的看法是，管委會負(fù)有組織實施風(fēng)景區(qū)總體、詳細(xì)規(guī)劃，建設(shè)、管理生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及社會化服務(wù)事業(yè)等主要職責(zé)。然而，去年

22、，管委會轄內(nèi)財政稅收僅400多萬元，而轄區(qū)有近800名財政供養(yǎng)人員，門票收入旁落，使其根本沒有財力支撐上述工作正常開展。有人士為上述見解加以佐證：企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)是追求利潤最大化，不會也不可能拿出大量資金對瀑布景觀至關(guān)重要的周邊生態(tài)進(jìn)行建設(shè)，兩年中安排給旅游公司的4000畝造林任務(wù)，1畝也未完成。由于公司對景區(qū)形成事實上的壟斷經(jīng)營，亦令其他投資商望而卻步。而據(jù)旅游公司方面稱，1999年9月，甚至在動用了公安部門的情況下，管委會曾經(jīng)收取了兩天的門票，后經(jīng)省里有關(guān)方面干涉，方將收票權(quán)交還公司。“假設(shè)上海市政府缺錢，會否自己去賣桑塔納？”對此，黃果樹旅游集團(tuán)公司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)用一個比喻開頭向記者表示：門票該

23、由誰來收，本不應(yīng)成為問題。政府既然對門票收入征了稅，就說明其已經(jīng)承認(rèn)門票是一種商品，如果人家投了資，政府卻來坐收門票，哪個投資商還敢進(jìn)入？既當(dāng)管理者，又想當(dāng)經(jīng)營者，這才是真正的“壟斷經(jīng)營”，談何政企分開？政府的職能應(yīng)該是為企業(yè)搞好服務(wù)，創(chuàng)造一個公平良好的競爭環(huán)境、投資環(huán)境，企業(yè)發(fā)展了，政府的稅收自然會多起來。利利 益益 之之 爭爭 作為全省旅游體制改革試點單位，圍繞景區(qū)的一切爭議的背后其實就是利益問題。過去，由于景區(qū)地跨鎮(zhèn)寧、關(guān)嶺兩個自治縣，風(fēng)景區(qū)管理處又是個典型的“政企不分”、與省市縣三級政府及建設(shè)、旅游等職能部門都有“交道”的機構(gòu)，導(dǎo)致景區(qū)內(nèi)諸多矛盾十分突出，極大地制約了旅游產(chǎn)業(yè)化步伐，黃

24、果樹旅游收獲的實際經(jīng)濟效益與其巨大的品牌和景觀價值并不相稱。從1999年開始，貴州省決心按市場經(jīng)濟規(guī)律來理順旅游體制，首當(dāng)其沖的就是黃果樹。4月21日，在時任副省長郭樹清博士的主持下，省政府發(fā)出了在國內(nèi)堪稱領(lǐng)風(fēng)氣之先的有關(guān)通知，決定以“全省統(tǒng)一規(guī)劃，屬地行政管理，部門行業(yè)指導(dǎo)，企業(yè)自主經(jīng)營”為原則，以黃果樹景區(qū)為重點，著手理順全省旅游景區(qū)管理體制。7天后，黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會和黃果樹旅游集團(tuán)公司分別掛牌成立。與原有的舊體制不同，管委會被賦予了相應(yīng)的政府職能，包括鎮(zhèn)寧、關(guān)嶺兩縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的36個行政村在內(nèi)的115平方公里的區(qū)域劃歸其托管。為了更好地將旅游資源的開發(fā)與市場經(jīng)濟規(guī)律相結(jié)合，200

25、0年2月15日的貴州省政府省長辦公會進(jìn)一步研究決定，在對歷史形成的省市縣三級國有投資進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，充分考慮市縣利益，將黃果樹中心風(fēng)景區(qū)內(nèi)經(jīng)營性存量資產(chǎn)剝離出來作為國有資本金，組建貴州黃果樹旅游（集團(tuán)）有限公司，省及市縣分別持有公司股本的55和45，且5年內(nèi)省讓利按40分成、市縣按60分成，5年后再按股分成，三級收入全部用于景區(qū)建設(shè)的再投入，不得挪用。省政府寄望旅游公司以黃果樹瀑布為龍頭，盡快成為上市公司，在全省旅游資源的開發(fā)、經(jīng)營、融資等方面寫出新篇章。 有人這樣評價這次改革：“改革告別了政企不分，打破了條塊分割，又顧及了各方利益，比較合理，堪稱劃了個動人的圓圈?！卑凑沼嘘P(guān)方面設(shè)想，在

26、體制問題理順之后，風(fēng)景區(qū)的管理和規(guī)劃工作步子就可以大大加快，并為此制定了一攬子計劃：投入大量資金，用5至10年時間為黃果樹瀑布全面整容。首先投資2.8億元，修建一個占地面積8平方公里的黃果樹新城，建成后，將中心區(qū)內(nèi)的3000多戶人家和位于瀑布旁的黃果樹鎮(zhèn)全部遷走，并將新建3座污水處理廠和排污系統(tǒng)，從而大幅度降低中心景區(qū)內(nèi)的人口量、建筑量、墾植量、排污量；其次，在規(guī)劃面積165平方公里的風(fēng)景區(qū)內(nèi)大規(guī)模植樹造林，使景區(qū)內(nèi)的森林覆蓋率提高到52；考慮到大瀑布水量的逐年減少，從上游引水調(diào)控瀑布水量的計劃也提到議事日程上。但是，重新設(shè)置的管理體制并沒有設(shè)想中的那么行之有效，管委會和旅游公司不斷為管理權(quán)限

27、扯皮。黃果樹新城的建設(shè)完工為期尚遠(yuǎn)；旅游股份公司上市籌集更多建設(shè)資金的計劃悄無聲息，每年的造林綠化工程雖然照常進(jìn)行，只是進(jìn)度緩慢。作為省級國有資產(chǎn)的掌控者，身兼貴州省旅游投資有限公司董事及黃果樹旅游集團(tuán)公司董事長的高星是這樣解釋黃果樹改制效果滯后的原因，他認(rèn)為貴州省對黃果樹體制改革起初的思路是對的，但結(jié)果并不令人滿意，因為在改革的實際操作中，經(jīng)歷了很大的變革，主要是涉及到了省、市、縣三級的利益，其中特別是在對市縣里為什么只占45%的股份，及其45%具體到底體現(xiàn)在哪里的問題的認(rèn)識上發(fā)生了嚴(yán)重的沖突。貴州省政府對這個爭議較大問題提出了兩條意見：首先，5年內(nèi)，省里不參加分紅；其次，所有公司發(fā)生的利潤

28、就地投入，就地發(fā)展。并且指出，為了全省的利益，必定要損失一些局部的利益。但是考慮到鎮(zhèn)寧、關(guān)嶺兩個自治縣比較窮，省里決定在財政其他方面對其進(jìn)行補償。但高星坦言，其實，所謂的體制問題不過是原來的一些歷史遺留問題，因為管委會和旅游公司的人來自于一個地方，本來就有矛盾，后來又把原來工作中的恩怨帶到了新的工作崗位上，互相不配合，而省里對這些問題及其一些相關(guān)利益和體制上的考慮比較粗，不夠到位和周全，所以造成了管理上的混亂和不銜接?，F(xiàn)在，貴州對這個“燙手山芋”有了新的認(rèn)識。首先，在安順市同意省里改革思路的前提下，把省里的55%股份劃歸安順全權(quán)管理，省里不再介入。但是由于安順是個貧困地區(qū)，在財政的投入上極其有

29、限，為此省里又提出了四條意見，1、對公司的企業(yè)產(chǎn)權(quán)作進(jìn)一步界定；2、管委會，公司職能作進(jìn)一步界定；3、制訂黃果樹風(fēng)景區(qū)管理辦法具體細(xì)則；4、在門票稅后再收取資源有償使用費20%。其次，對管委會和公司的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整。為了杜絕將原來的歷史上的矛盾帶到了工作當(dāng)中，管委會班子干脆一刀切全部換掉。正當(dāng)高星認(rèn)為黃果樹體制改革趨于理順的時候，一個新的問題又出現(xiàn)了：貴州省決定將旅游投資公司并入省基本建設(shè)投資公司，人員和職能全部重組。老公司雖已撤銷，新公司尚未掛牌，深化黃果樹的體制改革暫時擱置。為了不影響正常工作，黃果樹集團(tuán)公司現(xiàn)任董事會選舉管委會副書記、主任袁德剛擔(dān)任副董事長，并由高星委托袁德剛?cè)珯?quán)代理董

30、事長職務(wù)，履行法人職責(zé)。對于外界認(rèn)為此舉屬于體制倒退的說法，高星認(rèn)為這種現(xiàn)象只是過渡性的，大趨勢必然要分開，因為體制改革也必須從實際出發(fā)。旅游公司副董事長李勇也表示，政企分開是發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的唯一出路，但政府首腦與企業(yè)法人合為一體，也不失為現(xiàn)階段景區(qū)發(fā)展的理性選擇。他認(rèn)可現(xiàn)在集團(tuán)公司與管委會的關(guān)系，覺得磨合較好，雙方的積極性都很高。李勇還指出，黃果樹景區(qū)20多年政企不分的歷史積弊不可能短時間革除。觀觀 念念 之之 后后 記者采訪過程中發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，不管是哪一個采訪對象，不管其處于何種位置，都指出圍繞黃果樹體制問題的背后有一個不能回避的問題就是觀念。記者注意到，2001年4月23日，由旅游公司

31、投資，被許多人看好的陡坡塘瀑布景區(qū)開發(fā)施工工地被管委會下令停工。據(jù)了解，作為雙方分歧的具體表現(xiàn)，這樣的事情已多次發(fā)生。同樣被下令停工的，還有黃果樹賓館保齡球館等工程，而以大型電扶梯替代現(xiàn)有索道的項目進(jìn)展得也并不順利。管委會有關(guān)人士解釋，對陡坡塘等項目作出停工決定，是因其沒有辦理某一相關(guān)手續(xù)，甚至干脆就是無項目立項手續(xù)、無環(huán)境質(zhì)量評價、無規(guī)劃審批手續(xù)、無建設(shè)施工手續(xù)的“四無”工程。按理，在景區(qū)內(nèi)任何開發(fā)、經(jīng)營行為，未經(jīng)地方政府批準(zhǔn)和特許，均為違法或違規(guī)。旅游公司有關(guān)人士則稱，管委會的行為是“屁股決定腦袋”，如保齡球等項目，系管委會有的人員在管理處時操作的，現(xiàn)在換了位置，竟又倒過來進(jìn)行查處。與旅游

32、公司認(rèn)為管委會企圖“以政代企”、“觀念需要轉(zhuǎn)變”如出一轍，管委會也指責(zé)旅游公司“以企代政”、“尚未從原管理處的舊工作觀念和擁有的某些政府職能中轉(zhuǎn)變過來，還習(xí)慣于我說了算”?！罢蠓珠_”、“觀念轉(zhuǎn)變”成了雙方共同高揚的“旗幟”。盡管原來的分歧現(xiàn)在已有縮小的趨勢，但雙方都承認(rèn)“內(nèi)耗”、難以形成合力對景區(qū)建設(shè)發(fā)展帶來的負(fù)面影響。袁德剛告訴記者，以國內(nèi)類似景區(qū)的水平估算，正常情況下，黃果樹僅年門票收入就應(yīng)該上億元，這樣做正可謂是因小失大。記者在黃果樹瀑布景區(qū)采訪時還有一個發(fā)現(xiàn)，許多外地人對黃果樹的認(rèn)知上存在誤區(qū)，而根本不知道黃果樹其實是個景區(qū)群，比如七公里之長的天星橋風(fēng)景區(qū)有天星溶洞、銀面墜潭瀑布、天

33、然水上盆景園，附近還有陡坡塘瀑布、人工盆景園等，風(fēng)景之壯美，實在令人深深觸動。但是遺憾的是，外界的人一直以為黃果樹瀑布只有瀑布，甚至認(rèn)為只有黃果樹瀑布一處，可見黃果樹在整個景區(qū)的推廣策略上還缺乏開闊的思路。另外在景區(qū)的管理上仍顯欠缺，記者在管委會旅游局工作人員陪同采訪過程中，一個正規(guī)受過培訓(xùn)的景區(qū)專業(yè)攝影人員借用給記者的膠卷竟然是個假卷；在黃果樹瀑布景區(qū)的出口處看到一群追客兜售的小孩，管理人員竟然磨磨蹭蹭地不愿處理黃果樹景區(qū)旅游局局長周云虹記者表示，由于長期以來管理不到位，過去亂搭亂建、違法違規(guī)建房、占道經(jīng)營、戶外廣告混亂不規(guī)范等遺留問題較多，要徹底改變尚需一定的時間。貴州省社會科學(xué)院城市經(jīng)濟

34、研究所所長胡曉登甚至指出，其實不光是黃果樹的問題，還是整個貴州的旅游產(chǎn)業(yè)，說到底都是體制問題，許多問題的產(chǎn)生都是體制所生出的“惡果”，可以說是成也體制，敗也體制。首先，貴州省的旅游產(chǎn)業(yè)基本都是國有體制，以國有資本為主，幾乎所有的風(fēng)景名勝，都耀動著政府作為管理者的身影。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，管理體制，資本構(gòu)成方面，全是國家在運做。胡曉登指出，政府放權(quán)讓利于民，形成多元的資本結(jié)構(gòu)，是貴州旅游體制的根本性問題，只有市場才能把旅游真正做強做大，而僅僅依靠政府做企業(yè)只能是死路一條。與此同時，進(jìn)行多元化的產(chǎn)權(quán)制度改革是提高經(jīng)濟效益的核心，沒有多元化的現(xiàn)代化企業(yè)制度再好的制度也不行。胡曉登認(rèn)為，整個貴州旅游產(chǎn)業(yè)再也不

35、能維持以國有體制，國有資金控股體制內(nèi)循環(huán)模式發(fā)展了，體制改革應(yīng)當(dāng)在國際平臺上尋求新的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)。貴州省旅游局副局長楊俊提出，如果仍然維系現(xiàn)有的改革，無非是面多了和水，水多了和面，根本上是解決不了問題的。 七、措施與建議v一、理順管理體制一、理順管理體制v風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順是造成風(fēng)景名勝區(qū)工作中諸多問題的根本原因。我國現(xiàn)行的風(fēng)景名勝區(qū)管理風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順是造成風(fēng)景名勝區(qū)工作中諸多問題的根本原因。我國現(xiàn)行的風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的特點是條塊結(jié)合，以塊為主。體制的特點是條塊結(jié)合，以塊為主。 風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例規(guī)定：建設(shè)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)定：建設(shè)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工

36、作，地方各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作工作，地方各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作 。根據(jù)。根據(jù)條例條例的設(shè)定，包括國的設(shè)定，包括國家級風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的各級風(fēng)景名勝區(qū)具體的行政管理和經(jīng)營管理工作的組織實施，由其所在地區(qū)地家級風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的各級風(fēng)景名勝區(qū)具體的行政管理和經(jīng)營管理工作的組織實施，由其所在地區(qū)地方人民政府負(fù)責(zé)。方人民政府負(fù)責(zé)。條例條例第五條規(guī)定：第五條規(guī)定： 風(fēng)景名勝區(qū)依法設(shè)立人民政府，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)依法設(shè)立人民政府，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。風(fēng)景名勝區(qū)沒有設(shè)立人民政府的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立管理機構(gòu)，在所屬人民政府的

37、領(lǐng)導(dǎo)下，利用、規(guī)劃和建設(shè)。風(fēng)景名勝區(qū)沒有設(shè)立人民政府的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立管理機構(gòu)，在所屬人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，主持風(fēng)景名勝區(qū)工作。設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服主持風(fēng)景名勝區(qū)工作。設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從管理機構(gòu)對風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。從管理機構(gòu)對風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。 我國目前風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置，大致可歸納為政府我國目前風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置，大致可歸納為政府機構(gòu)類型、準(zhǔn)政府機構(gòu)類型、協(xié)調(diào)議事機構(gòu)類型和統(tǒng)一管理機構(gòu)缺失類型等四種形式。在貴州的風(fēng)景機構(gòu)類型、準(zhǔn)政府機構(gòu)類型、協(xié)調(diào)議事機構(gòu)類型和統(tǒng)一管理機構(gòu)缺失

38、類型等四種形式。在貴州的風(fēng)景名勝區(qū)中除沒有設(shè)立政府機構(gòu)類型外，其余三種類型都存在。名勝區(qū)中除沒有設(shè)立政府機構(gòu)類型外，其余三種類型都存在。v由于貴州風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)（片區(qū)）組成分散，一些地方將那些景區(qū)空間不連續(xù)，性質(zhì)不一致的景觀資由于貴州風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)（片區(qū)）組成分散，一些地方將那些景區(qū)空間不連續(xù)，性質(zhì)不一致的景觀資源捆綁在一起申報設(shè)立風(fēng)景區(qū)的現(xiàn)象較多。不少風(fēng)景區(qū)還存在跨縣，甚至跨地、市問題，風(fēng)景區(qū)范圍源捆綁在一起申報設(shè)立風(fēng)景區(qū)的現(xiàn)象較多。不少風(fēng)景區(qū)還存在跨縣，甚至跨地、市問題，風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)管理機構(gòu)重疊，特別是與自然保護(hù)區(qū)、森林公園交叉重疊現(xiàn)象時有發(fā)生。風(fēng)景名勝區(qū)與旅游部門之內(nèi)管理機構(gòu)重疊，特別是

39、與自然保護(hù)區(qū)、森林公園交叉重疊現(xiàn)象時有發(fā)生。風(fēng)景名勝區(qū)與旅游部門之間的矛盾比較突出，一些地方將風(fēng)景名勝區(qū)納入旅游業(yè)管理之中，特別是對風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營管理問題更間的矛盾比較突出，一些地方將風(fēng)景名勝區(qū)納入旅游業(yè)管理之中，特別是對風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營管理問題更是尖銳突出（如黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)的門票是尖銳突出（如黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)的門票“風(fēng)波風(fēng)波”）。所以，貴州風(fēng)景名勝區(qū)的管理更要復(fù)雜。如何）。所以，貴州風(fēng)景名勝區(qū)的管理更要復(fù)雜。如何理順貴州風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制，是值得深入探討的課題。理順貴州風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制，是值得深入探討的課題。v二、健全法規(guī)制度v 為了確保風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須加強法規(guī)制度建設(shè)，以法制代

40、替人制。由于種種原因，我國目前還沒有關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的專門法律，在國家層面上的法律缺失，給風(fēng)景名勝區(qū)管理工作帶來了一定的困難。但是，就目前實際情況，風(fēng)景名勝區(qū)管理依然是有一定的法律依據(jù)的。 1985 年國務(wù)院頒布了風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例， 1987 年建設(shè)部制定了風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法，國家土地管理局（現(xiàn)國土資源部）發(fā)布了關(guān)于加強風(fēng)景名勝區(qū)土地管理工作的通知， 1993 年建設(shè)部制定了風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定， 1995 年建設(shè)部制定了風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定，同年，國務(wù)院辦公廳還發(fā)布了關(guān)于加強風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的通知， 2002 年國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知，對風(fēng)景名勝區(qū)管理也作出了明確的規(guī)定。 此外在城市規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法、文物法、森林法、土地管理法、自然保護(hù)區(qū)條例、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律中，也涉及到風(fēng)景名勝資源管理的法律規(guī)