當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和對(duì)策

1、當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難和對(duì)策縣鄉(xiāng)財(cái)政是我國財(cái)政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)， 也是縣域的重要 推動(dòng)力量， 對(duì)整個(gè)國家財(cái)政收支具有舉足輕重的。 縣鄉(xiāng)財(cái)政能否走出 困境，關(guān)系到國家財(cái)政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定， 關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否快 速發(fā)展，關(guān)系到小康能否如期實(shí)現(xiàn)。因此，直面縣鄉(xiāng)財(cái)政難題，積極 探討解決對(duì)策，促進(jìn)財(cái)政工作良性發(fā)展刻不容緩。 一、縣鄉(xiāng)財(cái)政 困難現(xiàn)狀 （一）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量小。許多縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)缺少充滿活力的、 市場(chǎng)前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重低，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)總 量小。區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還未從根本上得到合理調(diào)整， 主要依賴農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 的縣域二元結(jié)構(gòu)尚未改變，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，缺少支柱產(chǎn)業(yè)， 工業(yè)化程度低，第

2、三產(chǎn)業(yè)特別是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展慢。近年來，我縣為 加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 積極推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整， 先后培育了 食用菌、電線電纜、板材加工等支柱產(chǎn)業(yè)，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的 比重分別由 1996年的 58.3% 、20.7% 、21.0% 調(diào)整為 31.8% 、41.7%、 26.5，但仍然沒有改變以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（二）財(cái)政總體實(shí)力弱。 一是財(cái)政收入總量小。 縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量小從根本上決 定了財(cái)政收入總量必然小，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)效益低下，增長(zhǎng)速度慢，使 財(cái)政收入增長(zhǎng)空間狹窄， 人均水平低。 特別是隨著農(nóng)業(yè)稅稅率降點(diǎn)政 策的落實(shí)， 近年內(nèi)縣級(jí)一般預(yù)算收入總量不會(huì)有大的增長(zhǎng)。 二是從財(cái) 政收

3、入結(jié)構(gòu)來， 以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中來 自農(nóng)業(yè)的比重大，來自工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的比重小，來自的稅收過低， 而其他收入所占的比重過大，財(cái)政收入的質(zhì)量不高。如我縣 2003 年 的縣級(jí)地方財(cái)政收入中， 來自農(nóng)業(yè)四稅的收入占 61%，來自企業(yè)的收入占 28%，其他收入僅占 11%. （三）政策性減收明顯。 近幾年， 國家陸續(xù)出臺(tái)的一些減免稅政策， 對(duì)縣級(jí)財(cái)政產(chǎn)生了很大影響。 主要 有 2004 年起省財(cái)政對(duì)體制下劃的省級(jí)收入以 2003年為基數(shù)全額上解， 同時(shí)對(duì)工商稅中的主要稅種營(yíng)業(yè)稅、 企業(yè)所得稅、 個(gè)人所得稅三稅按 照超收部分的 20%劃為省級(jí)收入； 提高國稅起征點(diǎn)； 取消降低煙

4、葉特 產(chǎn)稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；推進(jìn)稅費(fèi)改革等，使縣級(jí)財(cái)政直接、間接獲取 的財(cái)政收入和財(cái)政性資金大為減少。僅 2004 年農(nóng)業(yè)稅降低 3 個(gè)百分 點(diǎn)，我縣就減收 2996 萬元（其中農(nóng)業(yè)稅正稅 2447萬元）。 （四） 財(cái)政支出增長(zhǎng)快。一是政策性財(cái)政支出增加較快。 1999 年以來，國 家先后 4 次出臺(tái)政策，上調(diào)干部職工工資， 人均上調(diào)工資達(dá) 350 元， 按照每個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員 25000 人估算，每年須新增財(cái)政開支 10500 萬元。同時(shí)按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、 、支出要求按超出同期財(cái)政增長(zhǎng)比 例增加，使農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。二是財(cái)政供給人員 多，“僧多粥少 ”嚴(yán)重。龐大的財(cái)政供給人員

5、除帶來工資等剛性支出壓 力外，社會(huì)保障以及調(diào)整收入分配等相關(guān)隱性支出的壓力隨之增長(zhǎng)， 成為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重包袱， 是當(dāng)前財(cái)政改革面臨的最大困難。 三 是復(fù)轉(zhuǎn)軍人的政策性安置， 在一定程度上也加大了收支缺口。 （五） 社會(huì)保障缺口大。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要求建立健全日益完善的社會(huì)保障 體系，其主要目標(biāo)一是弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保， 二是不斷提高保障標(biāo) 準(zhǔn)。近年來，圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)， 縣鄉(xiāng)納入社會(huì)保障的群體不斷擴(kuò)大， 支出不斷增加，社會(huì)保障缺口有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。 一是養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口。國有企業(yè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體， 目前縣鄉(xiāng)大部分國有企業(yè)因經(jīng)濟(jì)效益不 好，一方面無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，一方面使過多的冗員進(jìn)入社保圈，

6、 形成個(gè)人賬戶空賬及企業(yè)欠繳基金缺口而由會(huì)由財(cái)政承擔(dān)。據(jù)測(cè)算 2003 年我縣養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口達(dá) 300 萬元，收支矛盾十分突出。二是失 業(yè)保險(xiǎn)前景并不樂觀。目前，縣級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)存在覆蓋面窄、職工參保 率不高、參保單位欠費(fèi)嚴(yán)重、多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)沒有有效清償?shù)葐栴}。三 是最低生活保障線缺口。 城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金原本就是財(cái)政 負(fù)擔(dān)，大量下崗人員壓向失業(yè)保險(xiǎn)之后，便會(huì)轉(zhuǎn)而壓向“低保 ”。（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能弱。一是地方稅體系不完善，地方稅中缺乏穩(wěn)定 且有規(guī)模的稅種， 稅收管理權(quán)過分集中于中央， 地方增減財(cái)政收入的 自主權(quán)很小。 二是省以下分稅制體制建設(shè)嚴(yán)重滯后， 對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政來說 缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付

7、辦法，沒有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù)，隨 意性大。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要配套資金，如國家對(duì)、通訊、能源、 廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目， 一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按比例配套資 金，實(shí)際上剝奪了地方財(cái)政資金使用的自主權(quán)。 四是國家確定實(shí)行農(nóng) 業(yè)稅減免政策后， 對(duì)以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來源的縣鄉(xiāng)財(cái)政來說， 等于 失去了最重要的財(cái)政自主權(quán)。 （七）縣鄉(xiāng)債務(wù)包袱重。特別是鄉(xiāng) 鎮(zhèn)債務(wù)問題由來已久，根源復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大。據(jù)有關(guān)資 料顯示，目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá) 70%以上，債務(wù)總額保守估計(jì)也在 2000億元以上。2002年審計(jì)署對(duì)中西部 10 個(gè)省、市的 49個(gè)縣（市） 進(jìn)行審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，止 2001年底， 4

8、9 個(gè)縣（市）累計(jì)債務(wù)達(dá) 163 億 元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的 2.1 倍。縣鄉(xiāng)債務(wù)問題既嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至影響基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)， 還可能造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。 二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難成因分析 形成 當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既 有的，也有現(xiàn)實(shí)的；既有運(yùn)行體制上的，也有工作機(jī)制上的。綜合分 析，主要有以下幾個(gè)方面原因： （一）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。縣鄉(xiāng) 財(cái)政困難的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢， 造成財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)， 特別是內(nèi) 陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，表現(xiàn)尤其突出。一是工業(yè)支撐不強(qiáng)。缺少投資規(guī)模大、 科技含量高、市場(chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)效益高、稅收貢獻(xiàn)多的工業(yè)企業(yè)。一

9、些改制企業(yè)和新上企業(yè)由于剛剛起步， 還處在享受優(yōu)惠政策和涵養(yǎng)養(yǎng) 稅源期限內(nèi)，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)較小。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)滯后，抵御災(zāi)害的能力不強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高 效的農(nóng)產(chǎn)口基地規(guī)模小， 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力弱， 農(nóng)民增收的步伐 緩慢。三產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。低層次和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)基礎(chǔ)地位，占 GDP 的 比重相對(duì)較小，特別是房地產(chǎn)、信息、物流、 、保險(xiǎn)、教育、中介咨 詢、社會(huì)服務(wù)新興的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的貢獻(xiàn)作用還 不大。 （二）財(cái)政體制有待完善?，F(xiàn)行財(cái)政體制存在財(cái)力層層向 上集中的機(jī)制。表現(xiàn)在： （ 1）中央集中的程度顯著提高。 1993 年， 中央財(cái)政收入占全國財(cái)

10、政收入的比重是 22，2002 年上升為 54.9。 中央財(cái)政比重提高就意味著地方財(cái)政比重下降。 適當(dāng)集中財(cái)力和財(cái)權(quán)， 增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力是必要的， 但如果集中的程度過大， 集中的 速度過快，必然會(huì)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政造成負(fù)面影響。 （ 2）分稅制改革后，省、 市兩級(jí)政府的財(cái)力集中程度也在不斷加大。 省以下財(cái)政體制的一個(gè)共同點(diǎn)是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金， 將收 入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上收。這樣，處于基層的縣 鄉(xiāng)自然困難。（三）財(cái)政減收增支嚴(yán)重。一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要配套資金。如國家對(duì)交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的 項(xiàng)目，分散掌握在多個(gè)部門手中，一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按比例配套資 金，項(xiàng)目爭(zhēng)取得越多，配套的資金也越多，實(shí)際上剝奪了地方財(cái)政資 金使用的自主權(quán)。而且越是困難的縣鄉(xiāng)，越難以保證配套資金，爭(zhēng)取 專項(xiàng)資金的難度也越大。二是中央出臺(tái)一些導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政增支減收的 政策，而且要地方自行消化，使地方財(cái)政支出責(zé)任加大，非常被動(dòng)。 如干部、職工調(diào)資，農(nóng)業(yè)稅減免等政策的出臺(tái)使縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大大降 低，支出卻卻大幅增加。（四）事權(quán)財(cái)權(quán)分配失衡。財(cái)力層層向上集中，按理也應(yīng)將職能和支出責(zé)任上收