信訪制度困境和改革路徑探討

1、    信訪制度困境和改革路徑探討    董浦安摘要：信訪制度作為一種與人民群眾息息相關(guān)的民意訴求機(jī)制，在很長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，隨著當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民民主法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，信訪制度本身存在的缺陷慢慢顯露，信訪量持續(xù)高位運(yùn)行和信訪問(wèn)題解決率不高等矛盾問(wèn)題給信訪工作者帶來(lái)了諸多困惑。如何進(jìn)一步做好新時(shí)期的信訪工作，推進(jìn)信訪制度改革，把信訪工作納入法治化軌道，真正實(shí)現(xiàn)信訪工作的應(yīng)然功能值得思考和探究。關(guān)鍵詞：信訪制度 困境 路徑探討一、我國(guó)信訪制度的三大困境1.法理困境公民“信訪而不信法”，只愿意走信訪程序而不愿意走訴訟途

2、徑。這樣的一種制度形態(tài)受到了諸多法理質(zhì)疑：第一，信訪制度偏向“人治”而非“法治”?，F(xiàn)行的信訪條例不能完全滿足當(dāng)前社會(huì)多元復(fù)雜社會(huì)矛盾糾紛的處理規(guī)則，更多地是依靠領(lǐng)導(dǎo)意圖和溝通協(xié)調(diào)解決，“人治”的成分偏高。第二，信訪與司法門(mén)檻差異巨大。信訪的權(quán)利救濟(jì)功能與司法行政救濟(jì)功能部分重合，但相比司法程序的繁雜、門(mén)檻之高、以及訴訟成本極高等，信訪門(mén)檻則幾乎為零。第三，現(xiàn)行信訪條例階位過(guò)低缺乏權(quán)威。作為一部行政法規(guī)，調(diào)整范圍有限，既缺乏權(quán)威性也沒(méi)有形成統(tǒng)一完備的信訪法律，無(wú)法為信訪部門(mén)更好地行使信訪工作職權(quán)，監(jiān)督和協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)依法行政提供必要的法律權(quán)威。2.制度困境信訪制度本身存在的缺陷性問(wèn)題是另一大困境。

3、具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、信訪工作職能邊界不清。一方面是“入口過(guò)寬”。實(shí)際工作中一些不應(yīng)由信訪部門(mén)受理的事項(xiàng)也進(jìn)入信訪渠道，受理范圍過(guò)于寬泛。另一方面是“出口不暢”。信訪制度本身存在的“中介性”“輪回性”特點(diǎn)，使得一些疑難信訪問(wèn)題在現(xiàn)有的信訪機(jī)制框架內(nèi)無(wú)法得到根本性化解，老戶纏訪鬧訪、三級(jí)終結(jié)后息訪難等問(wèn)題仍然困擾著信訪部門(mén)。第二、信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)配置不足。信訪條例作為一部行政法規(guī)，權(quán)威性不大，且賦予信訪部門(mén)的職權(quán)又受行政級(jí)別的限制十分有限，對(duì)信訪人和責(zé)任單位約束力不強(qiáng)，缺乏必要的足夠有效的職權(quán)來(lái)推動(dòng)信訪事項(xiàng)的化解。第三、信訪機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一不力。機(jī)構(gòu)林立與職權(quán)交錯(cuò)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使信訪工作未形成統(tǒng)一

4、的協(xié)調(diào)機(jī)制，上下指導(dǎo)上存在缺失，一定程度上形成了“一事多投”的情況，即浪費(fèi)了行政資源，也無(wú)法給予統(tǒng)一協(xié)調(diào)的處理。3.現(xiàn)實(shí)困境第一，信訪工作效率低下。每年維持800萬(wàn)至1000萬(wàn)的信訪量，重復(fù)投訴率偏高、疑難信訪積案逐年遞增，凸顯信訪工作效率低下。第二，非制度性信訪泛濫。長(zhǎng)期存在的信訪制度缺陷使大量信訪問(wèn)題沒(méi)有通過(guò)法定途徑解決，“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”成了信訪常態(tài)。第三，信訪考核越位。纏訪、鬧訪、越級(jí)非訪等行為，嚴(yán)格意義上應(yīng)屬于治安管理甚至是刑事處罰范疇，但這類(lèi)行為在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中難以界定，一直以來(lái)都是作為信訪行為加以干涉，由各級(jí)信訪部門(mén)承擔(dān)勸返維穩(wěn)的主要責(zé)任。這不僅使信訪工作

5、重心發(fā)生偏移，也給信訪問(wèn)題化解增加了難度。二、我國(guó)信訪制度改革路徑探討1.完善法制基礎(chǔ)是信訪制度改革的必要前提一是要樹(shù)立司法權(quán)威，營(yíng)造法治環(huán)境。改革信訪制度的前提和保障是樹(shù)立司法權(quán)威，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。通過(guò)提高司法效率、提高司法人員的素質(zhì)、促進(jìn)司法公開(kāi)、堅(jiān)持以公正樹(shù)權(quán)威、加大司法執(zhí)行力度、加強(qiáng)法制宣傳教育等手段，為信訪工作制度改革營(yíng)造良好的法治環(huán)境。二是要暢通司法渠道，降低準(zhǔn)入門(mén)檻。當(dāng)前司法渠道的”人口”仍較小、門(mén)檻較高、渠道仍不十分順暢，是導(dǎo)致訴訪分離難的主要原因。通過(guò)敞開(kāi)司法渠道大門(mén)、降低司法準(zhǔn)人門(mén)檻、提供周到的法律援助，讓老百姓能用法、敢用法、會(huì)用法。三是要加強(qiáng)依法行政，推進(jìn)依法治國(guó)。

6、要不斷增強(qiáng)法治觀念和法治意識(shí)，堅(jiān)持依法行政、依法決策、依法辦事，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾和信訪問(wèn)題的產(chǎn)生。2.運(yùn)用法治理念法治方式是信訪制度改革的關(guān)鍵一是要以法治思維引領(lǐng)信訪工作制度改革。明確信訪工作制度改革的方向，即“把信訪納入法治化軌道”，要以法治思維攻克信訪制度改革難點(diǎn)、以法治標(biāo)準(zhǔn)衡量信訪工作制度成效。二是要以法治方式解決矛盾和問(wèn)題。通過(guò)嚴(yán)格實(shí)行訴訪分離制度、嚴(yán)格貫徹法定救濟(jì)規(guī)則、嚴(yán)格依法維護(hù)群眾權(quán)益、建立法律政策與化解矛盾的良性互動(dòng)，及時(shí)妥善解決群眾合理訴求。三是要以法治意識(shí)引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求。通過(guò)暢通和拓寬訴求表達(dá)渠道、落實(shí)和壓實(shí)依法逐級(jí)走訪、加強(qiáng)和改進(jìn)信訪行為引導(dǎo)、創(chuàng)造良好法制環(huán)境

7、、推動(dòng)信訪立法、規(guī)范信訪工作職能與信訪事項(xiàng)受理辦理、規(guī)范信訪政務(wù)信息公開(kāi)與信訪考核督查，積極引導(dǎo)群眾依法信訪、理性維權(quán)。3.實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化是信訪制度改革的保障一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。使機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備做到“兩個(gè)適應(yīng)”。即：信訪工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置與信訪工作面臨的形勢(shì)相適應(yīng)、信訪工作人員的配備與當(dāng)前的信訪工作任務(wù)相適應(yīng)。二是提高專(zhuān)業(yè)化水平。要不斷提高政治學(xué)、管理學(xué)方面人才的配置比例，特別是法律專(zhuān)業(yè)人才的配比要逐步達(dá)到50%以上，從而更好地保障和適應(yīng)信訪工作改革的法治化要求。三是要強(qiáng)化干部培訓(xùn)。通過(guò)建立科學(xué)合理的培訓(xùn)制度，完善信訪干部定期學(xué)習(xí)機(jī)制，把信訪干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)當(dāng)做政治工作的硬任務(wù)，切實(shí)提高信訪干部科學(xué)判斷的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力、依法行政的能力和總攬全局的能力。四是要科學(xué)考核評(píng)價(jià)。健全信訪工作責(zé)任制，把干部的工作效能與干部任