關(guān)于我國行政審批制度改革的若干思考

1、關(guān)于我國行政審批制度改革的若干思考【作者：中央民族大學(xué)校長、教授、博士研究生導(dǎo)師榮仕星】一 行政審批制度的概念及屬性關(guān)于行政審批制度概念的內(nèi)涵和外延，學(xué)術(shù)界尚有不同理解。筆者認(rèn)為，行政審批制度是國家行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織運(yùn)用國家行政權(quán)力對公民、法人和其它社會(huì)組織行使某些權(quán)利的條件進(jìn)行審查，決定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予其行使這些權(quán)利的一種制度。首先， 行政審批制度處理和協(xié)調(diào)的重點(diǎn)，在于行政機(jī)關(guān)外部并與行政機(jī)關(guān)具有行政法律關(guān)系的相對方公民、法人及其它社會(huì)組織。從廣義角度講，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在審批行為，諸如上級(jí)機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)請示申請的審批等等，但本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。行政審批制度最基本最主要的內(nèi)容，是使

2、行政權(quán)力與外部關(guān)系主體之間處于合法有效的良動(dòng)狀態(tài)，以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面發(fā)展。這是行政審批制度存在的基礎(chǔ)，也是行政審批制度發(fā)展變革的動(dòng)因。其二，行政審批是依法照章做出條件選擇的行為。有學(xué)者認(rèn)為行政審批是對禁止的解除，似可商榷。在通常情況下，行政審批所覆含領(lǐng)域，是以條件設(shè)置為前提，其做出行政決定的過程，實(shí)質(zhì)上是對審批對象條件的判衡性選擇。從判衡選擇的結(jié)果，行政審批可分類為：1. 許可行為行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、規(guī)章、政策所設(shè)置的條件，對特定行政法律關(guān)系相對方進(jìn)行審查評判后所做出的予以許可和授權(quán)的行政活動(dòng)；2.否定行為行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、規(guī)章、政策所設(shè)置的條件，對特定行政法律關(guān)系相對方進(jìn)行審查

3、評判后所做出的不予許可和授權(quán)的行政活動(dòng)。無論許可與否，行政審批的結(jié)果必須明確，不容含混，必要時(shí)還應(yīng)向關(guān)系相對方闡述清楚所做決定的理由和根據(jù)。從選擇的方式分類，行政審批又可分為審批、核準(zhǔn)、備案三種基本方式。審批具有一定的裁量權(quán)，申請者即便是達(dá)到所設(shè)置的基本條件，也未必獲得許可；行政機(jī)關(guān)對若干申請者的條件需做進(jìn)一步優(yōu)化性判衡選擇，其中條件較優(yōu)者才有可能獲得許可。核準(zhǔn)排除了裁量權(quán)，申請者只要達(dá)到了所設(shè)置條件，原則上便可獲得許可，實(shí)際上這是一種標(biāo)準(zhǔn)性選擇，其所否定對象僅限于未達(dá)預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條件者。備案在條件上比之核準(zhǔn)則更為寬松，行政機(jī)關(guān)僅就需要備案的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式、時(shí)間等條件予以規(guī)定，行政關(guān)系相對方按規(guī)

4、定備案即可，是一種條件性告知行為，以利行政機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督與服務(wù)。其三，社會(huì)資源分配方式多種多樣，行政審批制度即是其中一種。作為社會(huì)資源分配方式之一種，較之其它方式，行政審批制度的特點(diǎn)或其屬性，概而言之有四。1. 行政審批制度以國家行政權(quán)力為基礎(chǔ)，是國家行政權(quán)力的具體運(yùn)作，從本質(zhì)上講，其以統(tǒng)治階級(jí)的根本利益為歸依，為一定階級(jí)的政治目的服務(wù)。2. 行政審批作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，直接涉及公民、 法人及其它社會(huì)組織權(quán)益，必須在法律框架內(nèi)活動(dòng)，超越法定權(quán)限、違反法定程序的行政審批是違法的、無效的。3. 行政審批是一個(gè)相對穩(wěn)定又不斷發(fā)生變化的行為規(guī)范過程，這種動(dòng)態(tài)過程，受其自身規(guī)律所決定。4. 行政審

5、批制度是彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷的必不可少的有效手段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場規(guī)律對資源配置起基礎(chǔ)作用，然而單純依賴市場規(guī)律難以保障社會(huì)資源的有效配置，必須通過行政審批方式，實(shí)施宏觀調(diào)控，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制，消除市場失靈。自然，政府通過行政審批方式介入市場的時(shí)機(jī)、領(lǐng)域、條件、方式、強(qiáng)度是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，應(yīng)根據(jù)客觀情況，做出正確選擇。二 中國行政審批制度改革的歷史與現(xiàn)狀（一）我國行政審批制度改革的進(jìn)程我國行政審批制度改革，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的深化而漸進(jìn)發(fā)展的，到目前為止，大體經(jīng)歷四個(gè)階段。 1. 1979年至 1982 年。行政審批制度改革主要圍繞中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，表現(xiàn)為政府

6、行政系統(tǒng)內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)。當(dāng)需要“發(fā)揮地方政府積極性”時(shí)，就放權(quán)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)某種不規(guī)范或秩序不順時(shí)，便又收權(quán)，重新恢復(fù)原先的體制和權(quán)力格局。如此循環(huán)往復(fù)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的審批制度圈子里徘徊。 2. 1983年至 1988 年。行政審批制度改革著重于下放權(quán)力、減少層次，主要是轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，精簡國家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員。國家部委內(nèi)部只設(shè)司、處兩級(jí)，省級(jí)廳局只設(shè)處，以減少內(nèi)部的行政層次，同時(shí)把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，使政府對企業(yè)由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。 3. 1993年至 1997 年。行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。1993 年 3 月，八屆全國

7、人大一次會(huì)議提出，要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)職能管理部門，減少具體行政審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，要堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)由企業(yè)解決的問題，交由企業(yè)自己去解決。對于企業(yè)申辦的許多項(xiàng)目由審批改為登記備案。 4. 1998年至 2003 年。行政審批制度改革進(jìn)入廣泛而深入的發(fā)展階段，注重進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理方式，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，要求在精減機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，大力改革行政審批制度。國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)到 2002 年底已經(jīng)取消或改變管理方式的項(xiàng)目共1300

8、 項(xiàng)，占其全部項(xiàng)目總數(shù)3948 的約 33% 。地方政府的行政審批制度改革也取得了重大進(jìn)展。這次改革重點(diǎn)是要大幅度地精簡行政審批事項(xiàng)，規(guī)范審批程序，確定審批時(shí)限，公開審批內(nèi)容，建立一套便民為民的行政管理體制。（二）我國行政審批制度存在的主要問題我國現(xiàn)行行政審批制度存在著的先天不足，主要有二：一是歷史的人治理念的慣性影響，二是現(xiàn)實(shí)的法制建設(shè)的不完善。這兩個(gè)原因，是導(dǎo)致我國行政審批制度存在問題的主要因素。按照現(xiàn)代國家的法治精神，權(quán)力源于人民，是人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，“為人民服務(wù)”、“執(zhí)政為民”是天經(jīng)地義的根本要求，而人治的理念卻把權(quán)力理解為少數(shù)人謀利益的特權(quán)，是完全不同的價(jià)值觀取向；法治要求對

9、事物界定的明晰、準(zhǔn)確，不容含混模糊，但是多年來我們對行政審批的自身概念、相關(guān)概念以及內(nèi)容，缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威的法律界定和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，以致在不同部門有不同標(biāo)準(zhǔn)，具體操作上差異很大，嚴(yán)重影響了行政審批的合法性、合理性，當(dāng)事人的合法權(quán)益不能夠得到充分保障；法治特別強(qiáng)調(diào)程序的重要性，合法合理的程序是導(dǎo)致合法合理結(jié)果的前提，人治卻從根本上漠視程序，從而導(dǎo)致結(jié)果的隨意和不可預(yù)期。截止目前，我國行政審批制度尚無法治層面的統(tǒng)一程序規(guī)定，法治所要求的公正、公開、透明、便民原則無以有效體現(xiàn)，相當(dāng)一部分行政審批是“抽屜標(biāo)準(zhǔn)”，完全屬于暗箱操作，為審批人員尋租留下可乘之機(jī)。法治要求規(guī)范的行為，權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，由于缺乏規(guī)范

10、的程序，具體行為的不規(guī)范在所難免。不規(guī)范的行為，必然是權(quán)責(zé)的不對稱，想怎么批就怎么批，想批給誰就批給誰，批完了事，對其后果不聞不問，更無人依法追究，這種行為損害了人民和國家利益，瓦解著行政審批的嚴(yán)肅性、公正性和有序性，造成一定程度的市場和社會(huì)秩序的混亂。所以，法制建設(shè)的完善是行政審批制度建設(shè)的直接基礎(chǔ)，法治的機(jī)制是行政審批的基本的制度框架。并且，按照建設(shè)常規(guī)要求，相對于行政審批制度，法制建設(shè)應(yīng)有一定合理的超前度，如此，才能有效發(fā)揮法制對于行政審批制度的規(guī)范、統(tǒng)御、監(jiān)督作用，行政審批制度也才能更好體現(xiàn)法治精神和法治機(jī)制，最大可能排除人治的負(fù)面影響，建立起符合實(shí)際需要的先進(jìn)的行政審批制度。國內(nèi)國外

11、的經(jīng)驗(yàn)表明，這是根治我國行政審批制度存在問題的根本之途。剛剛出臺(tái)的行政許可法，將是我國行政審批法制建設(shè)的里程碑式的標(biāo)記，對于我國行政審批制度的改革與建設(shè)，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。三 我國深化行政審批制度改革的基本思路行政審批制度是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，對其各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)層面都應(yīng)該進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的研究。（一）前提依法規(guī)范行政審批的范圍政府職能的界定，直接決定著政府的構(gòu)成體系、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和效能，而行政審批是荷載、體現(xiàn)、運(yùn)用政府職能的主要方式，行政審批項(xiàng)目構(gòu)成了政府職能群中的核心內(nèi)容。所以，當(dāng)代中外歷次行政改革，無論其所采用的方式怎樣，最主要的成果，必是在行政審批范圍的界定上，取得更為契合實(shí)際需要的進(jìn)展。這已經(jīng)

12、成為衡量行政改革成果的重要標(biāo)志。源于行政審批范圍界定的重要性，許多國家特別是發(fā)達(dá)國家，采取了極為鄭重的態(tài)度，把行政審批的設(shè)置權(quán)賦予立法機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)法律程序，用法律手段規(guī)范行政審批范圍。體現(xiàn)法治精神的審批制度，首要的基本標(biāo)志和前提條件，是行政審批范圍界定的法制化。由于現(xiàn)實(shí)的原因，我國行政審批制度改革，不得已采取了以行政節(jié)制力量為主要推動(dòng)的模式，審批項(xiàng)目的裁撤、保留，大多依靠行政機(jī)關(guān)的“自查自糾”，讓運(yùn)動(dòng)員做“裁判者”甚至是規(guī)則制定者。這樣的模式，不能說沒有成效，但不會(huì)有理想成效。過去我們進(jìn)行的幾次行政改革，精簡機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，結(jié)果都有不同程度的反彈。目前正在進(jìn)行的審批項(xiàng)目裁消工作，有相當(dāng)數(shù)量的審批

13、項(xiàng)目應(yīng)該裁消而沒有裁消，以各種理由改頭換面保留下來，其中的一個(gè)重要原因是牽扯到了審批部門的某些利益，出現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)員”充當(dāng)競賽規(guī)則制定者的尷尬結(jié)果。所以，現(xiàn)在進(jìn)行的行政審批制度改革路徑，實(shí)屬必然，而絕非應(yīng)然。所謂必然，是變化中的國際國內(nèi)形勢，使改革行政審批制度成為當(dāng)務(wù)之急，又由于法制建設(shè)滯后，只能啟動(dòng)傳統(tǒng)的行政節(jié)制力量制導(dǎo)和推動(dòng)改革。從本質(zhì)上講，這只是一種不規(guī)范的過渡性的初級(jí)階段方式，遠(yuǎn)沒有達(dá)到合理狀態(tài)。因此，我國的行政審批制度改革，不僅是單純的行政系統(tǒng)的革弊興利之舉，它還必然地要肩負(fù)起行政法制的基礎(chǔ)性建設(shè)任務(wù)，這是我國行政審批制度改革面臨的特殊的歷史機(jī)遇，而后者更為重要、迫切和艱巨。只有建立起

14、比較完善的行政法律制度，才會(huì)有比較完善的行政審批制度，行政審批范圍的界定方式，也才能走出不規(guī)范的過渡階段，達(dá)于較為完善的合理狀態(tài)。為此，在具體操作上，一方面按照改革的既定目標(biāo)，繼續(xù)下力量裁消不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的審批項(xiàng)目，另一方面加快行政法制建設(shè)，把階段性進(jìn)程與總體目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，盡快把行政審批范圍界定納入法制軌道。如此，才能避免困擾我們多年的審批項(xiàng)目的反彈和回舊，不斷把改革推向深入。（二）重點(diǎn)公開透明行政審批的程序行政審批程序最基本的功能之一，是規(guī)范。它通過對行政審批行為的步驟、方式的規(guī)范，使行政行為有序化、公開化、效率化?，F(xiàn)行的行政審批制度改革，把審批程序作為主要內(nèi)容之一，其主要問題是，

15、在行政審批程序的設(shè)置上，有的不盡科學(xué)合理，繁瑣而效率低下，有的把顯然屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)程序，作為對外程序公布，混淆了內(nèi)部與外部程序的界線，有的把原來不適應(yīng)形勢發(fā)展需要的舊程序，稍做修改，換湯不換藥，有的干脆不動(dòng)，還在老路子上慣性徘徊。在行政審批方式上也有類似問題。比如社會(huì)聽證制度，在一些發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)成為一種有效的行政審批程序的構(gòu)成要素。在我國，雖然也開始關(guān)注并予以運(yùn)用，但在實(shí)踐上暴露的問題頗多。有關(guān)部門曾舉辦過航空運(yùn)輸業(yè)價(jià)格聽證會(huì)，但是由于一般社會(huì)成員對航空運(yùn)輸業(yè)價(jià)格成本這一非常專業(yè)的問題不甚了了，對行業(yè)自行提供的價(jià)格成本又持懷疑態(tài)度以及其它一些原因，使聽證會(huì)沒有收到實(shí)質(zhì)性的應(yīng)有效果。聽

16、證會(huì)適用于哪一些領(lǐng)域（嚴(yán)格說來它并非適用一切領(lǐng)域），什么審批項(xiàng)目可以或必須舉行社會(huì)聽證會(huì)，聽證會(huì)的主辦者應(yīng)由誰來承當(dāng)，會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后的必需程序是什么，聽證會(huì)參加人的資格條件及其構(gòu)成比例，用什么樣的制度保障參與人立場的客觀公正和毫無顧慮地暢所欲言，對聽證會(huì)的監(jiān)督，聽證會(huì)反映意見的公正審查與采納等等，迄止目前，都沒有很好解決。分析這些問題產(chǎn)生的原因，一是在傳統(tǒng)體制下，對程序不重視，而長期的疏離，致使經(jīng)驗(yàn)不足，實(shí)際操作起來力不從心；二是各自為戰(zhàn)，按照自己的理解和經(jīng)驗(yàn)去摸索實(shí)施，不科學(xué)不合理在所難免。這兩個(gè)因素，實(shí)質(zhì)上都牽涉到了一個(gè)問題：規(guī)范。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)看，制定行政程序法是規(guī)范審批程序、審批方

17、式最有效的手段。行政程序法最完備的是美國。美國1946 年制定聯(lián)邦行政程序法，規(guī)定了行政裁決程序、規(guī)章制度等內(nèi)容。繼聯(lián)邦行政程序法之后，美國又出臺(tái)了各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法，以便各州在統(tǒng)一的基本框架要求指導(dǎo)下，再行制定更為適合本州情況的地方行政程序法。我國的行政審批制度改革，如前所說，是在改革要求與改革條件存在某種失衡背景下啟動(dòng)的，在這種條件下推進(jìn)改革， 必須尋求一種切合實(shí)際的路徑。首先，由于缺乏周詳可操作的實(shí)施指導(dǎo)，各級(jí)地方政府、各部門“摸著石頭過河”，在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行著探索，有成功經(jīng)驗(yàn)，也必然有失敗教訓(xùn)，對于這些都要進(jìn)行密切跟蹤，及時(shí)地總結(jié)新方法、新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)地對暴露的問題進(jìn)行對策研究；第二，

18、把反映事物本質(zhì)規(guī)律的研究成果，適時(shí)地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)力量，如出臺(tái)一些規(guī)范性指導(dǎo)性文件，及時(shí)堅(jiān)決地調(diào)節(jié)和規(guī)范改革中出現(xiàn)的問題，肯定積極成果；第三，在進(jìn)行上述作業(yè)時(shí)，始終從法律的高度，用法律的視角解讀、研究、概括實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提煉可以進(jìn)入法律層面的內(nèi)容，待時(shí)機(jī)成熟，制定出臺(tái)具有中國特色的行政程序法典，充分發(fā)揮法律的權(quán)威、長效機(jī)制，建立適應(yīng)時(shí)代要求的行政審批程序。（三）中心切實(shí)加大政府職能轉(zhuǎn)變與完善中介組織政府職能的轉(zhuǎn)變，簡單講，包括兩層含義：一是取消，即把政府不該管、也管不好的職能從政府職能序列中取消，交由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)；二為轉(zhuǎn)移，即把政府不應(yīng)承擔(dān)、市場機(jī)制又難以或不能發(fā)揮有效作用的那部分職能，按照

19、一定渠道或方式轉(zhuǎn)移出去，由相應(yīng)的社會(huì)組織去承擔(dān)。行政審批項(xiàng)目是構(gòu)成政府職能的核心內(nèi)容。因此，行政審批項(xiàng)目也有取消和轉(zhuǎn)移的問題。通常把從政府序列轉(zhuǎn)移出去的職能承擔(dān)者，稱為社會(huì)中介組織。社會(huì)中介組織是介于政府和一般社會(huì)組織、社會(huì)成員之間的中間性社會(huì)職能角色。社會(huì)日益多元和復(fù)雜化，社會(huì)行業(yè)和領(lǐng)域間的分野漸強(qiáng)，就需要一種力量在彼此間充當(dāng)調(diào)節(jié)互動(dòng)的紐帶和橋梁，這是社會(huì)中介組織產(chǎn)生存在的基礎(chǔ)。這樣的一種社會(huì)角色，決定了社會(huì)中介組織的一些基本特征。1. 非政府性，社會(huì)中介組織顯然不能成為政府序列的組成部分，其來源的合法性、組織原則、人員構(gòu)成、功能作用、行事方式等等，從根本上都有別于政府機(jī)構(gòu)，它只是與政府保持

20、某種合理的互動(dòng)，履行著政府不能、不宜履行的職責(zé)，本質(zhì)上為民間的社會(huì)組織；2. 非贏利性， 中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和存在不是為了贏利或者主要不是為了贏利，在這一點(diǎn)上它區(qū)別于一般性的社會(huì)組織如企業(yè)、 公司等， 中介組織雖行業(yè)特點(diǎn)濃郁，但操守應(yīng)高， 自律應(yīng)嚴(yán)， 類似于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)；3. 公意性，社會(huì)中介組織的產(chǎn)生和存在并不依賴某種強(qiáng)權(quán)支撐，它完全以公意為基礎(chǔ)，是公意聚合的結(jié)果，失去公意支持的中介組織也就失去了任何存在的必要性；4. 公正性， 不同的社會(huì)中介組織服務(wù)于不同的特定行業(yè)和領(lǐng)域，代表著本行業(yè)本領(lǐng)域大多數(shù)人的利益，但同時(shí)它又肩負(fù)著更廣泛的社會(huì)職責(zé)，在行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)與社會(huì)之間進(jìn)行調(diào)節(jié)、平衡，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部

21、以及行業(yè)與社會(huì)間的合理協(xié)調(diào)的互動(dòng)，不謀取私利；5. 服務(wù)性，無論對行業(yè)對社會(huì)，中介組織都突顯其服務(wù)宗旨，承擔(dān)道義責(zé)任，不以強(qiáng)力作用于行業(yè)和社會(huì)，其職責(zé)的履行，主要以平等、協(xié)商和民主的方式進(jìn)行；6. 規(guī)范性，出于公共利益，根據(jù)公意要求，在必要時(shí)，按照行規(guī)或慣例，對行業(yè)內(nèi)的違規(guī)行為行使制裁權(quán)，以達(dá)規(guī)范目的，維護(hù)本行業(yè)和社會(huì)利益。這就是通常所說的社會(huì)中介組織較為完善的形態(tài)，只有具備這些特征的中介組織才能夠替置政府承當(dāng)從政府序列中轉(zhuǎn)移出去的那部分職能。以這樣的標(biāo)準(zhǔn)，衡量我國的中介組織，問題多多定位模糊，職能不清，自律不嚴(yán)，公意寡薄，等等，不一而足。中介組織不成熟不規(guī)范，只能造成我們不愿看到的兩種結(jié)果，

22、一是一些中介組織，利用從政府中轉(zhuǎn)移出來的職能，胡作非為，大謀私利，造成更為嚴(yán)重的混亂和無序；二是出于無奈，政府只能將轉(zhuǎn)移出去的職能重新回收，形成反彈和回舊。這兩種結(jié)果都與我們改革的初衷嚴(yán)重悖離。 所以，隨著行政改革特別是審批制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，社會(huì)中介組織若沒有長足發(fā)展，勢必成為瓶頸，政府職能的轉(zhuǎn)移有擱淺的危險(xiǎn)，影響我們整個(gè)行政改革的進(jìn)程。（四）核心嚴(yán)格履行行政審批的原則行政審批的原則，本質(zhì)上是對社會(huì)發(fā)展要求和行政審批實(shí)踐的精當(dāng)概括，但其價(jià)值并非僅僅囿于理論層面，更在于對實(shí)踐的指向、制導(dǎo)與要求。經(jīng)驗(yàn)表明，行政審批制度改革需要一系列正確原則的指導(dǎo)與匡范。目前，我國行政審批制度改革正向縱深發(fā)展，

23、強(qiáng)調(diào)原則，明確導(dǎo)向，匡范運(yùn)作，無疑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。 1.市場取向原則。市場取向原則的基本涵義，是從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要出發(fā)，正確界定行政審批范圍，恰當(dāng)設(shè)置行政審批程序，有效保障市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)作用，以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求為要求，革除一切障礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政弊端，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力。市場取向原則，是行政審批及其改革的一項(xiàng)基準(zhǔn)性原則，其它原則都是這一基準(zhǔn)性原則的進(jìn)一步延展和細(xì)化。行政審批的改革進(jìn)程須以這一原則為指向，改革措施以這一原則為定奪，行政審批改革的成果以這一原則為歸宿。 2.依法審批原則。 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。法制經(jīng)濟(jì)要求其一切構(gòu)成和參與要素必須以法

24、律為基礎(chǔ)為依據(jù)。具體講，不但要求整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，參與要素，包括行政審批也必須依法而行。這是法制經(jīng)濟(jì)區(qū)別于其它任何類型經(jīng)濟(jì)的基本特征。所以，依法審批原則，就是運(yùn)用法律手段規(guī)范調(diào)節(jié)行政審批，使其以一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的恰當(dāng)方式介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。缺失依法行政、依法審批的前提條件，就不可能建立起完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。 3.公平合理原則。如果說，市場取向原則、依法審批原則主要是在目標(biāo)取向、作用方式、環(huán)境條件等方面提出要求，那么公平合理原則是著重于結(jié)果的描述與評價(jià)。通常情況下，前兩個(gè)原則與后者表現(xiàn)為因果關(guān)系，即行政審批堅(jiān)持了市場取向和依法原則，其所獲致的結(jié)果應(yīng)該是公平合理的，但是，行政審批

25、是一個(gè)復(fù)雜行為過程，盡管其在設(shè)置來源和價(jià)值取向（市場經(jīng)濟(jì)）以及運(yùn)行調(diào)控基礎(chǔ)（法律）等方面有了保障，但運(yùn)作過程也不可避免地受到種種因素影響，造成與預(yù)期相悖的可能結(jié)果。公平合理原則，通過對結(jié)果的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，即市場經(jīng)濟(jì)需要公平合理的發(fā)展環(huán)境，更追求公平合理的結(jié)果。同時(shí)，公平合理原則也與前兩項(xiàng)原則形成邏輯上的補(bǔ)充與呼應(yīng)，通過對審批結(jié)果的評價(jià)檢驗(yàn)，能夠確知在多大程度上實(shí)現(xiàn)了行政審批的初衷，在哪些方面還存在問題，并據(jù)此尋求進(jìn)一步改革或改善的途徑與措施。 4.效能原則。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批，嚴(yán)重弊端之一，就是效能低下。行政審批效能低下，會(huì)削弱政府對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的管理與服務(wù)能力，甚至引

26、發(fā)更為嚴(yán)重的后果。同時(shí)，行政審批效能的高低，不僅標(biāo)志政府行政能力的狀態(tài)，也標(biāo)志著國家的整體競爭實(shí)力。長期以來，提高效能一直是各國政府孜孜以求的目標(biāo)。 高效是先進(jìn)行政審批制度的應(yīng)有品質(zhì)，是集合多元要素的系統(tǒng)性指標(biāo)。行政審批的范圍、程序、方式、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、人員素質(zhì)、環(huán)境條件等等要素?zé)o不對效能產(chǎn)生影響。經(jīng)驗(yàn)表明，只有用系統(tǒng)的觀點(diǎn)，對行政審批各個(gè)環(huán)節(jié)各種要素進(jìn)行全方位的改革、調(diào)整和完善，才有可能進(jìn)一步提高效能。 5.責(zé)任原則。市場經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任各類主體以完全平等的法律地位出現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，享受相應(yīng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等。所謂各類主體，不僅僅是法人、公民、各種社會(huì)組織，也包括行政機(jī)

27、關(guān)。行政機(jī)關(guān)在擁有行政權(quán)力的同時(shí)，也必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。通常，行政責(zé)任分為兩種，一是行政機(jī)關(guān)的整體責(zé)任，二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具體部門、具體人員的具體行政責(zé)任。根據(jù)目前存在的問題，在強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)整體責(zé)任的同時(shí)，更要強(qiáng)化具體的行政責(zé)任，即在明確行政機(jī)關(guān)整體責(zé)任的前提下，將整體責(zé)任分解，落實(shí)于具體部門具體人員。如是才能真正做到“誰審批誰負(fù)責(zé)”，才能夠建立起有效的責(zé)任追究制度，才能從根本上提升行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任能力，進(jìn)而提高行政審批的質(zhì)量和效率。 6.強(qiáng)化監(jiān)督原則。歷史和現(xiàn)實(shí)的明顯事實(shí)是，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對于行政審批，猶如蟻穴潰堤，終會(huì)蠶食或徹底瓦解其公正、合理與有效性。完善的行政審批制度必

28、然具有完善的監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化監(jiān)督的重要性不言自明。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政審批監(jiān)督機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)為三點(diǎn)。一是其不公開性，即行政審批的范圍、程序、條件、時(shí)效、責(zé)任等透明度差，暗箱操作，失去了監(jiān)督的起碼前提；二是監(jiān)督主體的單邊性，主要依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自查自糾”，監(jiān)督力量薄弱；三是不規(guī)范性，人為因素在其中發(fā)揮著重要影響，因人而異、因地位而異的事常有發(fā)生。這與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求大相徑庭。市場經(jīng)濟(jì)所要求的行政監(jiān)督機(jī)制是高度透明的全方位無差別系統(tǒng)化監(jiān)督。所謂高度透明，即向社會(huì)全面公開審批的范圍、程序、條件、時(shí)效及責(zé)任，剔除暗箱操作的任何可能性；全方位是指監(jiān)督主體，不但要有行政的，還要有法律的、社會(huì)組織的

29、、人民群眾的監(jiān)督，構(gòu)成密實(shí)而有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；所謂無差別，是指監(jiān)督的平等性，在監(jiān)督的視野里， 無論資格新老、 職務(wù)高低， 一律平等地接受應(yīng)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督；系統(tǒng)化是對行政審批的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面進(jìn)行全過程監(jiān)督，不但設(shè)置預(yù)防措施，展開警示教育， 也要有事中、 事后監(jiān)督和嚴(yán)格的懲處措施，建立完善的行政責(zé)任追究制度以及健全相關(guān)的法律法規(guī)。這是現(xiàn)代先進(jìn)的行政審批制度監(jiān)督機(jī)制所應(yīng)有的基本構(gòu)架。（五）保障創(chuàng)建有效的行政審批新機(jī)制我國目前的行政審批存在方方面面問題，突出問題之一，是行政審批的新機(jī)制不完善。比如，盡管有的審批項(xiàng)目合法合理，卻缺乏相應(yīng)合理的程序，運(yùn)作效果難以保障，是制度的環(huán)節(jié)要素整合機(jī)制不完善；盡管審批項(xiàng)目和程序設(shè)置都沒問題，但在具體實(shí)施中，或失準(zhǔn)走偏，或形同虛設(shè)，是制度的制導(dǎo)和普施機(jī)制不完善；還有，法與權(quán)的關(guān)系錯(cuò)位、權(quán)與責(zé)的不對稱，等等，不一而足，也皆肇因于制度的不完善不自洽。所以，沒有完善的行政審批新機(jī)制，盡管某些環(huán)節(jié)、某些要素處于應(yīng)然合理狀態(tài)，卻難以保障一定有應(yīng)然合理的結(jié)果。完善的機(jī)制首先來源于構(gòu)成要素的完整性。行政審批的范圍、行政審批程序、行政審批原則所覆指內(nèi)容、甚至中介組織建設(shè)等，都屬于行政審批新機(jī)制的重要構(gòu)成內(nèi)容。在這次行政審批改革中，一些地方政府或部門借鑒運(yùn)用了一些新的機(jī)制，如設(shè)立行政審批社會(huì)聽證制，積極推行政務(wù)公開、辦事公開制，建立專家咨詢制，大力