廈門(mén)市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

1、34 廈門(mén)市工程擔(dān)保的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策 文/林宗昭 廈門(mén)市作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批實(shí)行工程擔(dān)保的試點(diǎn)城市之一，從 2006 年開(kāi)始嘗試在全 市范圍內(nèi)開(kāi)展建設(shè)工程擔(dān)保工作。 經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)施， 逐步探索出建設(shè)工程擔(dān)保管理的一些 經(jīng)驗(yàn)和做法。一、推行工程擔(dān)保制度的情況（一）相關(guān)政策的制訂情況 早在 2003 年，廈門(mén)市出臺(tái)的廈門(mén)市建筑市場(chǎng)管理若干暫行規(guī)定 （市政府令第 103 號(hào)）就 明確提出了業(yè)主工程款支付保函和承包商履約保函的實(shí)施范圍、金額標(biāo)準(zhǔn)和提交時(shí)限等內(nèi) 容。2005 年 12 月 31 日出臺(tái)的廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于建設(shè)工程擔(dān)保若干實(shí)施意見(jiàn) （廈建建 2005160 號(hào)）標(biāo)志著廈門(mén)市建設(shè)

2、工程擔(dān)保制度已正式建立并開(kāi)始試行。經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí) 施，在管理中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷改進(jìn)和完善。在此基礎(chǔ)上，于 2008 年出臺(tái)一系列與工程 擔(dān)保管理有關(guān)的規(guī)范性文件。這些文件包括： 廈門(mén)市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法（施行） （廈 建建 2008 33 號(hào) ）、廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于建設(shè)工程專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司備案有關(guān)具體事項(xiàng) 的通知（廈建建 200836 號(hào)）、廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于工程擔(dān)保費(fèi)用計(jì)入工程造價(jià)有 關(guān)事項(xiàng)的通知 （廈建建 200851號(hào)）、廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于印發(fā)工程擔(dān)保保函格式 文本的通知（廈建建 200854 號(hào)）、廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工程擔(dān)保保證金監(jiān) 管有關(guān)事項(xiàng)的通知 （廈建建 2

3、008 71 號(hào)）。這些規(guī)范性文件成為廈門(mén)市推廣工程擔(dān)保的 重要依據(jù)。（二）推行工程擔(dān)保的范圍、主體和品種1. 工程擔(dān)保的范圍。根據(jù)規(guī)定，廈門(mén)市行政區(qū)域內(nèi)建筑面積在1000 平方米或工程總造價(jià)在100 萬(wàn)元以上的建設(shè)工程（包括新建、改建、擴(kuò)建的項(xiàng)目） ，應(yīng)當(dāng)實(shí)行承包商履約擔(dān)保和業(yè) 主工程款支付擔(dān)保。 對(duì)于政府投融資項(xiàng)目， 原則上將政府發(fā)展計(jì)劃主管部門(mén)的季度或年度資 金安排計(jì)劃所安排的資金額度視同業(yè)主工程款支付擔(dān)保的資金額度， 不需要另行提供業(yè)主工 程款支付擔(dān)保。2. 工程擔(dān)保的主體。根據(jù)規(guī)定，工程擔(dān)保的保證人應(yīng)是中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立、獲得 銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)許可開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)、 營(yíng)業(yè)地在本

4、市的金融機(jī)構(gòu)， 包括各商業(yè)銀行的分行、 支行， 不包括銀行分理處、儲(chǔ)蓄所。 以及以擔(dān)保為主要經(jīng)營(yíng)范圍和主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)， 依法登記 注冊(cè)并在本市建設(shè)行政主管部門(mén)備案的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。3. 工程擔(dān)保的品種。廈門(mén)市目前工程擔(dān)保的品種主要有四種：業(yè)主支付保函；承包商履約保 函；承包商預(yù)付款保函；承包商低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保函。（三）監(jiān)管措施1. 對(duì)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司實(shí)行備案制度，規(guī)范保證人資格。廈門(mén)市通過(guò)對(duì)申請(qǐng)承接工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的 專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司實(shí)行嚴(yán)格的資格審查備案制度，嚴(yán)格規(guī)范保證人資格。2. 開(kāi)展建設(shè)工程保函的管理工作，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。廈門(mén)市規(guī)定，依法完成工程發(fā)包程序 的建設(shè)項(xiàng)目， 當(dāng)業(yè)主和承包方已簽訂工程施工合同，

5、在申辦建設(shè)工程施工許可證前， 業(yè)主及 承包商雙方應(yīng)到廈門(mén)市建設(shè)工程交易中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市交易中心” ）辦理保函原件的保管 手續(xù)，將保函原件寄存在市交易中心。 在工程竣工驗(yàn)收合格并取得建設(shè)行政主管部門(mén)備案證明書(shū)后， 業(yè)主和承包商憑一定的手續(xù)取回保函原件，依規(guī)辦理撤保手續(xù)。 建設(shè)工程擔(dān)保保函的存放和取回制度的建立和實(shí)施， 對(duì)于規(guī)范建設(shè)工程保證人主體、 擔(dān)保保函文本的合規(guī)性以 及對(duì)工程實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范等方面具有重要的意義。3. 對(duì)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保額度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有效保證代償能力。通過(guò)建立工程擔(dān)保統(tǒng)計(jì)分 析系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司工程擔(dān)保余額臺(tái)賬動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)、 加強(qiáng)了對(duì)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司可擔(dān)?？傤~、 已擔(dān)

6、保額度、 剩余擔(dān)保額度等數(shù)據(jù)， 承接擔(dān)保額度的動(dòng)態(tài)監(jiān)管， 以保證專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司的代償 能力。4. 統(tǒng)一工程擔(dān)保合同的格式和內(nèi)容，有效保證合同主體的合法權(quán)益。通過(guò)委托廈門(mén)仲裁委員 會(huì)以“見(jiàn)索即付和公平公正”為前提制訂廈門(mén)市工程擔(dān)保合同示范文本并加以推廣。通 過(guò)明確強(qiáng)制實(shí)行擔(dān)保的工程范圍、 對(duì)擔(dān)保人主體的要求、 工程擔(dān)保時(shí)限的確定等內(nèi)容， 有效 提高合同當(dāng)事人依法履約和維權(quán)的意識(shí)，有效維護(hù)合同主體的合法權(quán)益。5. 通過(guò)簽訂三方監(jiān)管協(xié)議等措施，加強(qiáng)對(duì)工程擔(dān)保保證金的監(jiān)管。為有效保證工程擔(dān)保保證 金的安全，廈門(mén)市采取了以下幾項(xiàng)措施加強(qiáng)對(duì)工程擔(dān)保保證金的監(jiān)管。（1）要求各專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司必須在廈門(mén)市各商業(yè)銀行

7、開(kāi)設(shè)工程擔(dān)保保證金專(zhuān)戶，所收取的工 程擔(dān)保保證金均存入該專(zhuān)戶，不得挪作他用。（2）將各專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司開(kāi)設(shè)的保證金專(zhuān)戶名稱(chēng)、開(kāi)戶銀行及賬號(hào)向社會(huì)公示。（3）按照“收支對(duì)應(yīng)”的原則，對(duì)每筆工程擔(dān)保保證金的存入和支出金額進(jìn)行監(jiān)管，保證 工程擔(dān)保保證金的安全。（4）對(duì)保證金進(jìn)賬單的數(shù)額及賬號(hào)進(jìn)行核對(duì)，確保每筆工程擔(dān)保保證金都及時(shí)存入專(zhuān)戶。（5）組織各專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司與保證金專(zhuān)戶開(kāi)戶銀行共同簽訂廈門(mén)市工程擔(dān)保保證金專(zhuān)用存 款賬戶管理協(xié)議書(shū) ，委托保證金專(zhuān)戶開(kāi)戶銀行對(duì)保證金專(zhuān)戶進(jìn)行監(jiān)管。6. 將工程擔(dān)保保費(fèi)計(jì)入工程造價(jià)，保證擔(dān)保費(fèi)用的來(lái)源。通過(guò)以規(guī)范性文件的形式明確了將 建設(shè)工程擔(dān)保費(fèi)用計(jì)入工程造價(jià)的 “其他項(xiàng)

8、目費(fèi)” 中進(jìn)行包干使用， 并具體明確了取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 從根本上解決工程擔(dān)保保費(fèi)的來(lái)源問(wèn)題，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為引起的工程擔(dān)保市場(chǎng)的混亂，7. 通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)金融評(píng)信機(jī)構(gòu)，建立對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的定期評(píng)級(jí)制度。通過(guò)引入廈門(mén)市金融 評(píng)信機(jī)構(gòu)， 對(duì)已通過(guò)備案的工程專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行定期的信用等級(jí)評(píng)定工作， 并根據(jù)所評(píng)定 的信用等級(jí)來(lái)核準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司承接的業(yè)務(wù)量。 這不僅充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰， 而且能有效地防 范和控制風(fēng)險(xiǎn)。8. 通過(guò)成立行業(yè)自律組織，維護(hù)工程擔(dān)保市場(chǎng)的健康發(fā)展。通過(guò)組織各專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司共同討 論起草并共同簽訂廈門(mén)市建設(shè)工程擔(dān)保行業(yè)自律公約 。建立起行業(yè)自律機(jī)制，進(jìn)一步規(guī) 范工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)

9、、 從業(yè)行為， 維護(hù)工程擔(dān)保市場(chǎng)的秩序， 約束行業(yè)內(nèi)的 不當(dāng)執(zhí)業(yè)、 從業(yè)行為，有力地控制工程擔(dān)保的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)， 避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生， 維護(hù) 和培育好廈門(mén)市的建設(shè)工程擔(dān)保市場(chǎng)。二、存在的問(wèn)題（一）一些市場(chǎng)主體對(duì)實(shí)行工程擔(dān)保制度的必要性、 重要性認(rèn)識(shí)不足， 對(duì)推行工程擔(dān)保制度 不理解。 部分業(yè)主和承包商認(rèn)為工程保函只是為領(lǐng)取施工許可證而辦理的一個(gè)前期手續(xù)，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為實(shí)行工程擔(dān)保會(huì)增加工程建設(shè)成本，實(shí)行工程擔(dān)保制度的積極性不高。（二）工程擔(dān)保的法律體系不夠完善。雖然近幾年我國(guó)相繼頒布了建筑法 、擔(dān)保法 、 保險(xiǎn)法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法和建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例 、建設(shè)部關(guān)于在房地產(chǎn) 開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中推行

10、工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行） 等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)工 程保證擔(dān)保制度進(jìn)行了不同程度的規(guī)定， 但總體上還缺乏完整的法律框架支持， 工作擔(dān)保制 度在推行中仍存在法律制度不完善的問(wèn)題。（三）工程保證擔(dān)保的主體尚未成熟。 目前， 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司從事工程擔(dān)保 業(yè)務(wù)過(guò)程中存在著不同方面的問(wèn)題。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金雄厚但缺少建設(shè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)了解甚少， 無(wú)法準(zhǔn)確地找到工程建設(shè)工程中的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)； 專(zhuān)業(yè)擔(dān)保 公司雖具有一定的建設(shè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)， 但資金實(shí)力大打折扣。 如何確保有實(shí)力、 守信用的 專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)入工程擔(dān)保市場(chǎng)，是擺在管理者面前的難題。（四）續(xù)保難度

11、較大。 由于工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的情況很多， 許多項(xiàng)目往往會(huì)發(fā)生工期 拖延， 而工程擔(dān)保的保期往往在簽訂時(shí)就固定下來(lái)，因此，許多發(fā)生工期拖延的項(xiàng)目， 其工 程擔(dān)保保函往往過(guò)期嚴(yán)重。廈門(mén)市交易中心及時(shí)在網(wǎng)上公布已超期的工程擔(dān)保保函的信息， 要求保證人能及時(shí)續(xù)保。 但由于涉及到手續(xù)及費(fèi)用問(wèn)題， 絕大多數(shù)的保證人都不會(huì)主動(dòng)續(xù)保， 造成了續(xù)保難度大的情況。（五）工程擔(dān)保保證金的法律界定問(wèn)題。 按照規(guī)定， 施工企業(yè)到專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司開(kāi)具工程擔(dān)保 保函時(shí)，必須繳納一定比例的現(xiàn)金到各專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司在國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)工程擔(dān)保保證金專(zhuān) 戶中作為反擔(dān)保的措施， 這筆資金并不屬于專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司所有。 但在實(shí)際操作中， 如

12、果專(zhuān)業(yè) 擔(dān)保公司涉及到經(jīng)濟(jì)糾紛， 法院往往把工程擔(dān)保保證金專(zhuān)戶作為專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司的賬戶進(jìn)行查 封。三、改進(jìn)措施（一）通過(guò)立法和強(qiáng)化合同管理，促進(jìn)工程擔(dān)保制度的規(guī)范開(kāi)展。 推行工程擔(dān)保制度， 必須 有法律、法規(guī)作保障。廈門(mén)市 2008 年出臺(tái)的廈門(mén)市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施辦法（試行） 從可規(guī)范擔(dān)保人和被擔(dān) 提高合同當(dāng)事人依法是推行工程擔(dān)保制度獎(jiǎng)懲機(jī)制、 競(jìng)爭(zhēng)將工程擔(dān)保作為一種信操作性出發(fā)， 通過(guò)明確強(qiáng)制實(shí)行擔(dān)保的工程范圍， 對(duì)擔(dān)保人主體的要求， 保人的行為， 工程擔(dān)保保函的統(tǒng)一格式等方面， 促進(jìn)和強(qiáng)化合同管理， 履約和維權(quán)的意識(shí)，規(guī)范工程擔(dān)保行為，促進(jìn)合同履約、減少糾紛。（二）必須建立健全工程擔(dān)保信用體

13、系。 建立健全工程擔(dān)保信用體系， 健康發(fā)展必不可少的條件。建立信用監(jiān)管和失信懲戒制度，引入考察機(jī)制、 機(jī)制和黑名單曝光制度等， 增強(qiáng)全社會(huì)的信用意識(shí)和合同履約意識(shí)， 用工具運(yùn)用于工程建設(shè)承發(fā)包中， 消除合同信用風(fēng)險(xiǎn)， 強(qiáng)化市場(chǎng)主體各方自我約束和自我監(jiān) 督的力度，有效保障合同依法全面履行。（三）必須大力培育擔(dān)保市場(chǎng)。 推行工程擔(dān)保制度， 必須要有一定數(shù)量并且符合資格條件的 擔(dān)保人。 除了要充分發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的作用外， 還要積極發(fā)展一批資金雄厚、 專(zhuān)業(yè)能力 強(qiáng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以形成具有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的擔(dān)保人市場(chǎng)。同時(shí)，要對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)在資金實(shí)力、 規(guī)范、業(yè)績(jī)、人員配備、管理水平等進(jìn)行研究，制訂工程擔(dān)保機(jī)

14、構(gòu)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、工 程擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用及擔(dān)保能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)定期評(píng)級(jí)制度。（四）必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工程擔(dān)保市場(chǎng)的監(jiān)管工作。 首先，必須不斷完善擔(dān)保保函備案制度， 對(duì)備案保函的合法性進(jìn)行審核和監(jiān)督， 促使工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供符合規(guī)范的擔(dān)保， 遏制規(guī)避監(jiān) 管的行為， 避免工程擔(dān)保流于形式。 其次，必須加強(qiáng)實(shí)行工程擔(dān)保項(xiàng)目的跟蹤管理，及時(shí)總 結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決擔(dān)保工作中的問(wèn)題，保證工程擔(dān)保制度的順利實(shí)施。（五）必須加強(qiáng)工程擔(dān)保制度的宣傳和培訓(xùn)工作。 工程擔(dān)保在我國(guó)是一個(gè)新生事物， 許多人 對(duì)工程擔(dān)保的機(jī)制、 特點(diǎn)、作用以及推行工程擔(dān)保制度的目的和意義還不了解，其概念、作 用及運(yùn)作方式還未被市場(chǎng)主體及有關(guān)部門(mén)充分認(rèn)識(shí)， 需要進(jìn)一步開(kāi)展宣傳和培訓(xùn)工作。 不僅 要對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、 施工單位和建設(shè)單位培訓(xùn)， 還要對(duì)招投標(biāo)監(jiān)管人員、 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單 位人員進(jìn)行培訓(xùn)；不僅要培訓(xùn)擔(dān)保知識(shí)， 而且要對(duì)合同、 招投標(biāo)、 工程風(fēng)險(xiǎn)管理等知識(shí)有一 個(gè)全方位的了解，使推行工程擔(dān)保制度成為市場(chǎng)主體各方的共識(shí)。四、結(jié)束語(yǔ) 廈門(mén)市作為建設(shè)部首批開(kāi)展工程擔(dān)保工作的試點(diǎn)城市之一， 經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐和嘗試， 通過(guò) 制定工程擔(dān)