建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)模式的思考

1、建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)模式的思考 摘要：引入建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。梳理我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度實(shí)踐的階段性開展，分析當(dāng)前工程質(zhì)量保險(xiǎn)的意義和存在的困境，思考優(yōu)化當(dāng)前建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)模式，提出優(yōu)化建議。關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；工程質(zhì)量保險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)管理1引言建設(shè)工程質(zhì)量直接關(guān)系人們的生命財(cái)產(chǎn)平安，隨著建筑業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，建筑復(fù)雜性帶來了諸多風(fēng)險(xiǎn)，工程質(zhì)量管理面臨前所未有的壓力。在建設(shè)工程領(lǐng)域引入工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，是國(guó)際的通行做法。2021年，原建設(shè)部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了?關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見?建質(zhì)133號(hào)，意味著工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的正式推行。隨后，上海、北京等多個(gè)城市積極開展建設(shè)

2、工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，但總體而言推進(jìn)緩慢，效果不盡如人意。2021年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的假設(shè)干意見?，國(guó)家再次建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的意愿顯現(xiàn)。但總體而言，工程質(zhì)量保險(xiǎn)制的實(shí)踐緩慢。本文的目的在于通過對(duì)我國(guó)目前工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度實(shí)踐的分析與思考，一方面固化已有成果，另一方面改善現(xiàn)存的缺乏，思考優(yōu)化當(dāng)前建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)模式。2文獻(xiàn)述評(píng)關(guān)于我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)的研究較多，但大多是從宏觀視角分析當(dāng)前工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)工作存在的問題，武振2021、張協(xié)奎、彭奕暉、楊觀帝2021從政策法規(guī)、市場(chǎng)環(huán)境、第三方制度力量等分析了現(xiàn)行工程質(zhì)量保險(xiǎn)存在的問題。王宏新2021以住宅工程質(zhì)

3、量保險(xiǎn)為視角，認(rèn)為應(yīng)通過加快立法工作、構(gòu)建信用評(píng)價(jià)體系、改革保險(xiǎn)費(fèi)率、培育第三方鑒定機(jī)構(gòu)等途徑完善住宅工程質(zhì)量強(qiáng)制保險(xiǎn)制度?！?】一些學(xué)者專家從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證工程質(zhì)量保險(xiǎn)的重要性和必要性。趙海鵬、陳小龍等人2021運(yùn)用外部性理論，從社會(huì)本錢與社會(huì)福利變化的角度論證了建立工程質(zhì)量保險(xiǎn)的必要性，并分析了建筑工程質(zhì)量缺陷造成外部不經(jīng)濟(jì)的機(jī)理。曹曉蘭采用本錢效用曲線探討逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制。還有一些學(xué)者和專家致力于對(duì)住宅質(zhì)量保險(xiǎn)開展瓶頸的分析研究。由上述研究可見，諸多學(xué)者的研究論證了質(zhì)量保險(xiǎn)制度的實(shí)施是必要和有價(jià)值的。面對(duì)建設(shè)工程具有投資大、涉及面廣、建設(shè)周期長(zhǎng)、利益相關(guān)程度高、技術(shù)要求復(fù)雜

4、等特點(diǎn)，推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義顯而易見。從理論角度看，工程質(zhì)量保險(xiǎn)的引入是利益相關(guān)方多元治理的結(jié)果，是單一政府管理到多元管理體制轉(zhuǎn)變的實(shí)踐。這實(shí)質(zhì)是多元協(xié)作治理、多元主體多中心治理等理論的實(shí)踐，這些理論強(qiáng)調(diào)通過不同行動(dòng)者之間的協(xié)作來解決集體行動(dòng)困境問題，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)【2】。從實(shí)踐角度看，首先，引入工程質(zhì)量保險(xiǎn)可以躲避工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。施工企業(yè)在投入施工前需要繳納投標(biāo)保證金、質(zhì)量保證金等多種類型的保證金，極大的擠占了企業(yè)的流動(dòng)資金，增加企業(yè)交易本錢和負(fù)擔(dān)。假設(shè)引入質(zhì)量保險(xiǎn)制度，便可以保險(xiǎn)合同的方式替代繳納保證金，極大的減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。第三，轉(zhuǎn)變政府職能，通過引入社會(huì)管理和市

5、場(chǎng)手段加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管。保險(xiǎn)公司充當(dāng)?shù)谌奖O(jiān)管的角色發(fā)揮社會(huì)管理職能實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑質(zhì)量和平安的監(jiān)控。一方面，保險(xiǎn)公司可代表小業(yè)主參與質(zhì)量監(jiān)控。作為商業(yè)機(jī)構(gòu)，為了減少賠付，保險(xiǎn)公司必然有利益趨動(dòng)力去控制質(zhì)量，從建筑設(shè)計(jì)階段就介入質(zhì)量管理，派出獨(dú)立第三方質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)，從施工圖審查開始就對(duì)質(zhì)量進(jìn)行控制，對(duì)于質(zhì)量缺陷，提交相關(guān)進(jìn)行整改，成為在政府監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)理之外的又一個(gè)管控質(zhì)量的渠道，從國(guó)際上的長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，能夠有效改善工程質(zhì)量。另一方面，它通過用經(jīng)濟(jì)杠桿和信用機(jī)制約束工程建設(shè)各方行為。但需要注意的是，工程質(zhì)量保險(xiǎn)制是政府、各參建單位、業(yè)主、保險(xiǎn)公司等諸多方共同作用、利益協(xié)作的結(jié)果，任何一方抱持不

6、合作的態(tài)度或不參與投保，都可能使工程質(zhì)量保險(xiǎn)制陷入困境。3工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度實(shí)踐的階段性開展3.1醞釀階段2021年以前早在2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布了?建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例?，明確五方責(zé)任主體責(zé)任義務(wù)和規(guī)定了建筑工程質(zhì)量具體保修年限。政府部門也開始醞釀工程保險(xiǎn)制度，將工程質(zhì)量保險(xiǎn)作為一個(gè)專門的課題進(jìn)行系統(tǒng)研究，并先后于2021年，2021年與中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份共同赴法國(guó)、西班牙等國(guó)家調(diào)查研究工程質(zhì)量保險(xiǎn)的實(shí)施現(xiàn)狀。建設(shè)部與中國(guó)人民保險(xiǎn)公司簽訂的"A級(jí)住宅質(zhì)量保證保險(xiǎn)合作協(xié)議"，標(biāo)志著住宅建設(shè)領(lǐng)域質(zhì)量保險(xiǎn)制度的重大突破，為我國(guó)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的開展提供了一個(gè)總體框架。3.2文件出

7、臺(tái)、試點(diǎn)階段2021年-2021年經(jīng)過大量的調(diào)查研究，2021年住建部發(fā)布了?建筑工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)試行方法?，為工程質(zhì)量保險(xiǎn)制的推行提供了政策上的指導(dǎo)，標(biāo)志著工程質(zhì)量保險(xiǎn)正式進(jìn)入政策視野。北京、上海、深圳等14個(gè)城市作為試點(diǎn)試行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)，并紛紛制定相關(guān)條例方法培育良好的政策土壤。2021年5月，保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了?建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)?條款，并開始正式實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)工程。2021年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理的通知?，再次要求推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。但實(shí)踐顯示，工程質(zhì)量保險(xiǎn)制一直推進(jìn)不力，僅有少數(shù)幾個(gè)工程愿意投保。歸其原因可能有：一是保障范圍過寬導(dǎo)致保費(fèi)過高，

8、建設(shè)單位壓力過大，投保積極性不高；二是政府職能和利益沖突導(dǎo)致保險(xiǎn)難以落實(shí)。例如上海雖然通過地方立法明確規(guī)定保險(xiǎn)可以替代物業(yè)保修金，但是在實(shí)際執(zhí)行中，政府部門既負(fù)責(zé)管理保修金又負(fù)責(zé)審核保險(xiǎn)替代保修金的事宜，職能和利益沖突導(dǎo)致保險(xiǎn)難以落實(shí)。2021年至今2021年國(guó)家發(fā)改委、保監(jiān)會(huì)印發(fā)?關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持重大工程建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的指導(dǎo)意見?，要求加強(qiáng)對(duì)重大工程建設(shè)的保障力度。2021年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的假設(shè)干意見?，提出"實(shí)行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)制度。建立大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，鼓勵(lì)大型公共建筑、地鐵等按市場(chǎng)化原那么向保險(xiǎn)公司投保重大工程保險(xiǎn)。

9、"這些政策的出臺(tái)，顯示國(guó)家希望利用保險(xiǎn)手段助推建筑行業(yè)的開展特別是提高工程質(zhì)量的意愿。4當(dāng)前工程質(zhì)量保險(xiǎn)實(shí)踐的困境盡管政府部門已提供了較為積極的政策環(huán)境，但在現(xiàn)實(shí)層面操作上仍然存在許多障礙。這種困境積極性不高根據(jù)目前的建筑市場(chǎng)情況投保主體分為兩種投保形式：強(qiáng)制投保和鼓勵(lì)投保。我國(guó)尚未立法確定工程質(zhì)量保險(xiǎn)的強(qiáng)制性地位，目前建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)政策均屬自愿保險(xiǎn)，無強(qiáng)制效力。在政府主導(dǎo)作用不夠明顯的情況下，加之保險(xiǎn)公司的主體角色亦未完全建立，導(dǎo)致建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制的實(shí)踐動(dòng)力缺乏，進(jìn)展緩慢。保險(xiǎn)公司需要對(duì)所投保的工程進(jìn)行全過程的監(jiān)管，需要聘請(qǐng)第三方的建設(shè)工程質(zhì)量平安風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)TIS對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任的

10、內(nèi)容實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。但是，在我國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)工程質(zhì)量控制體系中并無TIS或等同體。目前，我國(guó)從事工程質(zhì)量監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)主要有兩類，一類是監(jiān)理單位，它受委托于建設(shè)單位；另一類是質(zhì)量監(jiān)督站，它是受建設(shè)行政主管部門委托，對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)督。但這兩類機(jī)構(gòu)都不屬于真正意義上的第三方的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)。前者受利益驅(qū)使，難以保持客觀中正為保險(xiǎn)公司提供科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估。后者監(jiān)督的主要方式為巡查和抽查，難以做到全過程的監(jiān)管。關(guān)于保險(xiǎn)期限的設(shè)計(jì)問題，是目前與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度設(shè)置過程中，最突出的一個(gè)矛盾分歧。我國(guó)在保險(xiǎn)制度的設(shè)定中明確要求，"保險(xiǎn)保障的范圍和期限不低于法律法規(guī)規(guī)定的保修范圍和期限"

11、;，而相關(guān)條例規(guī)定地基根底和主體的保修期為設(shè)計(jì)的使用年限，也就是結(jié)構(gòu)的全壽命周期。但對(duì)于這一點(diǎn)，保險(xiǎn)公司是無法接受的，其認(rèn)為對(duì)于超長(zhǎng)保險(xiǎn)期限的建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)，缺乏市場(chǎng)供應(yīng)，可操作性差，在國(guó)外工程質(zhì)量保險(xiǎn)也無可參考的案例。這也是導(dǎo)致制度難以真正實(shí)施的重要原因。5優(yōu)化建議5.1修訂工程質(zhì)量保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)，依靠政策強(qiáng)制推動(dòng)實(shí)踐顯示，但凡工程質(zhì)量保險(xiǎn)開展比擬成功的國(guó)家，例如法國(guó)、西班牙等，無不是通過立法確定工程質(zhì)量保險(xiǎn)為強(qiáng)制險(xiǎn)。參考興旺國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過修訂?建筑法?和?建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例?等相關(guān)法律法規(guī)，以法律、行政法規(guī)的形式明確界定工程質(zhì)量保險(xiǎn)的定位為強(qiáng)制險(xiǎn)。但是，修改上位法的周期比擬長(zhǎng)，

12、建立新的法律尚須時(shí)日?？梢钥紤]從地方條例、局部規(guī)章入手，在試點(diǎn)城市率先推行工程質(zhì)量強(qiáng)制性保險(xiǎn)。目前北京已將工程質(zhì)量保險(xiǎn)列入?北京建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例?當(dāng)中，正式推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。在實(shí)行工程質(zhì)量保險(xiǎn)過程中，引入獨(dú)立的第三方風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)檢查，構(gòu)建事前預(yù)防、事中控制和事后理賠的全鏈條風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立，不得與工程的建設(shè)單位、施工單位等參建主體有任何關(guān)系，只受保險(xiǎn)公司委托，為保險(xiǎn)公司開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制，監(jiān)管參保工程設(shè)計(jì)、施工全過程。該機(jī)構(gòu)既要懂保險(xiǎn)也要懂工程建設(shè)，這就要求相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)是保險(xiǎn)專業(yè)與建設(shè)工程專業(yè)的復(fù)合型人才。5.3采用共保模式，增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)工程質(zhì)量缺陷保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)巨大，是保險(xiǎn)公司積極性不高的重要原因之一。從保險(xiǎn)公司角度考慮，為增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)的承保可以采用共保模式，即由具備一定實(shí)力的保險(xiǎn)公司組成共保體。通過設(shè)置"統(tǒng)一保險(xiǎn)條款、統(tǒng)一費(fèi)率范圍、統(tǒng)一理賠效勞、統(tǒng)一信息平臺(tái)"的共保要求，是在建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度開展初始階段解決"一放就亂"的混亂局面、凈化市場(chǎng)的非常措施。建立參建各方和工程工程負(fù)責(zé)人的誠(chéng)信體系，實(shí)行工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理制度的強(qiáng)制約束，對(duì)于出現(xiàn)質(zhì)量問題、&