我國(guó)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式研究

1、我國(guó)城鎮(zhèn)化根底設(shè)施融資模式研究 我國(guó)城鎮(zhèn)化根底設(shè)施融資模式研究 摘要：未來10年我國(guó)城鎮(zhèn)化將需要增加40萬億元的固定資產(chǎn)投資。如此巨大的資金需求不能僅靠財(cái)政供應(yīng)，金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的核心，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，必須發(fā)揮重要作用。如何強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合承載能力，如何有效融合財(cái)政資金、信貸資金和社會(huì)資金，大力支撐城鎮(zhèn)化快速開展就成為下一階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。這就需要認(rèn)真分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)及城鎮(zhèn)化投融資現(xiàn)狀、未來城鎮(zhèn)化特別是縣域及縣域以下地區(qū)城鎮(zhèn)化的融資需求，提出金融支持相應(yīng)地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式及相應(yīng)的政策建議。 關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；融資模式；分類探析 中圖分類號(hào)：

2、F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003075110004803 城鎮(zhèn)化是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)化為城市型的動(dòng)態(tài)過程，是鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷開展完善的過程，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的一般趨勢(shì)。2021年4月公布的中國(guó)“十二五規(guī)劃綱要，其中提出的主要目標(biāo)之一就是“城鎮(zhèn)化率提高4個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)區(qū)域開展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。這就意味著到2021年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的47.5%提高到51.5%，城鎮(zhèn)人口數(shù)將首次超過農(nóng)村人口數(shù)，而聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將提高至65%70%左右。而推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要大量的資金投入，根據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的測(cè)算化進(jìn)程的推算，未來

3、10年我國(guó)城鎮(zhèn)化將需要增加40萬億元的固定資產(chǎn)投資。如此巨大的資金需求僅靠財(cái)政自然是杯水車薪，金融資本必須發(fā)揮作用。如何強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合承載能力，如何有效融合財(cái)政資金、信貸資金和社會(huì)資金，大力支撐城鎮(zhèn)化快速開展就成為下一階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。 一、城鎮(zhèn)化根底設(shè)施分類及融資機(jī)制分析 城鎮(zhèn)化根底設(shè)施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等市政根底設(shè)施以及環(huán)衛(wèi)、公共場(chǎng)所保潔、垃圾和糞便清運(yùn)處理、公共廁所、城市綠地等生態(tài)環(huán)保設(shè)施。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，城鎮(zhèn)化根底設(shè)施具有公共物品的屬性。而按照公共物品的具體屬性又可以劃分為純公益設(shè)施、經(jīng)營(yíng)性設(shè)施和準(zhǔn)公益設(shè)施三類。城市綠化，生態(tài)環(huán)境、城

4、市防災(zāi)等設(shè)施具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，因此屬于純公益設(shè)施。垃圾處理、污水處理、城市軌道交通等設(shè)施具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，因此屬于準(zhǔn)公益設(shè)施。電力、電信、自來水等設(shè)施沒有外部特征，單獨(dú)消費(fèi)、具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此屬于經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。同時(shí)，城鎮(zhèn)化根底設(shè)施也具有外部性特征，即一些城市根底設(shè)施使第三者收益，但受益者無需付出任何代價(jià)。使第三者受損，而不會(huì)受到任何經(jīng)濟(jì)處分。例如，城市污水排放對(duì)企業(yè)或個(gè)人等納稅者受益，但在一定程度或期限內(nèi)會(huì)造成周邊城市和地區(qū)水流污染。這些城鎮(zhèn)根底設(shè)施投資由于存在外部性就會(huì)使得投資的本錢和收益不匹配。外部性的存在將導(dǎo)致市政根底設(shè)施的市場(chǎng)供應(yīng)無效。為了矯正外部性，

5、政府需要適時(shí)運(yùn)用稅收、財(cái)政補(bǔ)助等手段保障市政根底設(shè)施的有效供應(yīng)。由于城鎮(zhèn)化根底設(shè)施具有公共物品和外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，因此城鎮(zhèn)化根底設(shè)施投融資機(jī)制具有不同的特點(diǎn)。公益性根底設(shè)施具有非贏利性的特點(diǎn)，沒有投資回報(bào)，由私人部門投資必然會(huì)帶來社會(huì)福利損失和效率損失。同時(shí)，公益性根底設(shè)施不能通過向廣闊社會(huì)公眾收費(fèi)獲得經(jīng)營(yíng)收入。因此，公益性根底設(shè)施的投資，以及后期的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)只能通過政府財(cái)政資金和以政府財(cái)政信用為根底的融資方式。 準(zhǔn)公益性根底設(shè)施客觀上具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，不能要求它完全按商業(yè)化運(yùn)作。準(zhǔn)公益工程融資需要由政府通過稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼或其他的補(bǔ)償方式，作為其承當(dāng)公益性部門的補(bǔ)貼。只有這樣才

6、能保證準(zhǔn)公益性投資具有根本的投資回報(bào)，進(jìn)而吸引社會(huì)資本以及銀行等機(jī)構(gòu)的投資。這種政府補(bǔ)貼+市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)償和收費(fèi)方式改變了準(zhǔn)公益性工程的資產(chǎn)收益特征，再加上這些根底設(shè)施工程未來具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流以及政府信用的存在，可以有效降低私人投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引私人投資者投資市政根底設(shè)施的熱情。 經(jīng)營(yíng)性根底設(shè)施具有一定的收費(fèi)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)期間具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，政府對(duì)這些類型的根底設(shè)施，主要是建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。 而對(duì)于外部性較弱的城鎮(zhèn)化根底設(shè)施，促使轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性工程，并建立收費(fèi)制度或價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)于外部性強(qiáng)的城鎮(zhèn)化根底設(shè)施，如自來水、污水處理等。政府應(yīng)采取“私人生產(chǎn)、政府買單、公眾消費(fèi)的模

7、式，分期向私人投資者支付費(fèi)用為社會(huì)公眾購(gòu)置公共產(chǎn)品或效勞。 二、城鎮(zhèn)化根底設(shè)施融資模式研究 城鎮(zhèn)化建設(shè)工程融資按照經(jīng)濟(jì)學(xué)物品屬性，劃分為公益性、準(zhǔn)公益性與經(jīng)營(yíng)性工程融資三種類型。 公益性根底設(shè)施融資 對(duì)于公益性市政工程，應(yīng)采取財(cái)政性資金投入，包括政府預(yù)算內(nèi)支出、政策性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)資源收入。同時(shí)，政府可以通過創(chuàng)新型供應(yīng)方式，以彌補(bǔ)由于市場(chǎng)缺位所導(dǎo)致的供求失衡。如采取城投債、政府補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款、基金融資、PFI等方式進(jìn)行融資。 1.城投債融資的選擇。以城市開發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)為主體，將多個(gè)市政工程集合發(fā)債。債券存續(xù)期內(nèi)的現(xiàn)金流方向如下：現(xiàn)金經(jīng)債權(quán)代理人聚集后，將匯入募集資金賬戶，債券代理人監(jiān)控每筆資金

8、的匯出，保證其流向所方案投資的工程；代理人同時(shí)監(jiān)控償債基金賬戶上，市政府預(yù)算的每筆償債資金的及時(shí)匯入，保證債券按時(shí)還本付息。工程群的收益那么由債券發(fā)行人直接掌握，作為對(duì)債券償付的輔助支持。債券的償付保證主要來源于政府的預(yù)算撥款。發(fā)起人設(shè)立專項(xiàng)償債基金，并將基金賬戶交由銀行監(jiān)管。政府根據(jù)工程開支，將每年核算出的財(cái)政預(yù)算撥付至發(fā)行人的償債基金賬戶，用于還本付息。而工程建成后運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的收益，如污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等也將作為專項(xiàng)償債基金的補(bǔ)充。 2.政府補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款的選擇。政府工程補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款方式是指在無未來現(xiàn)金流的公益性工程下，政府代替公益性工程的所有使用者向政府性工程建設(shè)單位承諾，在一定時(shí)

9、期內(nèi)以工程補(bǔ)償費(fèi)形式撥付財(cái)政性資金給工程建設(shè)單位，作為其工程收入，工程建設(shè)單位再以政府的工程補(bǔ)償費(fèi)作為質(zhì)押擔(dān)保向銀行申請(qǐng)貸款。其主要特點(diǎn)是：政府沒有直接向銀行貸款，也沒有直接向銀行提供貸款擔(dān)保，貸款的第一責(zé)任主體不是政府，而是工程建設(shè)單位。其適用條件包括：工程本身不具備收費(fèi)條件或不產(chǎn)生未來現(xiàn)金流；工程是一種純公益性公共工程，以政府財(cái)政資金的撥付作為工程建設(shè)開發(fā)的收入，工程的建設(shè)單位是政府授權(quán)或新建的政策性公司或事業(yè)機(jī)構(gòu)。 3.基金融資方式的選擇。以社會(huì)資本、保險(xiǎn)資金、政策性資金為主要募集渠道，設(shè)立城市根底設(shè)施投資基金和根底設(shè)施債權(quán)基金。投資基金采取封閉式運(yùn)行方式，在特定期限內(nèi)進(jìn)行工程直接投資，

10、并建立相應(yīng)退出機(jī)制安排。債權(quán)基金采取開放式運(yùn)行方式，以組合管理方式與投資基金形成傘形分配機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)在不同根底設(shè)施投資基金間分散，同時(shí)面向相對(duì)成熟的根底設(shè)施工程，尤其是成為夾層融資的準(zhǔn)債權(quán)性資金供應(yīng)，局部替代短期信貸資金。 4.效勞型PFI融資模式的選擇。PFI，是一種公私相互合作提供根底設(shè)施效勞的方式。政府與私人部門合作，由私營(yíng)部門承當(dāng)局部政府根底設(shè)施生產(chǎn)或提供公共效勞，政府購(gòu)置私營(yíng)部門提供的產(chǎn)品或效勞，或給予私營(yíng)部門以收費(fèi)特許權(quán)，或政府與私營(yíng)部門以合伙方式共同營(yíng)運(yùn)等方式，來實(shí)現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。效勞型PFI是指該類工程不通過向使用者收費(fèi)來回收本錢和獲得

11、利潤(rùn)，而由政府部門在私營(yíng)部門對(duì)工程的運(yùn)營(yíng)期間，根據(jù)工程的使用情況或影子價(jià)格向私營(yíng)部門支付費(fèi)用。 準(zhǔn)公益性根底設(shè)施融資 由于準(zhǔn)公益性根底設(shè)施本身的收益特征，政府的財(cái)政補(bǔ)貼及政策優(yōu)惠是關(guān)鍵。因此，其投融資模式是政府、投資者，以及銀行之間的三方博弈。我們借鑒國(guó)內(nèi)外準(zhǔn)公益性工程投資經(jīng)驗(yàn)，以PPP和合營(yíng)型PFI模式進(jìn)行融資。 1.以PPP模式進(jìn)行的融資。一是選擇與準(zhǔn)公益性市政工程合作的私營(yíng)企業(yè)，并合作成立特別目的公司。二是政府賦予SPC工程的特許開發(fā)權(quán)，由SPC取代政府組織工程的開發(fā)。三是工程的資金主要來源于私營(yíng)企業(yè)的出資以及SPC向銀行的貸款。工程的一切開支由SPC負(fù)責(zé)。四是工程建成后，SPC通常在一

12、定期限內(nèi)擁有工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，SPC以向享受公共產(chǎn)品效勞的使用者收費(fèi)的方式回收資金，經(jīng)營(yíng)期滿，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。五是在工程運(yùn)營(yíng)過程獲得的收入扣除當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)本錢和稅金，構(gòu)成當(dāng)期利潤(rùn)。稅后利潤(rùn)按照資金規(guī)劃進(jìn)行分配，包括歸向金融部門還貸和向SPC的主體分配紅利等。 2.以合營(yíng)型PFI融資模式的選擇。準(zhǔn)公益性工程既有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又具有一定的開放性，適合采用合營(yíng)企業(yè)型的PFI模式。這類工程由地方政府融資和私人部門共同出資、分擔(dān)本錢和共享收益，但是工程的建設(shè)主要由私營(yíng)部門進(jìn)行，合營(yíng)公司代表政府只是對(duì)工程中的非經(jīng)營(yíng)的局部給予一定補(bǔ)助。 經(jīng)營(yíng)性根底設(shè)施投融資 經(jīng)營(yíng)性根底設(shè)施投融資是政府不對(duì)經(jīng)

13、營(yíng)性工程投資，而是通過特許權(quán)合約將工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人投資者，私人投資者進(jìn)行融資安排。當(dāng)前經(jīng)營(yíng)性根底設(shè)施，在傳統(tǒng)銀行信貸融資為主體的根底上，根據(jù)直接融資大開展的歷史趨勢(shì)，采取工程收益權(quán)質(zhì)押、BOT、自立型PFI、信托融資和融資租賃等方式。 1.工程收益權(quán)質(zhì)押融資模式的選擇。收益權(quán)質(zhì)押貸款是以未來收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保還貸本息的貸款模式，屬于我國(guó)?擔(dān)保法?明確規(guī)定的一種權(quán)利質(zhì)押，是一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。它主要應(yīng)用于現(xiàn)金流量穩(wěn)定的電廠、道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、橋梁等大規(guī)模的根本建設(shè)工程。對(duì)政府而言，這種形式能夠引導(dǎo)投資者資金參與城建，解決資金來源問題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，大大加快了城建速度；對(duì)投資者而言，那

14、么增加了一種投資獲利的渠道，是進(jìn)入城市建設(shè)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的有效途徑。 2.BOT模式的選擇。政府融資平臺(tái)通過簽訂工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議授權(quán)國(guó)內(nèi)外公司來融資、投資、建設(shè)，并在特定年限內(nèi)經(jīng)營(yíng)和維護(hù)該工程設(shè)施。在協(xié)議規(guī)定的時(shí)期內(nèi)投資者通過向使用者收取費(fèi)用來獲取收益，并承當(dāng)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。政府融資平臺(tái)在此期間保存對(duì)該工程的監(jiān)督調(diào)控權(quán)，協(xié)議期滿，投資者根據(jù)協(xié)議把該工程轉(zhuǎn)讓給政府平臺(tái)公司。在BOT模式的根底上，又衍生出了BT、BOOT、BOO等相近似的模式，城鎮(zhèn)供水、污水處理、水電，特別是小水電開發(fā)工程可以采用BT或BOT模式；河堤整治開發(fā)建設(shè)、局部水源建設(shè)工程也可以采用BT模式。 3.融資租賃的選擇。根底設(shè)施建設(shè)中，有些設(shè)備投資占總投資的比例一般到達(dá)30%以上，有的工程這個(gè)比例會(huì)更高。在建設(shè)過程中可以采用直接融資租賃方式。對(duì)于根底設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中所需的一些購(gòu)置本錢特別高的大型設(shè)備的融資，利用直接融資租賃的方式難以實(shí)現(xiàn)，可以采取杠桿租賃。對(duì)于有可預(yù)見的穩(wěn)定的未來收益的根底設(shè)施資產(chǎn)，如大規(guī)模的火電廠、水力發(fā)電廠、城市軌道交通等重大的根底設(shè)施工程，都可以嘗試采用售后回租方式進(jìn)行融資。 參考文獻(xiàn) 【1】陳元.開發(fā)性金融與中國(guó)城市