破產(chǎn)案件存在的突出問題及對策

1、破產(chǎn)案件存在的突出問題及對策目前，企業(yè)破產(chǎn)適用兩部法律，即國有企業(yè)破產(chǎn)適用中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行），非國有企業(yè)破產(chǎn)，例如集體企業(yè)、一方為非國有企業(yè)的聯(lián)營企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)等破產(chǎn)，適用中華人民共和國民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。由于這兩部法律立法背景不同等原因，重蹈了我國按企業(yè)所有制性質(zhì)不同而立法的痼疾，因此形成了立法中的不統(tǒng)一；同時，由于立法時企業(yè)破產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的缺乏，造成了現(xiàn)行法律規(guī)定與實(shí)踐差距較大、可操作性差的現(xiàn)狀。本文通過對企業(yè)破產(chǎn)存在的突出問題分析，結(jié)合破產(chǎn)工作實(shí)際，總結(jié)出基本對策來對我國破產(chǎn)法律制度的完善作一探討。一、適用法律方面存在的突出問題（一）關(guān)于破產(chǎn)案件的級別管轄 依

2、照最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）若干問題的意見的規(guī)定：“基層法院一般管轄縣、縣級市、或區(qū)的工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記企業(yè)的破產(chǎn)案件；中級人民法院一般管轄地區(qū)、地級市（含本級）以上工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記企業(yè)的破產(chǎn)案件，個別案件的級別管轄可依照我國民事訴訟法第三十九條第一、二款的規(guī)定辦理?！睂?shí)踐中，此項(xiàng)規(guī)定的缺陷明顯顯現(xiàn)出來：1、將法院級別管轄的法律制度，建立在一種行政行為的基礎(chǔ)之上，法院對破產(chǎn)案件的級別管轄將隨著行政行為的改變而改變，使司法程序成為行政行為的附屬，由此造成了法律的不穩(wěn)定性，這種立法技術(shù)不甚科學(xué)。2、從案件的疑難程度和案件對社會的影響等方面，也沒有體現(xiàn)出級

3、別管轄的意義。（二）關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的宣告時間和方式關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的宣告時間，中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）、中華人民共和國民事訴訟法規(guī)定的不盡相同。有人認(rèn)為，國有企業(yè)破產(chǎn)的，法院可在案件受理后直接宣告其破產(chǎn)，人民法院報上刊登的眾多宣告破產(chǎn)公告，就是對此觀點(diǎn)的有力支持和誘導(dǎo)。本人認(rèn)為，宣告企業(yè)破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在第一次債權(quán)人會議之后。對于宣告企業(yè)破產(chǎn)的方式，現(xiàn)行司法解釋認(rèn)為“人民法院宣告企業(yè)破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行”?！皯?yīng)當(dāng)通知債權(quán)人、債務(wù)人到庭，當(dāng)庭宣布裁定。”實(shí)踐中，通知多少債權(quán)人到庭方能達(dá)到法定人數(shù)，法律上沒有限制。同時，僅為宣破產(chǎn)案件裁定而通知案件的全體債權(quán)人、債務(wù)人到庭，其作法不宜提倡。（三）關(guān)于破產(chǎn)案

4、件的訴訟程序與民事訴訟法的關(guān)系中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）第六條規(guī)定：“破產(chǎn)案件的訴訟程序本法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的規(guī)定”這在實(shí)踐中極不易操作。例如：對涉外送達(dá)、撤回申請等法律行為，破產(chǎn)法均無規(guī)定。即使依照民事訴訟法的規(guī)定，實(shí)踐中也無法比照執(zhí)行。以撤回破產(chǎn)申請為例，債權(quán)人或債務(wù)人在申請破產(chǎn)后，由于種種原因，可能會撤回申請，這里將出現(xiàn)以下問題：1、如果準(zhǔn)許申請者撤回申請，這時的債權(quán)人申報也許開始或申報時效已經(jīng)屆滿。如果申報時效已經(jīng)屆滿，對未申請報債權(quán)者，依法應(yīng)視為自動放棄債權(quán)，而此時，申請者又將申請撤回，對視為自動放棄債權(quán)者的權(quán)利能否恢復(fù)，法律沒有明文規(guī)定。2、如果不準(zhǔn)許申請者撤回申請

5、，依照我國破產(chǎn)法及有關(guān)司法解釋精神，人民法院又不能依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)，訴訟程序?qū)o法進(jìn)行。（四）關(guān)于債權(quán)申報中法律適用的問題 中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）第九條規(guī)定了債權(quán)申報期限問題。如果債權(quán)人逾期不申請債權(quán)，視為自動放棄債權(quán)。申報實(shí)踐中存在問題是：1、申報債權(quán)與訴訟時效的關(guān)系。我國民法通則規(guī)定了一般訴訟時效為兩年，現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)多的破產(chǎn)企業(yè)，由于企業(yè)效益欠佳、管理混亂等原因，使債權(quán)人主張權(quán)利受到不同程度的限制。企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)還債程序，人民法院依法通知債權(quán)人申報債權(quán)，是否意味著訴訟時效的中斷？2、企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定，和解整頓成功，企業(yè)將不被宣告破產(chǎn)。債權(quán)申報過程中，債權(quán)人沒有申報債權(quán)的，能否視為自

6、動放棄債權(quán)？3、債權(quán)人申報破產(chǎn)的，債務(wù)人在取得擔(dān)保后六個月清償債務(wù)的，將不予宣告破產(chǎn)。個別債權(quán)人沒有申報債權(quán)，能否視為自動放棄債權(quán)？（五）關(guān)于重新登記債權(quán)問題 中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）第二十二條第二款規(guī)定：“企業(yè)不能按照和解協(xié)議清償債務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)宣告該企業(yè)破產(chǎn)，并按本法第九條的規(guī)定重新登記債權(quán)。”這里的“重新登記債權(quán)”與“申報債權(quán)”概念不一致。兩者的實(shí)質(zhì)意義是否一致，法律上沒有明確規(guī)定。實(shí)踐不中易把握的是：1、登記債權(quán)的期限自什么時間起算，重新登記債權(quán)的程序及事宜是否應(yīng)當(dāng)與申報債權(quán)一致？2、如果債權(quán)人在申報債權(quán)期間申報了債權(quán)，而在登記債權(quán)時沒有重新登記，能否視其已放棄債權(quán)？3、如

7、果債權(quán)人在申報債權(quán)時沒有申報債權(quán)，在重新登記債權(quán)時又登記了債權(quán)，此債權(quán)是否是有效債權(quán)？（六）關(guān)于破產(chǎn)案件中的審判監(jiān)督程序 關(guān)于破產(chǎn)案件中的審判監(jiān)督程序，亟待解決的有兩個問題：第一、針對破產(chǎn)案件本身的審判監(jiān)督程序。即最高法院發(fā)現(xiàn)各級法院或上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院在破產(chǎn)案件中作出的裁定確有錯誤的，如何適用審判監(jiān)督程序？依照最高人民法院（1997）法發(fā)2號通知精神，上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院的裁定確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)通知其糾正，必要時可以裁定指令下級法院重新作出裁定。但在審判實(shí)踐中，依照最高人民法院的司法解釋，破產(chǎn)案件的當(dāng)事人對裁定有異議的，只有向做出裁定的原審法院申請復(fù)議，且復(fù)議期間并不停止裁定執(zhí)行。這一司法解

8、釋與上述最高法院通知精神相悖，實(shí)踐中無法執(zhí)行。第二，在破產(chǎn)案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)以破產(chǎn)企業(yè)為當(dāng)事人的已發(fā)生法律效力的判決、裁定等確有錯誤的，如何適用審判監(jiān)督程序？這類案件審判監(jiān)督程序的適用，涉及受理破產(chǎn)案件法院和該院的上下級法院或外地各級法院，啟動該程序相當(dāng)困難。（七）關(guān)于破產(chǎn)案件合議庭的職權(quán)問題 破產(chǎn)案件是商事案件中較特殊的一類，鑒于其特殊性，學(xué)術(shù)界有破產(chǎn)程序優(yōu)于其他民事訴訟程序之說。我國現(xiàn)行法律中也規(guī)定，破產(chǎn)程序啟動后，其他民事訴訟程序、民事執(zhí)行程序應(yīng)視不同情況終（中）止。同時其合議庭還應(yīng)接收正在進(jìn)行的其他普通民事訴訟程序的案件，并可通知破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)人向破產(chǎn)清算組交付財(cái)產(chǎn)，對拒不交付財(cái)產(chǎn)又

9、不在法定期限內(nèi)提出異議的，審理破產(chǎn)案件的合議庭還有執(zhí)行的權(quán)力，這是法律賦予破產(chǎn)案件合議庭的特殊職權(quán)。在審執(zhí)審監(jiān)分離后，破產(chǎn)案件合議庭是否還具備上述職權(quán)？二、破產(chǎn)進(jìn)程中存在的問題（一）由于破產(chǎn)論證的失誤，導(dǎo)致破產(chǎn)清算組無法按破產(chǎn)預(yù)案操作。破產(chǎn)論證過程中，企業(yè)提供的論證材料及沒有實(shí)事求是地反映現(xiàn)狀，論證只聽企業(yè)說，沒有對企業(yè)財(cái)產(chǎn)狀況做詳細(xì)的調(diào)查摸底，致使預(yù)案缺乏翔實(shí)周密性。同時，個別企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)隱瞞企業(yè)資產(chǎn)狀況，特別是隱瞞企業(yè)的資產(chǎn)抵押情況、職工人數(shù)等關(guān)系到破產(chǎn)進(jìn)程的重要情況，清算工作無法按破產(chǎn)預(yù)案執(zhí)行，達(dá)不到破產(chǎn)的預(yù)期目標(biāo)。例如：某市某電子化工材料廠申請破產(chǎn)還債一案，在第一次債權(quán)人會議前才透露其全部

10、資產(chǎn)已抵押給某銀行，且已 經(jīng)法院判決抵押有效等情況，使破產(chǎn)清算陷入被動。現(xiàn)該企業(yè)因破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用，被宣告終止其破產(chǎn)還債程序。（二）破產(chǎn)前對職工安置政策不明確，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)進(jìn)度 在這里存在三個方面問題，一是在破產(chǎn)前安置某些職工沒有政策；例如：優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市內(nèi)工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)后，對其內(nèi)部的集體工安置，國家沒有統(tǒng)一政策。二是政出多門。例如：對某項(xiàng)政策一個部門一種解釋或一個部門中不同的人有不同的解釋。三是職能部門分別從各自利益出發(fā)，視破產(chǎn)進(jìn)展程度頻繁變動政策，清算組無所適從。（三）破產(chǎn)資產(chǎn)界定難 我國企業(yè)成份復(fù)雜，有國有、集體、私營、聯(lián)營、外國獨(dú)資、中外合資等等。這些企業(yè)一旦破產(chǎn)，哪些

11、屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，哪些不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，界定較為困難。即使國有企業(yè)破產(chǎn)，在破產(chǎn)資產(chǎn)界定方面也存在許多難題。例如：地方國有企業(yè)破產(chǎn)，在破產(chǎn)中企業(yè)獨(dú)資開辦的具有法人資格的企業(yè)，資產(chǎn)是否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)？再如，地方國有企業(yè)開辦的具有獨(dú)立法人資格的勞動服務(wù)公司，該實(shí)體往往登記為集體企業(yè)，該集體企業(yè)的資產(chǎn)是否為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)？另外，由企業(yè)和職工共同投資興建住房、由建筑公司墊資建設(shè)的企業(yè)建筑物、在途貨物等是否應(yīng)列為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)？這些問題都因法律規(guī)定的不具體而難以界定。（四）職工安置難 由于我國社會保障制度不健全，破產(chǎn)企業(yè)職工的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題難以解決，現(xiàn)只能由政府利用行政手段靠政策傾斜進(jìn)行安置，加之職工觀念老化，妥善安

12、置破產(chǎn)企業(yè)職工成為破產(chǎn)中的最大難題。優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)后，若破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以安置職工的，試點(diǎn)城市中的計(jì)劃內(nèi)破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費(fèi)，依照政策規(guī)定需由同級政府負(fù)擔(dān)，對破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)存活量少的企業(yè)來說，其破產(chǎn)無疑又加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府無錢，職工安置也是難上加難。（五）破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)難 破產(chǎn)企業(yè)除土地外，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)大多是破舊的廠房、老化的設(shè)備，過時的積壓產(chǎn)品。將這些資 產(chǎn)以評估價進(jìn)行變現(xiàn)，幾乎沒有可能。權(quán)宜之計(jì)只好低出售或?qū)⒙毠ず推飘a(chǎn)綁在一起，以出售財(cái)產(chǎn)帶安置職工。（六）破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)回收難 在一個企業(yè)，本人看到這樣的現(xiàn)象，據(jù)企業(yè)應(yīng)收帳帳面反映，該企業(yè)應(yīng)收款為8000余萬元，經(jīng)實(shí)際清算，其中7000余萬元是虧空掛帳，下

13、余1000余萬元涉及數(shù)百戶債務(wù)人，遍布全國各地，地址不祥、經(jīng)辦人不祥、經(jīng)營單位狀況不祥、是否有爭議不祥、有無收回的可能不祥等“五不詳”帳目，比比皆是。清算組和人民法院花費(fèi)了相當(dāng)大的人力物力去清收，收效甚微。（七）清算組成員素質(zhì)不能適應(yīng)清算組工作的需要。 清算組成員多為政府從有關(guān)局委指派，多數(shù)成員不懂法律和政策，沒有財(cái)會專業(yè)知識，甚至有的連起碼的企業(yè)管理常識都不懂，不具備清算者的素質(zhì)，不能適應(yīng)清算工作的需要。還有個別是破產(chǎn)企業(yè)主管部門對破產(chǎn)案件重要性認(rèn)識不到位，對破產(chǎn)清算工作的繁雜程度認(rèn)識不夠，頻繁更換清算組成員，給清算工作帶來了極為不利的影響。三、基本對策 針對破產(chǎn)案件存在的突出問題，在加大對

14、破產(chǎn)案件的規(guī)范操作力度同時，還應(yīng)根據(jù)破產(chǎn)案件的特點(diǎn)，積極探索企業(yè)破產(chǎn)案件依法、快捷、公正、高效的有效途徑。其主要措施為：（一）嚴(yán)格依法破產(chǎn) 目前，破產(chǎn)案件所依據(jù)的法律雖可操作較差，但是，并非無法可依。在破產(chǎn)案件中，嚴(yán)格依法辦事，是規(guī)范破產(chǎn)案件工作的最基本要求。嚴(yán)格執(zhí)行中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）及有關(guān)司法解釋和民事訴訟法有關(guān)企業(yè)破產(chǎn)還債程序的規(guī)定。與此同時，充分領(lǐng)會和貫徹與社會穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大關(guān)系的政策精神，對諸如破產(chǎn)資產(chǎn)處置、職工安置等社會較敏感的問題，嚴(yán)把政策關(guān)，使企業(yè)在法律和政策的范圍內(nèi)破產(chǎn)。（二）嚴(yán)把立案關(guān) 立案是破產(chǎn)案件進(jìn)程中的第一關(guān)，嚴(yán)把立案關(guān)至關(guān)重要。在這方面，應(yīng)主要

15、從以下兩個方面進(jìn)行規(guī)范：1、嚴(yán)格審查申請人資格。依照破產(chǎn)法規(guī)定，債權(quán)人、債務(wù)人均有權(quán)申請破產(chǎn)。在審查申請人資格時，應(yīng)特別嚴(yán)格審查債務(wù)人作為申請人的資格，嚴(yán)防假破產(chǎn)，真逃債。在審查申請人資格的同時，還應(yīng)該嚴(yán)格審查債務(wù)人的債務(wù)狀況及履行債務(wù)的能力（包括申請人下屬的不具備法人資格的分支機(jī)構(gòu)），切實(shí)查清債務(wù)破產(chǎn)界限的真實(shí)性。2、對于市屬國有工業(yè)企業(yè)申請破產(chǎn)的，并按國家政策規(guī)定可以沖銷銀行呆壞帳的破產(chǎn)案件，嚴(yán)格按照國務(wù)院（1994）第59號及（1997）第10號文件精神依法立案，對破產(chǎn)及兼并計(jì)劃沒有層層報批的，或雖已報批，但沒有預(yù)案的，或主要債權(quán)人銀行對破產(chǎn)預(yù)案有異議，而未按有關(guān)程序逐級上報形成決定的，

16、堅(jiān)決不予立案。（三）規(guī)范債權(quán)人會議行為 債權(quán)人會議由依法申報債權(quán)的所有債權(quán)人組成，在債權(quán)人會議期間，依法使債權(quán)人在審查債權(quán)證明材料、確認(rèn)債權(quán)有無財(cái)產(chǎn)擔(dān)保、審閱清算組清算報告、審計(jì)、評估報告、討論通過破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置和分配方案等方面，充分行使其職權(quán)。對債權(quán)人提出異議的，法院應(yīng)及時果斷裁定，避免債權(quán)人會議亂扯皮及只議不決現(xiàn)象，保證破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行。（四）嚴(yán)格審查破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)債務(wù)狀況 破產(chǎn)企業(yè)管理混亂，債公債務(wù)不清是其通病。在審查破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)債務(wù)時，重點(diǎn)審查對未到期債權(quán)提前清償，放棄債權(quán)、無償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)等行為，特別應(yīng)嚴(yán)格審查企業(yè)在破產(chǎn)案件受理前六個月的上述行為。對手續(xù)不清的，清算組或法院可責(zé)令經(jīng)辦人、主

17、管人定期理清手續(xù)；對拒不理清手續(xù)者，清算組可不予辦理調(diào)離、離退休、安置等手續(xù)，同時視其情節(jié)輕重，予以罰款、拘留等處罰。（五）建立清算人員崗前培訓(xùn)制度 針對清算人員對破產(chǎn)法律、法規(guī)、政策、操作技巧缺乏了解，嚴(yán)重影響清算工作進(jìn)展這一問題，應(yīng)建立破產(chǎn)案件清算人員崗前培訓(xùn)制度。法院受理破產(chǎn)案件后，對每位清算組成員上崗前應(yīng)進(jìn)行的法律、法規(guī)、政策等方面的培訓(xùn)。并針對個案具體情況，聯(lián)系破產(chǎn)案件操作中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析、研究，并制定相應(yīng)的對策，使每一位清算人員在上崗前就對自己的工作心中有數(shù)。崗前培訓(xùn)提高了清算組成員的素質(zhì)，為破產(chǎn)案件順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。 （六）法院應(yīng)加強(qiáng)對清算組的監(jiān)督與指導(dǎo)，及時糾正清算過

18、程中的各種不當(dāng)行為清算組因人員素質(zhì)等方面的原因，其行為不免帶有隨意性，為杜絕這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，法院應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對清算組的監(jiān)督與指導(dǎo)，將其行為嚴(yán)格規(guī)范在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。在破產(chǎn)清算過程中，制定清算組工作規(guī)則及重大事項(xiàng)報告制度。凡重大問題，非經(jīng)人民法院許可，清算組不得擅自決定。對不符合清算條件的清算人員，法院可隨時進(jìn)行撤換。對清算組的不當(dāng)行為，諸如濫支付破產(chǎn)費(fèi)用、對財(cái)產(chǎn)高值低估、低值高估、突破國務(wù)院文件規(guī)定安置職工等及時予以糾正，確保破產(chǎn)清算工作的順利開展。（七）強(qiáng)化服務(wù)意識，切實(shí)解決與職工利益密切相關(guān)的問題.審理破產(chǎn)企業(yè)的法官和清算組成員應(yīng)為中心服務(wù)、為大局服務(wù)，就是服務(wù)意識的切實(shí)強(qiáng)化和服務(wù)行為的真正落實(shí)。與普通民商案件相比，這一點(diǎn)尤為重要。凡是與職工密切利益相關(guān)的事，絕不推委，清算組解決不了的，法院和清算組應(yīng)找有關(guān)部門協(xié)調(diào)，在諸如水電分離、工資補(bǔ)發(fā)、房改、職工身份確定等多方面，認(rèn)真協(xié)助有關(guān)部門解決處理，真正讓政府、企業(yè)職工雙滿意。（八）以大局為重，從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)搞好生產(chǎn)自救 為確保企業(yè)資產(chǎn)在破產(chǎn)過程中不貶值，切實(shí)解決職工生活問題，減少社會動蕩，應(yīng)認(rèn)真慎重地處理企業(yè)破產(chǎn)與企業(yè)生產(chǎn)自救的關(guān)系，在破產(chǎn)企業(yè)試行生產(chǎn)自救。（九）充分發(fā)揮司法、監(jiān)察、審計(jì)部門的作用。 依照破產(chǎn)法規(guī)定，監(jiān)察、審計(jì)部門負(fù)責(zé)查清企業(yè)破產(chǎn)原因。在監(jiān)察、審計(jì)部門清查企