論特種行業(yè)管理

1、論特種行業(yè)管理【摘 要】管理特種行業(yè)是公安機(jī)關(guān)治安管理部門的一項重要職責(zé)。特種行業(yè)管理的好壞直接關(guān)系到刑事犯罪率的高低和社會治安秩序及狀況的好壞。對于特種行業(yè)的定義，我國公安理論界的理解大體一致，即是指工商服務(wù)業(yè)中容易被利用進(jìn)行違法犯罪活動，國家法律、法規(guī)規(guī)定由公安機(jī)關(guān)對其實施特殊治安管理的行業(yè)。本文闡述了對特種行業(yè)進(jìn)行管理的理論依據(jù)以及特種行業(yè)管理范圍的演變和發(fā)展過程，通過分析特種行業(yè)管理存在的問題及其對社會的影響最終提出了加強(qiáng)特種行業(yè)管理的方法和指出了對特種行業(yè)管理的意義?！娟P(guān)鍵字】特種行業(yè)管理；管理范圍；管理方法;問題；策略隨著改革開放的不斷深入，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出繁榮、活躍的景象，

2、一些工商服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，不斷增加。一方面滿足了人們的生活、工作需要，活躍和發(fā)展了市場經(jīng)濟(jì)；另一方面也隨之產(chǎn)生了許多矛盾和問題。一些行業(yè)被違反犯罪分子利用作為落腳藏身、銷贓、詐騙、盜竊、走私毒品、偽造證件等違法犯罪活動的窩點。嚴(yán)重地危害社會治安秩序。為了維護(hù)社會秩序，保護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)必須依法對這些行業(yè)實施特殊的治安管理。一、對特種行業(yè)進(jìn)行管理的理論依據(jù)古典犯罪學(xué)派的創(chuàng)始人貝卡里亞在其代表作論犯罪與刑罰中闡述：預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明。因此，對特種行業(yè)進(jìn)行管理，減少誘發(fā)違法犯罪活動的相關(guān)因素，增加實施犯罪的成本，防患于未然，是公安機(jī)關(guān)所追求價值目標(biāo)的

3、一種體現(xiàn)。對符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)進(jìn)行特種行業(yè)管理所遵循的原則是“需要和可能”，即既要有管理的必要，還要有能夠管理的可能性。所以，不能將所有的行業(yè)都納入特種行業(yè)的范圍之內(nèi)，因為有限的警力不可能完成如此繁重的任務(wù)，而且對并不符合特種行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)的有些行業(yè)實施管理也沒有必要。究竟何種行業(yè)應(yīng)當(dāng)列入治安部門特種行業(yè)管理的范圍，很難對此進(jìn)行量化的具體規(guī)定。目前我們劃歸特種行業(yè)管理的依據(jù)是：“容易被不法分子利用，容易發(fā)生治安災(zāi)害事故的行業(yè)?！备鶕?jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，目前我國全國性的特種行業(yè)管理范圍有：旅館業(yè)、印章業(yè)、印刷業(yè)和舊貨業(yè)。另外，各地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)本地的治安管理實際情況，經(jīng)省一級人民政府批準(zhǔn)或地方立法，可以將某

4、些行業(yè)列為地區(qū)性特種行業(yè)，如有的省將桑拿浴室、美容美發(fā)等行業(yè)進(jìn)行特殊管理。不同地區(qū)管理的特種行業(yè)范圍不同，不同時期管理的特種行業(yè)的范圍也有很大的差異。而且，對某些行業(yè)由警察部門進(jìn)行管理的工作國外也存在。如有的國家將之稱為特殊營業(yè)、特種營業(yè)、特定營業(yè)等。因此，我們可以認(rèn)為特種行業(yè)的范圍是“歷史的、發(fā)展的”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時期的社會發(fā)展?fàn)顩r劃定特種行業(yè)的范圍，對特種行業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的管理。同時，對特種行業(yè)的管理方式也應(yīng)因時因地制宜。1二、特種行業(yè)管理范圍的演變和發(fā)展上世紀(jì)50年代初，被列入特種行業(yè)管理的包括：旅棧業(yè)、印刻業(yè)、電料業(yè)、舊貨業(yè)和娛樂業(yè)五種行業(yè)。1979年6月4日，國家工商總局、公安部等六部門

5、共同發(fā)布的關(guān)于特種行業(yè)企業(yè)進(jìn)行登記管理的通知明確將特種行業(yè)界定為:旅店業(yè)、舊貨業(yè)、印鑄刻字業(yè)和修理業(yè)。到80年代后期，特種行業(yè)又縮至刻字、生產(chǎn)性廢舊金屬收購及旅店三業(yè)。1987年7月6日，國務(wù)院針對書刊印刷混亂的狀況，將印刷業(yè)列入特種行業(yè)管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，機(jī)動車修理、停存、交易業(yè)發(fā)展迅猛，由于缺乏有效的治安管理，治安問題十分突出，利用機(jī)動車修理業(yè)對盜搶的贓車進(jìn)行改型、拆解、拼裝、改色、改變發(fā)動機(jī)號后倒賣或利用停車場、庫窩贓的違法犯罪十分突出，嚴(yán)重干擾了公安機(jī)關(guān)打擊盜搶機(jī)動車犯罪的活動。1993年3月，公安部也制定和發(fā)布了機(jī)動車修理業(yè)報廢機(jī)動車回收業(yè)治安管理辦法，將機(jī)動車修理等

6、相關(guān)行業(yè)納入了特別治安管理。隨著社會分工的細(xì)化及時代的發(fā)展,不少以前聞所未聞的新行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，在給人們生活帶來方便的同時，也給社會治安管理增加了難度。例如，“修鎖配匙業(yè)”早被公安部門定為特種行業(yè)，而作為新興行業(yè)的“開鎖業(yè)”，是否也屬于特種行業(yè)，公安部門則沒有明確規(guī)定。“開鎖業(yè)”確實能解有門不能進(jìn)的燃眉之急，但由于沒有專門機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，其混亂無序的發(fā)展也留下了許多治安隱患。因此，我國一些大中城市對“開鎖業(yè)”中存在的問題已經(jīng)逐步重視起來，開始將其列入特種行業(yè)管理計劃。但目前除北京、沈陽等少數(shù)城市將“開鎖業(yè)”納入公安機(jī)關(guān)特種行業(yè)管理范圍之外，其他城市的“開鎖業(yè)”仍處在管理的真空地帶。又如，“私人偵探

7、”業(yè)在國外已有一百多年的歷史，而在我國尚屬新生事物，1992年成立于上海的第一家私人偵探機(jī)構(gòu)，至今十多個年頭。由于“私人偵探”缺乏法律依據(jù)和相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范，從業(yè)人員素質(zhì)層次不齊，致使經(jīng)常發(fā)生委托爭議；另外，“私人偵探”在調(diào)查過程中有時會使用一些過激的手段，很容易侵害到被調(diào)查者的隱私甚至安全問題。1993年，公安部發(fā)布了關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)的通知，使這些“私人偵探”轉(zhuǎn)為了“地下工作者”。然而，巨大的社會需求使類似的組織不僅沒有減少，反而越來越多，在一些大中城市，“私人偵探”以“調(diào)查事物機(jī)構(gòu)”的名義或公開或隱蔽地存在于人們的日常生活中。目前，還沒有明確法律規(guī)定這一在法律夾縫中生

8、存的新興行業(yè)是否屬于特種行業(yè)管理范籌，但無論從其自身的生存和發(fā)展，還是從社會治安秩序的穩(wěn)定而言，對“私人偵探”業(yè)的規(guī)范管理應(yīng)該引起公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各有關(guān)方面的重視。除了新增了許多新興行業(yè)外，原來列管的特種行業(yè)結(jié)構(gòu)本身也有很大的發(fā)展。例如，近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多向性發(fā)展，舊貨業(yè)逐步形成了一些門類繁多的規(guī)模化、專業(yè)化市場和行業(yè)，如舊 市場、舊自行車市場及各種收藏品交易市場等。這些市場和行業(yè)的興起在方便群眾的生產(chǎn)、生活方面發(fā)揮了不可替代的作用；同時，一些違反犯罪分子也開始利用這些市場、行業(yè)經(jīng)營活動中的管理漏洞，將其作為銷贓渠道大肆進(jìn)行違法犯罪活動。對于這些新變化，國家法律法規(guī)沒有及時明確和規(guī)范管理

9、措施，客觀上形成了管理的真空帶。因此，我們對舊貨業(yè)進(jìn)行管理時對其內(nèi)涵應(yīng)有一個前瞻性和現(xiàn)實性的認(rèn)識，以便于根據(jù)不同時期出現(xiàn)的新的治安重點、熱點問題，及時將這些行業(yè)通過制定政府規(guī)章的形式納入特別治安管理。另外，隨著行政審批制度改革的實施，一些原本屬于特種行業(yè)管理范圍的行業(yè)取消了前置審批條件。如2004年8月23日至28日召開的十屆全國人大常委會十一次會議通過了中華人民共和國拍賣法（修正案），對拍賣法個別條款作出修改，即刪除了拍賣法第五條第三款“公安機(jī)關(guān)對拍賣業(yè)按照特種行業(yè)實施治安管理”和第十二條第五項“有公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)許可證”，意味著拍賣業(yè)將不再是特種行業(yè)中的一員。綜上，特種行業(yè)治安管理的

10、范圍是不斷發(fā)展變化的，同時，各地對特種行業(yè)的范圍規(guī)定也有差異。目前，全國范圍內(nèi)均被列為特種行業(yè)的有旅館業(yè)、印章業(yè)、印刷業(yè)、舊貨流通業(yè)、廢舊金屬收購業(yè)、典當(dāng)業(yè)、拍賣業(yè)、信托寄賣業(yè)、廢舊汽車回收（拆解）業(yè)。另外，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐闹伟补芾韺嶋H，經(jīng)省一級人民政府或地方立法，可以將某些行業(yè)列入地區(qū)性特種行業(yè)，如出租車業(yè)管理、機(jī)動車修理業(yè)管理、音像放映業(yè)管理、洗浴和按摩業(yè)管理、舞會業(yè)管理、營業(yè)性射擊場管理、電子游戲室及臺球室管理、網(wǎng)吧管理等。2三、特種行業(yè)管理存在的問題及對社會的影響（一）特種行業(yè)管理存在的問題1.發(fā)展迅速、管理失控、非法經(jīng)營近年來，隨著改革開放的不斷深入，特種行業(yè)數(shù)量大幅度上升，從

11、業(yè)人員急劇增加，一些企業(yè)和經(jīng)營者違反特種行業(yè)從業(yè)人員“先培訓(xùn)后上崗”的管理要求，忽視對職工的教育培訓(xùn)，致使特種行業(yè)內(nèi)部職工素質(zhì)下降，導(dǎo)致了行業(yè)中出現(xiàn)更多的隱患和漏洞。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，特種行業(yè)企業(yè)和經(jīng)營者單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視安全防范，疏于治安管理，導(dǎo)致治安問題時有發(fā)生，加之公安隊伍在人員、裝備、經(jīng)費等方面處于相對貧乏和落后的狀態(tài)，使得許多公安人員長時期處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)，造成了對部分區(qū)域或企業(yè)的管理出現(xiàn)失控。目前，特種行業(yè)中存在許多非法經(jīng)營的情況，主要表現(xiàn)在：一是未辦理經(jīng)營手續(xù)，擅自經(jīng)營；二是營業(yè)證過期或私自轉(zhuǎn)、改經(jīng)營內(nèi)容、擴(kuò)大經(jīng)營范圍；三是在經(jīng)營上違反有關(guān)的治安管理

12、法規(guī)；四是為追求經(jīng)濟(jì)效益從事違法犯罪活動。特種行業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容豐富，經(jīng)營范圍廣泛，其服務(wù)對象面廣而復(fù)雜，一些違法犯罪分子混于其中，利用特種行業(yè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容和經(jīng)營場所，實施各種違法犯罪活動。例如流竄、在逃犯把旅館作為藏身落腳之地；犯罪分子選擇信托寄賣行業(yè)作為銷贓渠道，利用印章業(yè)非法刻制印章，進(jìn)行詐騙活動等。加之行業(yè)經(jīng)營的趨利性，使得行業(yè)經(jīng)營者對違法犯罪活動聽之任之，從而助長了犯罪分子的氣焰。（二）特種行業(yè)管理存在問題的原因1.個別行業(yè)法律法規(guī)滯后或過時等現(xiàn)象比較突出。一些行業(yè)根據(jù)治安管理需要，已相繼納入特種行業(yè)治安管理，但由于具體的法律法規(guī)出臺的較慢，或有的行業(yè)雖然已有法律法規(guī)，但有些規(guī)定已不再適應(yīng)

13、當(dāng)時的形勢、任務(wù)，所以，在一定意義上說，也增加了管理工作的難度。2.特種行業(yè)經(jīng)營者片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會效益，違法經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重。在發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)條件下，特種行業(yè)中有相當(dāng)一部分單位或個人，只講經(jīng)濟(jì)效益，不講社會效益，忽視安全防范，疏于治安管理，出現(xiàn)只認(rèn)錢，不認(rèn)人現(xiàn)象。根據(jù)社會治安“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，對特種行業(yè)治安管理應(yīng)由公安機(jī)關(guān)、經(jīng)營業(yè)主和從業(yè)人員共同承擔(dān)。但長期以來，公安機(jī)關(guān)對特種行業(yè)治安管理采取“以我為主”的指導(dǎo)思想，對管理過程中出現(xiàn)的不規(guī)范經(jīng)營采取行政手段介入干預(yù)，導(dǎo)致行業(yè)業(yè)主在行業(yè)市場所中的參與度低，管理職責(zé)無從體現(xiàn)，行業(yè)自律機(jī)制不健全，自我管理。自我約束功能得不到有效的

14、發(fā)揮，業(yè)主的安全管理意識薄弱。3.從業(yè)人員急劇增加，人員素質(zhì)相對下降。近年來隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，特種行業(yè)作為社會服務(wù)性行業(yè)迅速地發(fā)展擴(kuò)大，從業(yè)人員急劇增加，由于進(jìn)入把關(guān)不嚴(yán)對職工的思想工作、從業(yè)培訓(xùn)抓得不嚴(yán)等諸多因素，造成從業(yè)人員素質(zhì)下降。4.特種行業(yè)治安管理工作弱化。行政許可法實施以后，公安機(jī)關(guān)對特種行業(yè)管理對象定義不準(zhǔn)確，各地對列入治安管理對象的行業(yè)一直沒有統(tǒng)一的規(guī)范表述，列管對象調(diào)整不及時。長期以來，公安機(jī)關(guān)對特種行業(yè)治安管理過程中存在著管理制度不健全，管理水平低下的問題，表現(xiàn)為管理手段單一，重審批輕管理，缺乏經(jīng)常性的監(jiān)督檢查和深入細(xì)致的調(diào)查研究，管理工作跟不上形勢發(fā)展；行業(yè)管理過程

15、中要么一味強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲查處，壓抑了行業(yè)發(fā)展，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要么一味強(qiáng)調(diào)政策寬松，致使行業(yè)內(nèi)違反犯罪情況嚴(yán)重，治安狀況惡化；對行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的問題采取治標(biāo)不治本的方法，根本起不到有力的管理作用。5.特種行業(yè)信息收集技術(shù)管理方面落后。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)普遍應(yīng)用，違法犯罪的發(fā)展正朝著智能化、科技化、團(tuán)伙化方面發(fā)展。不法分子手段狡猾，方法隱蔽，給社會帶來了的危害越來越大。對此，再使用傳統(tǒng)的方法和手段去發(fā)現(xiàn)和控制各類違法犯罪活動，勢必力不從心。我們要積極運(yùn)用現(xiàn)代自然科學(xué)技術(shù)的最新成果，各種科學(xué)先進(jìn)的技術(shù)方法，充分發(fā)揮人、技結(jié)合的作用，是特種行業(yè)管理更加合理、科學(xué)。3四、加強(qiáng)特種行業(yè)管理的策略（一）、注重加

16、強(qiáng)對特種行業(yè)從業(yè)人員的引導(dǎo)和教育，通過經(jīng)常性的溝通與管理，爭取全體有關(guān)從業(yè)人員、特別是經(jīng)營業(yè)主的理解、支持與配合，教育和引導(dǎo)他們不斷增強(qiáng)自身的治安防范意識，增強(qiáng)維護(hù)轄區(qū)社會穩(wěn)定的全局意識，增強(qiáng)參與治安防范與打擊的責(zé)任意識等等,特別是通過加大中華人民共和國治安管理處罰法的宣傳，使有關(guān)從業(yè)人員自覺做到知法、懂法、守法。（二）、著力加強(qiáng)對特種行業(yè)的規(guī)范化、經(jīng)常化管理。通過與有關(guān)部門積極的協(xié)調(diào)與合作，逐一建全和完善檔案管理，把所有的特種行業(yè)和娛樂服務(wù)場所，無一遺漏的納入日常規(guī)范化的管理，同時，要針對不同時期、不同階段的治安管理工作之特點，有針對性的做好防范與打擊工作。（三）、突出防范與打擊重點，注重增

17、強(qiáng)防范與打擊的自身效果和社會效果。特種行業(yè)本身就是治安防范與打擊的重點，而這些重點當(dāng)中的焦點又在于：相對集中的流動暫住人口，小散邊遠(yuǎn)的營業(yè)處所，無手續(xù)的經(jīng)營業(yè)戶，對于這些焦點的管理，對于這些焦點的治安防范與打擊，應(yīng)當(dāng)采取靠上去跟蹤管，分類別側(cè)重管，經(jīng)常性反復(fù)管的方法。（四）、著力加強(qiáng)和規(guī)范基礎(chǔ)信息工作，從根本上加強(qiáng)對娛樂服務(wù)場所的監(jiān)督制約，不斷提高日常管理工作水平，增強(qiáng)打擊與防范工作力度。將有關(guān)特種行業(yè)的全部情況錄入警務(wù)綜合系統(tǒng)，提高管理效率，同時組織派出所有針對性的加強(qiáng)對重點行業(yè)的管理，特別是對那些相對分散的、容易隱藏或誘發(fā)各種隱患的特業(yè)，加大監(jiān)控力度，增強(qiáng)打擊與防范，對收集的新信息及時更新

18、錄入派綜系統(tǒng)。此外，搞好對特種行業(yè)的監(jiān)管，要立足提高民警的綜合素質(zhì)，提高隊伍整體的整合力與戰(zhàn)斗力；要注重加大對全社會的宣傳，增強(qiáng)人民群眾的共同防范意識；要堅持不懈的致力調(diào)動全社會的積極參與，共同做好對特種行業(yè)的監(jiān)督、管理，建立針對特種行業(yè)管理的長效機(jī)制，進(jìn)而為維護(hù)社會治安的穩(wěn)定大局作出應(yīng)有的努力。4五、特種行業(yè)管理的意義對特種行業(yè)實施公安管理對于有效地實施陣地控制，及時發(fā)現(xiàn)和打擊違法犯罪活動，減少各類案件和治安災(zāi)害事故，維護(hù)社會治安秩序，保障經(jīng)營單位和公民合法權(quán)益，確保這些行業(yè)更好的為社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)具有十分重要的意義。（一）發(fā)現(xiàn)和打擊犯罪活動加強(qiáng)對特種行業(yè)的管理，一方面，公安機(jī)關(guān)可以直接發(fā)現(xiàn)可疑人、可疑物，針對問題進(jìn)行追查；另一方面，可教育培養(yǎng)特種行業(yè)從業(yè)人員，根據(jù)其職業(yè)特點，發(fā)現(xiàn)違法犯罪的蛛絲馬跡，從而為偵查破案提供線索。（二）保護(hù)合法、取締非法大力加強(qiáng)對特種行業(yè)的檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督，對也合法行為，要堅決予以保護(hù)，對于違法行為，要按照情節(jié)的輕重和危害程度的大小予以取締并分別給予治安管理處罰，使之按照國家的規(guī)定進(jìn)行合法經(jīng)營，保障行業(yè)內(nèi)部的治安秩序，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和繁榮。（三）掌握情況，搞好防范加強(qiáng)特種行業(yè)的治安管理工作，有利于公安機(jī)關(guān)及時掌握各方面情況，有針對性的采取各項預(yù)防措施，搞好防范工作。首先，有利于及時了解社會動態(tài)，張違法犯罪情