戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金發(fā)展模式和策略選擇

1、本期主題 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政府引導基金發(fā)展模式和策略選擇 第一章 政府引導基金概述1.1 政府引導基金含義 政府引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會 資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資或資助于創(chuàng)業(yè)風險投資機構或新設 創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的專項資金。引導基金最早以法規(guī)形式出現(xiàn)在 2005 年國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合頒布創(chuàng)業(yè)投 資企業(yè)管理暫行辦法所作出的規(guī)定。該辦法第 22 條明確規(guī)定：“國家與地方政府可 以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金， 通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設立 與發(fā)展”。此后，為了有效指導政府規(guī)范設立和運

2、作創(chuàng)業(yè)引導基金， 2008年 10月，國家發(fā) 改委會同財政部、商務部制定了關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見 （下稱指導意見），為政府引導基金組織和設立確立了一個法律基礎。政府引導基金是以政府為主導采用市場化運作的基金， 其基本運作模式是由政府 背景的平臺公司引導部分社會資本發(fā)起設立母基金，主要以有限合伙人（ LP）的方式 投資于特定區(qū)域或領域的私募股權基金。1.2 政府引導基金特征1.2.1 引導基金主要特點根據(jù)指導意見，政府引導基金具有以下幾個特點：首先，政府引導基金是不以營利為目的政策性基金，并非商業(yè)性基金。其次，政府引導基金發(fā)揮引導作用的機制是“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，

3、 引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域” ，而非直接從事創(chuàng)業(yè)投資。最后，政府引導基金按市場化的有償方式運作，而非通過撥款、貼息或風險補貼 式的無償方式運作。1.2.2 引導基金與創(chuàng)業(yè)投資基金從基金的投資對象來看，政府引導基金實際上是一種“基金的基金” （ Fund of Funds，F(xiàn)OF），所謂“基金的基金”，通常是指投資于其他基金的基金， 有時也稱作“母 基金”?！盎鸬幕稹迸c一般創(chuàng)業(yè)投資基金直接投資于項目相比，在風險分散、投資 手續(xù)簡化、投資成本等方面存在優(yōu)勢；但投資于“基金的基金”也有一些不足，主要 表現(xiàn)在雙重管理費用，投資收益平均化、易產(chǎn)生額外費用和管理風險等方面。1.2.3 引導基金與“

4、基金的基金”政府引導基金作為一種政策性“基金的基金” ，其具有一般商業(yè)性“基金的基金”的共同特點，同時也具有自身的特點。政府引導基金和商業(yè)性“基金的基金”一樣， 均作為母基金投資于其他多個子基金，不直接投資于創(chuàng)業(yè)項目。但政府引導基金主要 出發(fā)點是吸引社會資金的投入以共同組建創(chuàng)業(yè)投資子基金來支持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展， 其在 設立主體、投資原則、管理方式和存續(xù)期等方面與商業(yè)性 “基金的基金” 有明顯區(qū)別。 不過在現(xiàn)實情況中，由于部分商業(yè)性運作的“基金的基金”也有政府參與的背景，并 在一些場合發(fā)揮引導資金的作用，因此，在實踐中兩者界限并非十分清晰。1.3 政府引導基金作用1.3.1 引導基金的社會功能1.

5、引導社會資金集聚，形成資本供給效應 政府創(chuàng)業(yè)資本引導基金的設立會改善創(chuàng)業(yè)資本的供給， 解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源 問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長， 風險大，流動性差； 不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、 流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權投資整體資金供給不足，完 全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資 者的資金以及民間資本、 國外資本等社會資金聚集， 形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領域， 這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。2. 優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策政府引導基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體， 從而起到

6、引導和帶動社會資本 對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的 IT 類、 教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領域項目投資偏 少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè) 調(diào)整和發(fā)展的促進作用。通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配 置，引導資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，培 育出一批以市場為導向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào) 整升級。3. 引導資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè) 政府引導基金有一個較強的政策導向扶植極具創(chuàng)新能力的中

7、小企業(yè)。目前， 國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點， 多傾向于投資 中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景（ Pre-IPO）的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng) 期的企業(yè)具有很高的風險， 正處于生死存亡的關鍵時刻， 但卻很難吸引到資金的投入。 創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一 批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構進一步 投資規(guī)避一定的風險，引導其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實 現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構共同發(fā)展，

8、建立起政府資金和商 業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。4. 引導資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展 市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展 條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本；而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部 地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投 資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。綜上所述，建立引導基金是政府解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題的重要手段。政府 通過投入資金建立引導基金，將進一步發(fā)揮政府資金的引導、帶

9、動和放大作用，引導 社會資金對創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)進行股權投資，解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，放大政府 對創(chuàng)業(yè)投資機構的導向效應和對企業(yè)發(fā)展的支持效應。同時，建立引導基金也是轉變 政府資金扶持方式的需要。目前，各級政府資金扶持中小企業(yè)的方式仍以補助和貼息 為主，政府建立引導基金，可以通過投資入股的方式，引導社會資金共同推動中小企 業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)政府資金循環(huán)使用，提高資金使用效率，并為政府其他產(chǎn)業(yè)資金轉變扶 持方式積累經(jīng)驗。1.3.2 引導基金對創(chuàng)投企業(yè)的意義政府引導基金的“杠桿效應”可以解決創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的市場失靈問題，在現(xiàn)有條 件下，引導基金與創(chuàng)投企業(yè)合作既有機遇又面臨挑戰(zhàn)，同時，創(chuàng)投企業(yè)引進政府引導

10、基金對其自身業(yè)務發(fā)展也具有十分重要的意義。創(chuàng)投企業(yè)與政府引導基金合作，在項 目來源、政府資源利用、信用擔保、政策支持、資金規(guī)模擴張等方面均會獲得發(fā)展優(yōu) 勢。此外，政府引導基金對合作對象的嚴格要求，也會加強創(chuàng)投企業(yè)的內(nèi)部管理，有 利于提升其業(yè)績。表 1 創(chuàng)投企業(yè)引進政府引導基金后的優(yōu)勢優(yōu)勢主要內(nèi)容獲得投資項目來源創(chuàng)投企業(yè)的投資難點是項目， 與政府引導基金合作， 就有了政府的參與， 政府就有責任推薦 優(yōu)勢項目，這緩解了創(chuàng)投機構項目來源的難題；同時，有了政府的優(yōu)勢項目作保證，也為創(chuàng) 投企業(yè)提供了發(fā)展空間。與政府和諧互動創(chuàng)投企業(yè)與引導基金合作， 實際就是創(chuàng)投機構和各級政府建立了一種良性、互動、 相互依

11、存 的關系， 而這種依存關系是一種不可或缺的資源優(yōu)勢， 有了這種特殊的政府資源作保證， 在 涉及許可證、稅收、土地等軟環(huán)境方面會得到優(yōu)化服務，創(chuàng)投企業(yè)很多難題就會迎刃而解。實現(xiàn)低成本擴張創(chuàng)投企業(yè)要想做大做強、 實現(xiàn)良性擴張，最大的難點就是布點的成本過高， 而有了政府引導 基金的參與， 創(chuàng)投企業(yè)就可以最大限度的利用政府網(wǎng)絡和政府的誠信優(yōu)勢， 實現(xiàn)低成本的布 點、擴張，形成準入門檻。吸引資本擴大規(guī)模創(chuàng)投企業(yè)要想放大資金規(guī)模， 難點就是民間資本的信任，有了政府引導基金， 無疑就是為創(chuàng) 投企業(yè)提供了一份信用擔保，引導基金成為吸引民間資本參與創(chuàng)投的動力。突出政策優(yōu)勢在中國目前的特殊國情中， 政策的支持十

12、分重要，而政府引導基金的設計， 恰恰突出了政策 的優(yōu)惠，有了優(yōu)惠的政策和良好的制度，就可以保證創(chuàng)投企業(yè)的經(jīng)濟收益。資料來源：賽迪顧問整理 2010 ，1116第二章 國外政府引導基金發(fā)展與借鑒2.1 國外政府引導基金概覽2.1.1 美國小企業(yè)投資公司計劃美國于 1957 年正式推出了小企業(yè)投資公司計劃，目的在于以政府設立引導基金 的形式，引導民間資本投資于小企業(yè)。小企業(yè)投資公司是指經(jīng)美國小企業(yè)管理局核準認定的、由私人投資并獨立管理 的、主要向小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行股權投資的私人投資者。在運作模式上，美國的小企業(yè) 投資公司計劃由國會直接批準， 國會通過立法的形式規(guī)定小企業(yè)及小企業(yè)投資公司的 認定標準以

13、及小企業(yè)投資公司計劃的實施模式。美國小企業(yè)管理局作為管理機構，負 責編制小企業(yè)投資公司的資本預算并報國會批準、 受理小企業(yè)投資公司的申請并負責 核定及監(jiān)管計劃的實施。從資金使用方式上看， 經(jīng)美國小企業(yè)管理局認定的小企業(yè)投資公司可以得到政府 相當于其自有資本投資額 2-3 倍的政府低息貸款（后來于 1994年改為政府為小企業(yè)投 資公司向銀行貸款提供擔保） ，同時政府向小企業(yè)投資公司提供稅收優(yōu)惠。美國政府的小企業(yè)投資公司計劃自 1957年推出以來，在 50年時間里為美國的創(chuàng) 新經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。截止 2001 年，美國的小企業(yè)投資公司通過近 14 萬個項 目向約 9 萬家小企業(yè)提供了超過 4

14、00億美元的創(chuàng)業(yè)資本投資，成就了硅谷的繁榮，也 造就了包括聯(lián)邦快遞、蘋果電腦、英特爾、耐克等一大批世界級的創(chuàng)新企業(yè)，創(chuàng)造了 超過 100 萬個以上的新就業(yè)崗位， 同時還為創(chuàng)業(yè)投資基金管理人展示其管理能力提供 了機會。2.1.2 以色列 Yozma 計劃為促進本國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于 1992年出資 1 億美元啟動了 Yozma 計劃。從運作模式來看， Yozma計劃由以色列政府出資， 由政府獨資設立的 Yozma 公司 負責運作管理， 其運營模式主要是與國際知名的創(chuàng)業(yè)投資機構合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè) 投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府資金最高占 40%，私人資本則占 60% 以上，

15、這樣政府的 1 億美元資金就可以帶動 1.5億美元以上的私人資本。所有子基金 均為有限合伙制基金，政府擔任有限合伙人，不參與子基金的日常投資決策。Yozma計劃要求子基金必須投資于較早階段的技術創(chuàng)新企業(yè)，作為補償，政府給 予私人投資者一項期權， 私人投資者可以在子基金成立 5 年內(nèi)以事先確定好的較低價 格購買政府在子基金中的份額。 Yozma 計劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、 IT、 生命生物科學、醫(yī)藥技術等領域的企業(yè)，重點是基礎設施和專利技術的企業(yè)。2.1.3 澳大利亞創(chuàng)新投資基金澳大利亞的創(chuàng)新投資基金由澳大利亞政府于 1997 年起建立并運作，其目的在于 促進本國創(chuàng)業(yè)投資、資本市場與

16、高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從運作模式來看， 澳政府出資 2.21 億美元，由屬于澳大利亞政府的產(chǎn)業(yè)研究與開 發(fā)管理委員會作為管理方來負責基金的日常管理。從投資方式來看，澳大利亞創(chuàng)新投 資基金以參股方式與民間資本共同設立創(chuàng)業(yè)投資基金用以支持民間資本投資于中小 科技企業(yè)。 1998 年，澳政府通過創(chuàng)新投資基金計劃出資 1.3 億美元，與民間資本合資 建立了 5 家規(guī)模在 4000萬美元左右的創(chuàng)業(yè)投資基金。 2001 年，澳政府通過創(chuàng)新投資 基金二期計劃出資 0.91億美元與民間資本合資建立了 4 家創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資設立 基金的過程中， 政府與民間資本的出資比例最高可達 2：1，即民間資本出資 1 美

17、元最 高可獲得政府 2 美元的資金配套。而在基金的收益分配方面，政府與民間資本的分配 比例則是 1：9，政府讓利的部分由民間資本投資者與基金管理人分享。 這種交易結構 設計，大大降低了民間資本的投資風險，提高了其風險收益比率，從而起到了很好的 示范作用。在創(chuàng)新投資基金計劃的帶動下，澳大利亞的創(chuàng)業(yè)投資業(yè)獲得了較快的發(fā)展。在創(chuàng) 新投資基金二期計劃于 2001年啟動后，到 2002年 6月，澳大利亞既有 162只創(chuàng)業(yè)投 資基金，投資于 839家新興企業(yè)。 2001年 7月至 2002年 6月的一年中，澳大利亞創(chuàng) 業(yè)投資資金的總規(guī)模達到 69 億澳元，比上一財務年度增長了 21%。表 2 部分國外政府

18、引導基金設立基本狀況國家或地區(qū)設立規(guī)模設立時間當年 GDP占當年 GDP 比重2005 年創(chuàng)業(yè)投 資規(guī)模以色列1 億美元1993320 億美元0.31%11.1億美元英國1 億英鎊19987100 億英鎊0.014%11.31億歐元澳大利 亞2.21 億美元，首 期 1.3 億美元19983719 億美元0.06%18.80 億澳元臺灣共四期， 8 億、16 億、 20 億、300 億元新臺幣19841991199720032003 年 86000 億新臺幣0.35%108.57 億新臺 幣新加坡10 億美元1999814 億美元1.23%美國融資擔保1957 年開始222.62 億美元德國融

19、資擔保 90%無 息再投資貸款1989-19955.3 億歐元資料來源：賽迪顧問整理 2010 ，112.2 國外政府引導基金發(fā)展借鑒意義對比美國小企業(yè)投資公司計劃、以色列 Yozma 計劃以及澳大利亞創(chuàng)新投資基金計 劃，我們可以得到以下幾點認識：1. 政府設立引導基金的目的是放大政府資金的作用，營造有利于本國創(chuàng)業(yè)投資發(fā) 展的良好環(huán)境，推動創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展，最終目的是促進本國或本地區(qū)的科技產(chǎn)業(yè)發(fā) 展。創(chuàng)業(yè)投資引導基金往往以參股創(chuàng)投企業(yè)、融資擔保、跟進投資等方式進行運作。2. 運作過程中，引導基金一般不參與其所支持的創(chuàng)業(yè)投資機構的具體投資決策， 也不直接與創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。在利益分配環(huán)節(jié)，引導基

20、金一般會對民間資本讓出部 分利益，以此吸引民間資本的積極性。3. 投資風險的承擔上，在一國或地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的初期階段，政府投資設立的 引導基金往往會在讓利于民的同時承擔較多的投資風險； 而隨著市場的逐步發(fā)展和成 熟，引導基金會趨向于追求自身的可持續(xù)發(fā)展，在讓利于民的同時也相應降低投資風險。表 3 三種國外引導基金對比國家或地區(qū)引導基金 額度運行方式組織模式監(jiān)督情況取得效果美國50 年 400 億美元由國會直接批準，主 要向小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)進 行股權投資，類似引 導基金加擔保機構類似公司制政府專門 機構監(jiān)管成就了硅谷的繁榮，也造就了一大批世 界級的創(chuàng)新企業(yè)的 成功澳大利 亞政府出資2.21 億 美

21、 元政府出資與民間資本共同組建商業(yè)基金信托 制或其 他形 式，形 式比較靈活政府專門 機構監(jiān)管創(chuàng)業(yè)投資基金數(shù)量 顯著增加，創(chuàng)業(yè)投資 資金的總規(guī)模大幅 增長以色列政府出資1 億美元政府出資與國際知名 創(chuàng)業(yè)投資機構合資發(fā) 起創(chuàng)業(yè)投資基金。類 似“基金的基金”基金 可以是 信托 基金或 其他形式由政府獨 資設立的 Yozma 公司 負責運作 管理以色列的高科技產(chǎn) 業(yè)得到了迅速發(fā)展， 多家公司在美國納 期達克市場上市資料來源：賽迪顧問整理2010 ，11第三章 國內(nèi)政府引導基金發(fā)展現(xiàn)狀3.1 政府引導基金的政策環(huán)境我國自 1984年即開始探索推動發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資，但在此后的 20 來年時間里，由于 對引導

22、創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展路徑缺乏正確的認識，所出臺的一系列政策措施均缺乏可操作 性。起初，政府試圖通過財政出資直接設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，開展創(chuàng)業(yè)投資活動，如深 圳市創(chuàng)新投資集團有限公司、上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司、江蘇高科技投資集團、天津創(chuàng) 業(yè)投資有限公司等。這些政府主導型創(chuàng)業(yè)投資機構雖然起到了一定的作用，但政府直 接從事創(chuàng)業(yè)投資活動，很難與行政管理相分離，創(chuàng)業(yè)投資效率難以提高。為有效克服運用財政資金直接從事創(chuàng)業(yè)投資的不足， 2005年 11 月由國務院十部 委正式聯(lián)合發(fā)布創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法 ，該辦法第 22 條明確規(guī)定：“國家與 地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金， 通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資

23、企業(yè)的設立與發(fā)展” 。該辦法發(fā)布實施后不久，北京、上海等地即開始著手探索通過 設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金來創(chuàng)新財政資金扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的方式。2007年 7月，財政部、科技部頒布科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行 辦法規(guī)定，科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構向初創(chuàng)期 科技型中小企業(yè)投資。 2008年 10月，國家發(fā)改委同財政部、商務部制定了關于創(chuàng) 業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見 （以下簡稱指導意見 ），對引導基金 的性質(zhì)與宗旨、原則和方式、資金來源、資金管理、監(jiān)管與指導、風險控制和組織實 施七個方面做出了規(guī)范性的建議，為政府引導基金組織和設立確立了一個法律基礎。

24、這兩部法規(guī)的頒發(fā)，尤其是指導意見的實施使國內(nèi)政府引導基金步入了規(guī)范設立 與運作的軌道。表 4 政府引導基金相關政策法律法規(guī)發(fā)布時間發(fā)布單位主要內(nèi)容創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管 理暫行辦法2005-11國務院發(fā)改 委等十部委規(guī)定國家與地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設立與發(fā)展國家中長期科學 和技術發(fā)展規(guī)劃綱 要（ 2006-2020 年）2006-2國務院提出要探索以政府財政資金為引導，政策性金融、商業(yè)性金融 資金投入為主的方式，采取積極措施，促進更多資本進入創(chuàng)業(yè) 風險投資市場財政部國家稅務 總局關于促進創(chuàng)業(yè) 投資企業(yè)發(fā)展有關 稅收政策的通知2007-2財政部、

25、國 稅局規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)采取股權投資方式投資于未上市的中小高新 技術企業(yè) 2 年及以上，符合條件的，可按照其對中小高新技術 企業(yè)投資額的 70%抵扣該創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的應納稅所得額科技型中小企業(yè) 創(chuàng)業(yè)投資引導基金 管理暫行辦法2007-7科技部、財 政部規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資關于創(chuàng)業(yè)投資引 導基金規(guī)范設立與 運作的指導意見2008-10發(fā)改委、財 政部、商務 部對引導基金的性質(zhì)與宗旨、 原則和方式、 資金來源、 資金管理、 監(jiān)管與指導、風險控制和組織實施七個方面，做出了規(guī)范性的 建議，為政府引導基金組織和設立確立了一個法律基礎資料來源：

26、賽迪顧問整理2010 ，113.2 政府引導基金發(fā)展歷程按照相關政府文件的出臺時間以及政府引導基金的設立情況， 將國內(nèi)政府引導基金發(fā)展歷程劃分為三個階段：（1）探索起步階段（ 2002-2006 年）；（2）快速發(fā)展階段（2007-2008 年）；（3）規(guī)范設立與運作階段（ 2009 年至今）。3.2.1 探索起步階段（ 2002-2006 年）國內(nèi)最早成立的政府引導基金是 2002年 1月，北京市政府派出機構中關村 科技園區(qū)管委會借鑒以色列經(jīng)驗， 在全國率先設立的 “中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金” （由 于當時還沒有政府引導基金的概念，基金通常指證券投資基金，為避免混淆概念，這 里取名為資金）。自

27、 2005 年 11月國務院十部委頒布創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法第一次在政府 法規(guī)中提出政府“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”的概念后，在國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī) 劃綱要（ 2006-2020年）等相關政策的鼓勵下，國務院有關部門及地方政府探索設立 各類創(chuàng)業(yè)投資引導基金的積極性進一步提高，截止 2006 年底，全國各級政府設立政 府引導基金 5 只，基金總額 35億元。表 5 政府引導基金設立情況（ 2002-2006 年）成立 時間基金名稱出資方運作模式規(guī)模 （億元）2002.1中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金中關村管委會種子基金、跟進投資、參股基金52006.3蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金中新創(chuàng)投、國家開發(fā)銀行參

28、股基金102006.9北京市海淀區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金北京海淀區(qū)政府參股基金、成立基金、融資擔保52006.10上海浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金上海浦東新區(qū)政府合作投資、參股基金102006.12無錫新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金無錫新區(qū)管委會階段參股5資料來源：賽迪顧問整理 2010 ，113.2.2 快速發(fā)展階段（ 2007-2008 年）2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導基金也得到了快速發(fā)展。 從科技部到地方地級市政府， 都開始或籌劃設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金。 “創(chuàng)業(yè)投資”、“政 府引導基金”不僅成為各大金融投資類論壇、研討會、講座的核心話題，而且頻繁出 現(xiàn)在各級政府經(jīng)濟文件中間。 20

29、07-2008年之間，全國新成立政府引導基金超過 20 只， 總規(guī)模超過 110億元。截至 2008年年底，全國新成立政府引導基金超過 25 只，總規(guī) 模超過 145 億元。表 6 政府引導基金設立情況（ 2007-2008 年）成立 時間基金名稱出資方運作模式規(guī)模（億元）2007.6山西創(chuàng)業(yè)投資引導基金山西省政府、國家開發(fā)銀行參股基金82007.7科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金財政部、科技部階段參股、跟進投資、風險補助、投資保障1 （首期）2007.9揚州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金揚州市政府參股基金12007.9西湖區(qū)中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)引導基金西湖區(qū)政府參股基金2.52007.12天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資

30、引導基金天津濱海新區(qū)管委會、國家開發(fā)銀行參股基金、合作投資202007.12吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導基金吉林省政府、國家開發(fā)銀行參股基金102008.5西安高新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金西安市高新區(qū)管委會參股基金62008.4杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金杭州市政府階段參股、跟進投資102008.6紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導基金紹興市政府階段參股、跟進投資、風險補助22008.7北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金北京市政府參股基金82008.7諸暨市創(chuàng)業(yè)投資引導基金諸暨市政府階段參股、跟進投資、風險補助0.5-12008.7蘇州吳中國發(fā)創(chuàng)業(yè)投資基金蘇州吳中區(qū)政府參股基金32008.7昆明市科技中小企業(yè)投資引導基金昆明市政府階段

31、參股、跟進投資、風險補助、投資保障2008.8重慶市科技創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金重慶市政府、中國進出口銀行參股基金102008.8山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金山西省政府、國家開發(fā)銀行參股基金82008.9杭州市蕭山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金蕭山區(qū)政府階段參股、跟進投資12008.9杭州桐廬縣創(chuàng)業(yè)投資引導基金桐廬市政府跟進投資0.032008.9南京市創(chuàng)業(yè)投資引導基金南京市政府參股基金、跟進投資2 （首期）2008.12陜西省創(chuàng)業(yè)投資引導基金陜西省政府參股基金102008.12湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導基金湖北省政府階段參股、跟進投資、風險補助、投資保障6資料來源：賽迪顧問整理 2010 ，113.2.3 規(guī)范設立與

32、運作階段（ 2009 年至今）在各地方政府引導基金快速設立以后，有關引導基金的性質(zhì)、宗旨、設立、運作 模式、管理方式以及監(jiān)管考核和風險控制等很多關鍵問題并沒有解決，影響了引導基 金的操作，導致部分地方政府引導基金雖然設立了很長時間，但一直無法進行實際運 作。為有效對引導基金的設立和運作進行指導，國家發(fā)改委從 2006 年開始會同財政 部、商務部，著手制定關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見 ，并于 2008年10月 18日正式生效，指導意見明確了引導基金的性質(zhì)和宗旨，解決了引 導基金實際運行過程出現(xiàn)的諸多操作性問題， 對我國引導基金的發(fā)展和運作產(chǎn)生了積 極深遠的影響。自此，我國引導基金

33、步入規(guī)范設立與運作的軌道。2009 年以來，全國各地政府引導基金的設立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭， 不僅數(shù)量上 快速增長，而且新成立引導基金在規(guī)模上也迅速擴大。目前，全國已設立政府引導基 金超過 40 只，基金總規(guī)模超過 300億元。表 7 政府引導基金設立情況（ 2009-至今）成立 時間基金名稱出資方運作模式規(guī)模 （億元）2009.3浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金浙江省財務開發(fā)公司階段參股、跟進投資52009.3珠海高新區(qū)高新技術創(chuàng)業(yè)投資引導基金珠海市高新區(qū)管委會階段參股、跟進投資、風險補助、投資保障12009.4嘉興市南湖區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金嘉興南湖區(qū)政府直接投資、間接投資、跟進投資0.15 （首期

34、）2009.6河北省科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金河北省政府階段參股、跟進投資1 （首期）2009.6江蘇省宿遷市創(chuàng)業(yè)投資引導基金江蘇省宿遷市政府參股基金、跟進投資12009.7山東省省級創(chuàng)業(yè)投資引導基金山東省政府參股基金、跟進投資102009.7內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金內(nèi)蒙古自治區(qū)政府參股基金、跟進投資1 （首期）2009.7杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會參股基金22009.8安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導基金安徽省政府參股基金、跟進投資102009.8江蘇省泗洪縣創(chuàng)投引導基金江蘇省泗洪縣政府參股基金0.52010.3上海創(chuàng)業(yè)投資引導基金上海市政府參股基金、跟進投資302

35、010.9溫州創(chuàng)業(yè)投資引導基金溫州市政府階段參股、跟進投資52010.11大連市股權投資引導基金大連市政府參股基金30擬設成都高新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金成都高新區(qū)、 成都市政府、 中國進出口銀行參股基金、跟進投資15擬設廣東省創(chuàng)業(yè)投資引導基金廣東省政府10擬設深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金深圳市政府30擬設云南文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金云南省政府10擬設蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金（二期）中新創(chuàng)投 、全國社保理事 會基金、中國人壽、國家 開發(fā)銀行150資料來源：賽迪顧問整理 2010 ，113.3 主要城市政府引導基金發(fā)展簡況3.3.1 北京大力發(fā)展“ 1+3+N ”模式股權投資基金北京市中關村將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

36、發(fā)展重點對準新能源、節(jié)能環(huán)保、電動汽車、新 材料、新醫(yī)藥、生物育種、信息產(chǎn)業(yè)等領域。面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，中關村加大金融 對新興產(chǎn)業(yè)的支持力度，初步形成了“一個基礎、六項機制、十條渠道”的投融資體 系。“一個基礎”是以企業(yè)信用體系建設為基礎； “六項機制”包括信用激勵、風險補 償、以股權投資為核心的投保貸聯(lián)動、分階段性連續(xù)支持、銀政企多方合作、市場選 擇聚焦重點等機制； “十條渠道”包括天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、代辦股份轉讓、境內(nèi)外 上市、并購重組、集合發(fā)債、擔保貸款、信用貸款、小額貸款、信用保險和貿(mào)易融資。 為加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 深入推進科技金融結合， 北京市科委與北京銀行于 2010 年 2

37、月 8日在京簽署“全面推動科技北京行動計劃暨生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議”。另外，北京市金融工作局已確定“ 1+3+N”的發(fā)展模式以吸引 PE 在京發(fā)展。 “1+3+N”模式中，“1”應該代表的就是政府的引導基金， “3”表示的是三只產(chǎn)業(yè)基 金，“N”代表多家投資企業(yè)。北京市政府引導基金總規(guī)模預計 100 億元人民幣，在該 政府引導基金下設立三只產(chǎn)業(yè)投資基金，涉及科技、綠色和文化創(chuàng)意等領域，這些產(chǎn) 業(yè)投資基金將與優(yōu)秀的股權投資管理公司合作，設立多只股權投資基金。3.3.2 廣東擬設多項戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金廣東省新出臺的關于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的若干意見明確指出，要加快培 育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

38、。制定實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技 術標準體系，培育 100 個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目。 “十二五”期間，省財政每年新增安 排 20 億元，共 100 億元，重點支持引導發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。為拓寬資金渠道，廣 東省將爭取國家支持，募集設立若干產(chǎn)業(yè)投資基金，探索與國家有關部門聯(lián)合建立新 興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金。面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點領域，廣東省已經(jīng)先行設立產(chǎn) 業(yè)投資基金。 2009年12月 28日，廣東省成立總規(guī)模為 50億元人民幣的“綠色產(chǎn)業(yè) 投資基金”，投資支持廣東省內(nèi)運用合同能源管理模式進行的節(jié)能減排項目。同時， 將研究運用各種融資平臺和信用支持平臺的作用，創(chuàng)新融資工具和

39、融資模式，推動重 大項目通過股權證券化融資、租賃融資、特許經(jīng)營等方式籌措建設資金。3.3.3 天津戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)股權投資基金持續(xù)發(fā)力天津充分利用金融改革創(chuàng)新先行先試的政策優(yōu)勢， 積極推動股權投資基金加快發(fā) 展，已初步形成股權投資基金聚集的態(tài)勢。 2004 年，天津市開始向國家申請設立產(chǎn)業(yè) 基金。2006年，天津市獲得國務院批準設立首只產(chǎn)業(yè)基金。同時，隨著國家合伙企業(yè) 法的頒布實施，天津市積極研究制定鼓勵股權投資基金發(fā)展政策措施，設立適合股權 投資基金的合伙制企業(yè)成為現(xiàn)實， 天津市研究出臺了有利于股權投資基金發(fā)展的各項 政策制度。這些政策的出臺，為股權投資基金的發(fā)展鋪平了道路。天津市戰(zhàn)略性新興 產(chǎn)業(yè)將面向軟件及高端信息制造、綠色能源、先進制造業(yè)、生物技術和現(xiàn)代醫(yī)藥、現(xiàn) 代服務業(yè)等領域，股權投資基金在較為完善的市場環(huán)境和外部條件的促進下，將助推 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。3.3.4 上海首批新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金數(shù)量居全國首位在國家發(fā)改委、財政部設立的 20 只新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金中，上海獲得其中 5 只基 金的設立指標，在與中央簽約的 7 省市中數(shù)量最多。上海市將設立集