礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理政策梳理

1、礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理政策梳理“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)?！眹?guó)土空間生態(tài)修復(fù)目 前處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向明顯，相關(guān)政策逐步出臺(tái)，各項(xiàng)細(xì)則及標(biāo)準(zhǔn)陸 續(xù)制定，行業(yè)逐步規(guī)范，相關(guān)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)處于萌芽期，發(fā)展空間廣闊?，F(xiàn)將有關(guān) 政策梳理如下：1 .相關(guān)政策情況1.1. 現(xiàn)狀描述十九大明確山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，是相互依存、相互影響的大系統(tǒng)。在組建自然資源部并下設(shè)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司前，環(huán)境修復(fù)多以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu) 改革前各部委的專項(xiàng)文件為主，包括礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定（2009年中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第44號(hào)公布，2015和2016年分別修訂）、地質(zhì)災(zāi) 害危險(xiǎn)性評(píng)估單位資質(zhì)管理辦法（

2、2005年5月20日國(guó)土資源部令第29號(hào)公 布，2015年修訂）、土地復(fù)墾條例（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第592號(hào)）等。就目前而言，尚未形成統(tǒng)一的針對(duì)山水林田湖草空間生態(tài)修復(fù)的相關(guān)政策和 制度及標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司司長(zhǎng)周遠(yuǎn)波訪談及相關(guān)報(bào)道，推進(jìn)生態(tài)保 護(hù)修復(fù)的總體架構(gòu)和規(guī)劃為：一是加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查，掌握生態(tài)家底；二是強(qiáng)化規(guī)劃 引領(lǐng)，統(tǒng)籌工作全局；三是釋放政策紅利，形成激勵(lì)機(jī)制；四是實(shí)施重大工程， 落實(shí)修復(fù)任務(wù)；五是壓實(shí)管理責(zé)任，力求綜合效益。現(xiàn)階段，山水林田湖草空間 生態(tài)修復(fù)總體處于調(diào)查和規(guī)劃階段，局部地區(qū)部署實(shí)施重大工程。1.2. 國(guó)家相關(guān)政策情況1.2.1 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定2009年

3、起實(shí)施并于2016年修訂的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定提出：礦山地 質(zhì)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)投資 誰(shuí)受益的原則。開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，由采礦權(quán)人負(fù)責(zé)治理恢復(fù)，治理恢復(fù)費(fèi)用列入生產(chǎn)成本。 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任人滅失的,由礦山所在地的市、縣國(guó)土資源行政主管部門，使用經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府 專項(xiàng)資金進(jìn)行治理恢復(fù)。采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治 理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、 直轄市的規(guī)定執(zhí)行。 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存數(shù)額， 不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用。礦山

4、地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ玫脑瓌t。1.2.2 關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金的指導(dǎo)意見根據(jù)財(cái)政部、 國(guó)土資源部、 環(huán)境保護(hù)部三部委 關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見 （財(cái)建 2017638 號(hào)） ：取消保證金制度， 礦山企業(yè)不再新設(shè)保證金專戶， 轉(zhuǎn)而改為通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金。 由礦山企業(yè)按照滿足實(shí)際需求的原則， 礦山企業(yè)在銀行開立基金專戶， 基金由企業(yè)自主使用。 根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方案的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、 工程實(shí)施計(jì)劃、 進(jìn)度安排， 專項(xiàng)用于因礦山資源勘查開采活動(dòng)造成的礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、

5、滑坡、地形地貌景觀破壞、地下含水層破壞、地表植被損毀預(yù)防和修復(fù)治理以及礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面 （不含土地復(fù)墾） 。 文件進(jìn)一步明確要落實(shí)企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任， 由礦山企業(yè)綜合開采條件、 開采礦種、開采方式、開采規(guī)模、開采年限、地區(qū)開支水平等因素，編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案。 落實(shí)企業(yè)監(jiān)測(cè)主體責(zé)任， 根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)情況，督查企業(yè)邊生產(chǎn)、邊治理，對(duì)其在礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)中造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行治理修復(fù)。1.2.3 加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見2016年 7 月 1 日，國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)

6、布 關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見 （國(guó)土資發(fā) 2016 63 號(hào)），明確礦山地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。 63 號(hào)文提出：著力完善開發(fā)補(bǔ)償保護(hù)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，大力構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的恢復(fù)和綜合治理新機(jī)制， 盡快形成在建、 生產(chǎn)礦山和歷史遺留等“新老問題”統(tǒng)籌解決的恢復(fù)和綜合治理新局面。以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作， 堅(jiān)決貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策， 努力實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源惠民利民新成效。 63 號(hào)文關(guān)于“創(chuàng)新發(fā)展理念”的詮釋：破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機(jī)制障礙。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、 礦山廢棄

7、地復(fù)墾利用、 集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策， 引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP奠式、第三方治理方式，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，加快治理。 63 號(hào)文同時(shí)提出綠色、開放、共享的發(fā)展理念，倡導(dǎo)發(fā)展綠色礦山，培育綠色礦業(yè)，構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)新格 局。推進(jìn)廢棄礦山的山、水、田、林、湖綜合治理，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜園 則園、宜水則水，盡快恢復(fù)礦區(qū)的青山綠水。探索將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治 理與地產(chǎn)開發(fā)、旅游、養(yǎng)老療養(yǎng)、養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。鼓勵(lì)礦山地質(zhì) 環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，留地留技留利于企業(yè)職工和礦區(qū)群眾， 促進(jìn)取得惠民利民新成效。針對(duì)治理資金方面，63

8、號(hào)文創(chuàng)新提出：加大財(cái)政資金投入與鼓勵(lì)社會(huì)資金參與相結(jié)合。在財(cái)政資金投入方面：各級(jí)地方財(cái)政要加大 資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山等歷史遺留的礦山 地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理提供必要支持。在社會(huì)資金參與方面：按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益” 的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用， 大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶 持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模 式。1.2.4 加強(qiáng)空間生態(tài)修復(fù)的實(shí)施意見2019年1月，自然資源部以關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入礦區(qū)國(guó)土空間 生態(tài)修復(fù)的實(shí)施意見（內(nèi)部文件，未正式下發(fā)），進(jìn)一步明確構(gòu)建“政府主導(dǎo)、 政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理

9、、市場(chǎng)化運(yùn)作”的治理模式，將市場(chǎng)機(jī)制與政 府引導(dǎo)相結(jié)合，鼓勵(lì)政府投資融資平臺(tái)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)修復(fù)相關(guān)企業(yè)與社 會(huì)資本建立混合所有制企業(yè)，參與礦區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)。鼓勵(lì)設(shè)立政府引導(dǎo)性 基金，充分吸納社會(huì)投資，通過投資礦區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)獲得回報(bào)，實(shí)現(xiàn)利益共享。對(duì)于社會(huì)資本投入歷史遺留礦區(qū)修復(fù)的，可優(yōu)先獲得修復(fù)后的土地使用權(quán)， 實(shí)行差別化的土地供應(yīng)方式。對(duì)礦區(qū)殘留資源的回收，由省級(jí)自然資源主管部門 組織專家論證，縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)同意后實(shí)施。 殘留資源回收由投資主體結(jié) 合修復(fù)工程同步實(shí)施，除必要的工程自用建材外，回收出的其余資源按國(guó)有資產(chǎn) 進(jìn)行管理，由市縣人民政府納入本級(jí)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行

10、交易，收益優(yōu)先用于 本項(xiàng)目區(qū)域修復(fù)工程實(shí)施，并保障社會(huì)投資主體合理收益。1.2.5 小結(jié)綜合以上政策的制定及演變情況，礦山地質(zhì)修復(fù)逐步由“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù) 轉(zhuǎn)變”為“礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理”和“礦區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)”。63號(hào)文首次結(jié)合山水林田湖草對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行系統(tǒng)性和創(chuàng)新性描述。針對(duì)歷史遺留問題，明確加大財(cái)政資金投入，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式，加強(qiáng)政策與項(xiàng)目資金的整合與合理利用。 鼓勵(lì)第三方治理， 地方政府、 礦山企業(yè)可采取“責(zé)任者付費(fèi)

11、， 專業(yè)化治理”的方式， 將產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題交由專業(yè)機(jī)構(gòu)治理。 63 號(hào)文發(fā)布后，以“開發(fā)式治理”為核心的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式不斷涌現(xiàn)， 在很大程度上促進(jìn)了礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題的解決， 但同時(shí)也暴露出一些問題，具體表現(xiàn)在：一是63 號(hào)文僅為指導(dǎo)意見，沒有具體實(shí)施細(xì)則。 如對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目的調(diào)查、 評(píng)審要求、 審批權(quán)限等均未做出說明。二是對(duì)于開發(fā)式治理的礦產(chǎn)資源如何處置、 是否需要繳納資源價(jià)款、 是否辦理采礦證、 是否允許治理企業(yè)進(jìn)行外銷彌補(bǔ)治理成本等未進(jìn)行明確。 三是對(duì)于治理過程中的土地、林地等使用和流轉(zhuǎn)未進(jìn)行明確?？傮w來(lái)看， 63 號(hào)文為當(dāng)前礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理的指導(dǎo)性文

12、件， 但由于無(wú)實(shí)施細(xì)則和明確標(biāo)準(zhǔn)， 部分地方政府以此文為依據(jù)， 對(duì)轄區(qū)內(nèi)部分項(xiàng)目以試點(diǎn)項(xiàng)目的方式進(jìn)行審批， 但從執(zhí)行效果來(lái)看，因無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)， 差異性很大， 有的項(xiàng)目形成標(biāo)桿和示范項(xiàng)目， 也有項(xiàng)目借治理名 義私挖濫采進(jìn)一步導(dǎo)致環(huán)境破壞。2 . 啟示與思路國(guó)土空間生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念為指導(dǎo)，圍繞生態(tài)環(huán)境“整體保護(hù)、 系統(tǒng)修復(fù)、 區(qū)域統(tǒng)籌、 綜合治理”， 機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一是有政策導(dǎo)向， 無(wú)實(shí)施細(xì)則。 從十九大關(guān)于兩山的論述及63 號(hào)文等政策來(lái)看，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)大有可為， 但由于缺乏實(shí)施細(xì)則， 各地均處于先行先試的狀態(tài)，以試點(diǎn)項(xiàng)目的方式在63 號(hào)文的框架內(nèi)開展項(xiàng)目運(yùn)作

13、。二是有治理規(guī)劃，無(wú)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)需要修復(fù)的國(guó)土空間，理論是山、水、田、林、湖綜合治理，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜園則園、宜水則水；但目前尚未形成生態(tài)修復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，難以對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)， 目前普遍做法是治理工作與當(dāng)?shù)胤鲐毠?jiān)和產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃相結(jié)合， 在環(huán)境保護(hù)的同時(shí)兼顧政府、 百姓利益， 取得生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。三是有修復(fù)設(shè)想，無(wú)有效措施。生態(tài)修復(fù)涉及面廣， 修復(fù)工程類型多， 生態(tài)系統(tǒng)功能復(fù)雜， 運(yùn)用單一的修復(fù)技術(shù)很難完成整個(gè)修復(fù)任務(wù)， 在修復(fù)的同時(shí)兼顧地區(qū)規(guī)劃、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)協(xié)調(diào)， 單一設(shè)計(jì)及實(shí)施主體難以勝任， 從落地項(xiàng)目及現(xiàn)行做法來(lái)看， 需要多個(gè)層級(jí)、 多個(gè)部門和多個(gè)設(shè)計(jì)單位