PPP項目存在的問題和建議-文檔

1、PPP工程存在的問題和建議-文 檔當前PPP工程推進中面臨的問題和建議為了同時滿足化解地方政府性債務風險和標準政府投資工程融 資機制的雙重需求,國務院于 2022年9月21日公布國發(fā)43號文 ?國務院關(guān)于增強地方政府性債務治理的意見?,首次提出推廣使用 政府與社會資本合作模式PPP,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方 式,參與城市根底設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營.PPP模式的誕生承載了各方殷切的期望,力求到達多方合作、優(yōu)勢互補、 共擔風險、共享利潤的一個共贏局面.但 PPP在我國的開展目前尚 處于探索階段,加上PPP本身環(huán)節(jié)比擬多,涉及專業(yè)領(lǐng)域比擬廣, 在工程推進過程中,有很多問題凸顯出來

2、,亟待破解.一、市場化、標準化相對缺乏,政企雙方契約精神待增強對PPP合作雙方來說,工程的全過程都是通過合約對工程 進行約束,因此PPP工程的順利完成需要在整個建設周期注重 契約精神.但目前 PPP工程政策隨意性風險大、政府方通過行 政審批權(quán)干預合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改頻繁改變工程運作的外部環(huán)境時如批準存在商業(yè)競爭的其他工程, 在確定了社會資本弁簽約后,政府單方對設計方案、建設方案開 職合作模式進行反復調(diào)整,上述亂象均嚴重影響PPP工程的順利快速推進,直接損害了社會資本的合法權(quán)益. 1建議：監(jiān)管發(fā)力時仍然要注意區(qū)分市場和政府的界限,根據(jù)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化效勞的思路,培養(yǎng)市

3、場的區(qū)分判 斷水平和風險責任意識.PPP工程實施應嚴格遵守契約精神, 政府方和社會資本方均以民事主體身份參與工程的實施,嚴格按照PPP工程合同執(zhí)行.對于確實影響公共平安和公眾利益的事宜,政府應該果斷補位、精準發(fā)力.完善政府信用的監(jiān)督體系.建議同時建立地方政府的信用評 級制度、地方政府的履約考核制度, 將政府信用問題做為對政府 官員業(yè)績考察時的重要因素, 成為對其政績評價、官職升降的重 要依據(jù),弁且切實加以落實,嚴格約束政府和企業(yè)尤其是政府方 面不守信行為,保證 PPP工程的穩(wěn)定性和持續(xù)性.二、風險分擔不均衡、 工程收益過低,社會資本方吸引力下降隨著PPP市場競爭的加大,PPP工程風險分擔越來越

4、多的 由社會資本方承當,包括社會資本方無法承當?shù)姆勺兏L險、 使用者付費獲取風險等本應由政府方承當?shù)娘L險.但同時PPP工程對社會資本方的資格、報價、履約及運營水平提出較高要求, 而工程收益較低.除非申請到了政策性資金, 否那么市場上綜合融 資本錢在8%以上,而PPP工程普遍回報率在 9%至10%.PPP 工程周期長,內(nèi)部收益率低,PPP工程中主要利潤仍然來自施工,社會資本方被動放棄合理利潤,低價惡性競爭,工程實施的 質(zhì)量令人堪憂.工程運營那么面臨運營本錢上升、需求下降的風險.建議：切實建立起合理的風險分擔機制,由對風險最具有控制力的一方承當相應的風險.收益應與承當?shù)娘L險相匹配,對于 政府應當

5、承當?shù)恼綉敻矣趽? 弁通過政策法規(guī)和合同文 件予以明確.推進商業(yè)模式創(chuàng)新.挖掘與 PPP工程建設和運營 相關(guān)的潛在商業(yè)價值,如公益性工程與土地開發(fā)聯(lián)動, 增加PPP 工程的經(jīng)營性收入,降低政府支出或使用者付費. 同時充分考慮 和支持社會資本方的合理收益,總體堅持風險和收益匹配的原 那么.三、規(guī)模限制方面的政策催生“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象,央企承受壓力過大近期國資委嚴管新政?關(guān)于增強中央企業(yè) PPP業(yè)務風險管控的 通知?國資發(fā)財管2022192號,以下簡稱“通知發(fā)布,要 求建立中央企業(yè)的債務風險管控機制,實行“五限制,即控行業(yè)標 準、控財務杠桿、控投資規(guī)模、控風險業(yè)務、控財務風險.限制央企,

6、去杠桿,激活沉淀的民間投資的出發(fā)點固然是好的, 但是有企業(yè)以低 于其他競標方1/2甚至1/4的價格中標.如果工程招標方以低本錢 為目的犧牲質(zhì)量,將為后期工程運營帶來隱患.建議：為保證公共部門提供公共效勞的水平, 降杠桿的監(jiān)管手段 需要以科學化和精細化的標準來制定和實施. 要解決“人民日益增長 的美好生活需要和不平衡不充分的開展之間的矛盾,需要給政府提 供公共產(chǎn)品留出合理的資金運作空間.科學合理的限制宏觀杠桿率, 要求監(jiān)管在有效限制金融風險的前提下, 適當減少實體領(lǐng)域的行政性 手段,讓市場主體通過管控各自風險來決定資本金比例、 資本金減持、 股東借款、名股實債等資金運作模式問題.四、政府付費納入

7、預算難落實,政府支出責任缺乏保證盡管一些工程PPP協(xié)議中約定了政府應將合同項下的付款 義務納入財政預算弁由人大出具相關(guān)決議,但有些工程直至工程公司融資完成時,政府方依然未能提供該等文件.因此,由于財 政預算保證未能及時提供,增加了融資過程中工程公司與融資機 構(gòu)的溝通本錢.建議：國家有關(guān)部委應通過立法和政策文件進一步強化和明 確財政預算保證要求,將該等要求“硬性化,作為 PPP工程 實施的前提條件.同時,五、資本交易限制較多、PPP退出機制需要完善,社會資本缺乏平安感PPP工程運營期通常10-30年,PPP合同中對于股權(quán)退出的鎖 定期較為死板,退出困難.在工程運營期內(nèi)提前退出,也經(jīng)常遇到這 兩個

8、問題：一是退出限制的問題.例如“一定期限內(nèi)不得退出、但對退出的標準卻未作明確；二是退出渠道問題.目前,資本市場還 不夠豐富,PPP階段性產(chǎn)品交易的市場還是空白. 這種違背市場規(guī) 那么的要求嚴重 剝奪了投資人的權(quán)利,也是市場喪失了應有的活力.建議：第一,打造區(qū)域性PPP工程產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易中央.該交 易中央旨在為PPP工程參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通 等方案,在解決公共事業(yè)建設問題的同時為民間資本提供可靠平安的 投資渠道.第二,結(jié)合PPP工程的特征,開發(fā)適合PPP工程的金融 產(chǎn)品,加快PPP融資二級市場的建設,形成PPP的股權(quán)、債權(quán)證券 化,豐富社會資本的退出的渠道.六、PPP模式的運作

9、缺乏國家法律法規(guī)層面的支持我國尚未有PPP立法,目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制 定,法規(guī)層次較低,法律效力不高,且還存在財政部和國家開展改革 委兩個部門版本,未形成完整的法律體系.已經(jīng)簽約的工程也多是處 于建設階段,所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突 出,但隨著PPP工程向縱深開展,尤其到了后續(xù)移交或者回購階段, 就會有更多的問題凸顯出來.如果現(xiàn)在 PPP立法中沒有考慮清楚并 對此作出清楚界定,勢必會對以后糾紛的解決造成困擾.建議：積極推進國家層面的PPP立法.目前已出臺的PPP操作 指南、指導意見等都應屬于立法之前的鋪墊,當前,應根據(jù)目前緊迫的實踐需求,著力研究推進PPP立法.在PPP立法中,應統(tǒng)一 PPP 立法的