財政支出管理

1、財政支出管理模式探析財政支出管理模式探析財政支出管理模式探析一對煙臺 四位一體”模式的調(diào)研sunshine葉文君于晶政府、企業(yè)和個人具有 經(jīng)濟人”的屬性，經(jīng)濟人”會采取多種 手段追求自身利益最大化。為避免這種情況，近幾年來，我國進行 了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付制度改革，建立起一整套科 學(xué)的支出監(jiān)督機制。概括起來就是抓好事前、事中和事后監(jiān)督，把 支出監(jiān)督貫穿于財政資金運行的每一個環(huán)節(jié)，融匯于財政管理的方 方面面。如何實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督的相互銜接是財政部門面臨的 重要課題。煙臺市以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照依法理財、民主理財、 科學(xué)理財?shù)囊?，全面推行以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以投資評審為支撐、

2、 以政府采購為手段、以國庫集中支付為保障的四位一體”財政支出改革，建立了 自成體系、優(yōu)勢互補、相互制約、配套聯(lián)動 ”的財政 支出管理模式。通過對財政支出進行事前審核、事中監(jiān)控和事后評 價，實現(xiàn)了對財政資金的全方位監(jiān)管，有效地提高了財政資金使用 效益。一、靠規(guī)范的預(yù)算編制和專業(yè)的項目審定實現(xiàn)事前監(jiān)督科學(xué)化事前監(jiān)督是財政部門依照國家有關(guān)法規(guī)對將要發(fā)生的財政經(jīng)濟 事項的合理性進行審核，從而保障經(jīng)濟事項步入預(yù)定軌道的一種經(jīng) 濟管理活動。主要是在預(yù)算編制、項目審定過程中對各部門上報的 用款計劃、費用開支標準、項目實施方案等進行審核，提出科學(xué)的 決策意見。煙臺市財政部門不斷強化事前監(jiān)督：一方面大力推進預(yù)

3、算編制精準化，提高預(yù)算編制的規(guī)范性；另一方面在預(yù)算執(zhí)行初期積 極推進項目審定專家化，構(gòu)建 部門建議、財政審核、專家論證”的 項目決策方式（一）通過規(guī)范支出預(yù)算標準體系和管理手段，實現(xiàn)預(yù)算編制精準 化。sunshine部門預(yù)算將預(yù)算支出按部門和支出項目進行細分，能夠全面反映部門的支出情況，是規(guī)范政府春、實行國庫集中支；基礎(chǔ)；, 一 一"I上，決篥權(quán)的;分離。匚建以盛時采購管理辦公室為管理主體，加強對也是加強財政監(jiān)督的邏輯起點。為提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，煙臺市器煙業(yè)務(wù)的股篁彳荏推行卿鰥卿制度之初，該市就把政府采購管 財政部門在嚴格遵循編制程序和方法的基礎(chǔ)上，不斷完善基本支出理辦公室的職能定

4、位在管理和監(jiān)督上，不參與具體采購業(yè)務(wù)，從機 標準體系和項目支出預(yù)算管理手段，并將各部門、各單位預(yù)算細化制上保證了政府采購工作成為一項“陽光工程I二是以集中采購代 到具體項目。理機構(gòu)為組織主體.對政府采購項目，采購人必須與其隨機抽取的一是進一步規(guī)范基本支出預(yù)算編制，完善單位類檔和定額體系。集中采購代理機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議.集中采購代理機構(gòu)在采購辦基本支出預(yù)算實行定員定額管理，根據(jù)同類檔次單位之間的差異和的監(jiān)督下，按照采購人的委托組織采購活動。目前，經(jīng)過嚴格的資不同檔次單位之間的相同點，審查各部門單位基本支出預(yù)算的合理格審查，在全市范圍內(nèi)選擇了7家資質(zhì)好、實力強的社會招標機構(gòu) 規(guī)模。對于部門提報的

5、工資福利支出、對個人和家庭的補助預(yù)算按作為市級“集中采購代理機構(gòu)，為加強對代理機構(gòu)的監(jiān)督管理，制照編內(nèi)實有人數(shù)及國家、省、市統(tǒng)一規(guī)定的工資、津貼、補助等標定了一系列規(guī)章制度，對代理機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)、工作流程以及收 準進行測算。對于商品和服務(wù)支出，根據(jù)各部門的實際情況，將預(yù)費標準等事項作了統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)范了政府采購行為.三是以評審委算控制數(shù)分解細化到各資金來源項目。這部分支出，單位的類檔劃員會為決策主體.短次較大的采購活動，都由評審委員會按照公平%分是關(guān)鍵。煙臺市根據(jù)各行政事業(yè)單位的職能、工作量等實際情況，公正.科學(xué)、擇優(yōu)的原則確定供應(yīng)商,并且一經(jīng)確定，任何人無權(quán)將單位劃分為 十類四檔”，分別確認

6、定額標準。每年，按照總體穩(wěn)變動.評審委員會由采購人代表，財政局科室代表和有關(guān)專家組成。定、適度微調(diào)的原則，對部門單位分類分檔體系和定員定額標準進其中，專家不少于評審委員會成員人數(shù)的2/30近幾年來，該市先后行調(diào)整與規(guī)范，使分類分檔、定員定額標準更加貼近部門單位實際從清華大學(xué).同濟大學(xué)、天津建筑設(shè)計院等大專院校.科研院所聘 情況。請國家級研究員、博士生導(dǎo)師等專家1200多人次，占全部外聘專家二是強化項目支出預(yù)算管理，增強項目支出預(yù)算編制的科學(xué)性的85%以上，確保了決策結(jié)果的公正性和合理性。此外，為充分發(fā) 和規(guī)范性。項目支出預(yù)算一直是部門預(yù)算編制的難點和重點。對這揮政府采購的監(jiān)管作用，確保采購的質(zhì)

7、量和效率，他們又加強了對部分支出預(yù)算，預(yù)算單位根據(jù)各部門事業(yè)發(fā)展計劃和上級有關(guān)配套履行采購合同的監(jiān)管也采購人或采賄代理機構(gòu)組織對供應(yīng)商履約的政策，按需求的輕重緩急將項目排序，納入項目備選庫，財政部門驗收，其中，對大型或者復(fù)雜的政府采購項目，邀請國家認可的質(zhì)根據(jù)資金情況和投放重點，對項目進行篩選，確定年度安排的項目，量檢測機構(gòu)，有針對性地進行驗收.整個驗收工作都在采購辦的監(jiān)督F進行.對有合同欺詐行為的不法中標供應(yīng)商,堅決取消其參與 sunshinesunshine最終將?？罴毣鋵嵉缴暾堄每畹膯挝换蛘唔椖繕I(yè)主。為做好項目的篩選工作，對各類建設(shè)性項目（包括基本建設(shè)、房屋購置、修繕、 sunshin

8、e專用材料及設(shè)備購置等）實行了先評審、后編制”的預(yù)算審核機制。 /肉麻米購的資格。煙盒市糠自的味府強購模式，形成了管理職能行主要對擬建項目的以下內(nèi)容進行客觀、深入、專業(yè)的找未判斷：項 一口 加上、.便與采購市場運作相分商的格局，為政府采購營造了一個公開、公目建設(shè)是否必要；建設(shè)條件是否具備；預(yù)期效益分析是否充分、合理，A一口正、公平】透明的制喇力聲正雋現(xiàn)I"少花錢、多辦事、辦好事， 各種效益指標的測算是否正確；對不可預(yù)見因素是否作了充分考慮；其次,充分利用政府投資評審，嚴把項目審驗關(guān),煙臺市的投 投資估算的內(nèi)容是否完整、依據(jù)是否合理、標準是否恰當、結(jié)論是資評審工作以提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)為目

9、標，融入到政府采購和國庫集 否正確；對非財政性融資渠道是否作了充分考慮，資金能否落實等。中支付環(huán)節(jié)，在財政資金使用和撥付環(huán)節(jié)做到“評審先行, 為財政通過對擬建項目可行性和必要性研究的評審，減少了財政投資項目支出提供技術(shù)支持,在工程采購計劃實施環(huán)節(jié)，以專業(yè)的評審為政決策的隨意性，有效防止了將不具備建設(shè)條件的項目列入財政投資府采購管理部門控制項目預(yù)算提供可靠的依據(jù).項目投資要嚴格按 計劃的行為，從源頭上控制了支出。照已經(jīng)批準的概預(yù)算執(zhí)行，不得突破.凡施工過程中因設(shè)計變更和各部門單位在中報部門預(yù)算的同時，還要將項目預(yù)算中屬于政新增工程內(nèi)容等原因引起的工程投資增加的，必須按程序重新審批;府采購目錄規(guī)定

10、的各個支出項目，按照采購品目單獨編制政府采購未經(jīng)批準擅自增加投資的，由建設(shè)單位自行負責解決.在政府投資預(yù)算。政府采購預(yù)算要編列到采購目錄中貨物“、工程“、服務(wù)”項目資金撥付環(huán)節(jié)，以評審結(jié)論作為撥付款項的依據(jù)，降低國庫集等大類下的一級項目。這樣，既細化了有關(guān)支出項目，又為政府采中支付的風險.在項目日常管理工作中，對建設(shè)單位的資金撥款需 購活動的正常運行奠定了基礎(chǔ)。求，由評審中心先進行審核,根據(jù)工程進度或形象進度提出撥款意（二）實行項目審定專家化，提高決策的合理性。見，財政部門據(jù)此撥付資金。工程完工進行清算時，建設(shè)單位要先在預(yù)算執(zhí)行前期，為提高財政支出效益，煙臺市對擬實施項目將工程決算報評審中心審

11、查，工程決算審查結(jié)果作為財政部門撥付方案的合理性進行綜合分析和全面科學(xué)論證。實踐表明，通過前期工程款項的依據(jù).“先評審，后撥款”的制度，使國庫集中支付工作論證，可以全面周密地分析和比較項目的方案、規(guī)模，確保達到最做到了有理、有據(jù)，有效提高了資金撥付的安全性口 2005年，針對經(jīng)濟合理的結(jié)果。目前，對部門提報的規(guī)模較大、技術(shù)較復(fù)雜的貨煙臺市幸福南路工程拆遷量大、情況復(fù)雜的特點，評審中心以控制物、服務(wù)類項目以及政府投資項目，該市均先聘請高水平專家會同補償范圍和標準為突破口，加大拆遷補償資金撥款審核力度，累計有關(guān)單位、財政局相關(guān)科室召開項目論證會。重點審核項目方案是集中支付補償資金2600萬元，核減

12、不合理申請資金350萬元，有否完整，有無漏項；規(guī)模和檔次是否合理，有無脫離實際的超標準需效控制了工程拆遷費用.為了保證投資評審的公正性,財政部門通求;功能是否合理，能否滿足工作需要；設(shè)計方案是否經(jīng)濟，是否存在過公開招標方式選定了 12家審價中介機構(gòu)作為政府投賁建設(shè)項目工程審價定點單位，評審項目通過抽簽方式確定評審機構(gòu)，并對中過于保守而導(dǎo)致資金浪費的情況；項目概算有無突破預(yù)算，突破預(yù)算 的原因何在，應(yīng)如何改進等。對上述內(nèi)容進行反復(fù)分析討論后，最 終由論證專家組確定最經(jīng)濟合理的項目需求，真正實現(xiàn)了物有所需”。通過項目事前論證，從源頭上杜絕了決策的盲目性，有效節(jié)約 了財政資金。規(guī)范的預(yù)算編制和科學(xué)的

13、項目決策，為預(yù)算資金的使用和撥付 奠定了良好的基礎(chǔ)，對可能會產(chǎn)生于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題起到了一 定的抑制作用，減輕了財政事中和事后監(jiān)管的工作壓力。但是，按 規(guī)矩分錢并不能保證按規(guī)矩用錢?？茖W(xué)的事前監(jiān)督只能保證分配環(huán) 節(jié)資金的安全性，做到防患于未然。而資金在使用和撥付過程中， 涉及多方面的利益主體，存在大量的安全隱患，如若監(jiān)管不利，必 將降低財政資金使用效益。因此，必須對資金的使用和撥付過程實 行全面監(jiān)督。二、靠協(xié)調(diào)配合的政府采購、投資評審和國庫集中支付實現(xiàn)事 中監(jiān)督有序化事中監(jiān)督是財政部門對已經(jīng)發(fā)生但尚未完結(jié)的財政經(jīng)濟事項進 行審查，從而保障經(jīng)濟事項在預(yù)定軌道中正常運行的一種經(jīng)濟管理 活動。主要

14、是對資金的使用、撥付進行審核、控制，是實現(xiàn)財政支 出全方位、全過程監(jiān)督的中心環(huán)節(jié)。在事中環(huán)節(jié)，煙臺市本著監(jiān)督跟著資金走”的原則，將監(jiān)督貫穿于資金運行的全過程，逐步建立起 政府采購、投資評審與國庫集中支付相結(jié)合的事中監(jiān)督機制。在嚴 格執(zhí)行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過推行政府采購制度，避免部門分散 采購下的 暗箱操作”。同時，注重政府采購與投資評審和國庫集中 支付制度的相互銜接。采購過程中，利用投資評審的專業(yè)優(yōu)勢，控 制工程預(yù)算。項目完工后，以投資評審中心的審驗結(jié)論為依據(jù)，由 國庫直接將貨款撥付供應(yīng)商。通過這種責任明確、規(guī)范有序的事中 監(jiān)控，實現(xiàn)了財政監(jiān)督與財政資金的同步運行，確保了財政資金的 安全運轉(zhuǎn)

15、。首先，大力推行政府采購，嚴把資金使用關(guān)。煙臺市不斷推動 政府采購向深度和廣度發(fā)展，力爭最大限度地發(fā)揮政府采購對財政 資金的監(jiān)管作用。目前，已經(jīng)將大宗辦公物品、計算機設(shè)備及網(wǎng)絡(luò) 工程、公務(wù)車輛的購置、保險、加油、維修和舊車拍賣，大型重點 建設(shè)項目、城市維護管理以及市政公共工程建設(shè)等項目納入了政府 采購范圍。工程采購是擴大政府采購規(guī)模的重點，也是實現(xiàn)有效監(jiān) 管和節(jié)約財政資金的重要領(lǐng)域。煙臺市全力把好工程采購關(guān)口，對 市級所有工程項目的建筑安裝、設(shè)備、材料及工程設(shè)計、監(jiān)理等， 全部按程序?qū)嵭姓少?。政府采購監(jiān)管職能的發(fā)揮不僅體現(xiàn)在采購范圍和規(guī)模上，更體 現(xiàn)在管理模式上。近年來，煙臺市政府采購工作

16、大膽探索，勇于實 踐，在工作已形成了具有煙臺市特色的 采管分離”管理模式。采管 分離”的實質(zhì)就是將管理權(quán)和操作權(quán)進行分離，實踐中，他們將這種 介機構(gòu)根據(jù)業(yè)績實行動態(tài)管理。最后，全面實行國庫集中支付，嚴把資金撥付關(guān)。政府采購和 投資評審制度，只是切斷了部門與供應(yīng)商之間物”的聯(lián)系，確保了資金使用的安全性，但并不能保障資金能安全抵達最終用戶。國庫 集中支付恰恰能夠彌補資金撥付方面的漏洞，通過將資金直接撥付 給供應(yīng)商，切斷了部門與供應(yīng)商之間 錢”的聯(lián)系，實現(xiàn)了資金的安 全撥付。目前，煙臺市已將行政事業(yè)單位人員工資、政府采購項目 資金、會議費以及養(yǎng)老保險、車輛保險等納入集中支付范圍。對這 些財政支出不再

17、逐級撥付，而是通過財政零余額賬戶直接支付到供應(yīng)商或收款單位，減少周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使財政資金運行方式由上下樓梯”變?yōu)?上下電梯”，大大提高了資金收付效率，確保了財政支出高效、 快捷到達最終用戶。支付過程之中，對預(yù)算單位支付每一筆資金的 支付對象、數(shù)量、科目、用途、收款人及收款賬戶、交易時間等支 付信息都可以通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進行實時監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)疑點和問題能 夠迅速進行核查與制止，從而做到了沒有預(yù)算的項目不能撥款，超 過用款額度的不能支付資金。實行國庫集中支付，減少了財政支出 的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了 財政資金的使用效益。同時，該制度把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)?對每筆支出的

18、控制，使各項支出都能嚴格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù) 算執(zhí)行的隨意性，實現(xiàn)了財政監(jiān)督從事后查賬向事前和事中監(jiān)督的 轉(zhuǎn)變，強化了預(yù)算約束。三、靠圍繞 四位一體”的考核評價實現(xiàn)事后監(jiān)督日常化事后監(jiān)督是財政部門對已經(jīng)完結(jié)的財政經(jīng)濟事項及其運行結(jié)果 進行的審查、分析和總結(jié)，從而保障經(jīng)濟活動不脫離運行軌道的一 種經(jīng)濟管理活動。隨著事前、事中監(jiān)管力度的加大，事后監(jiān)管就可 以從突擊性的監(jiān)督檢查工作中解脫出來，集中精力做好財政支出管 理的績效分析及信息反饋，為后續(xù)安排提供依據(jù)、參考和建議，當 好提高財政整體管理水平的參謀。煙臺市的主要做法如下：一是推行財政支出動態(tài)管理制度。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾對 公共品需求的轉(zhuǎn)變

19、，財政支出無論在數(shù)量上還是在結(jié)構(gòu)上都會隨之 改變，因此，必須從發(fā)展的角度對財政支出實行動態(tài)管理。財政部 門根據(jù)財政支出對象的動態(tài)變化情況建立了檔案資料，定期組織人 員進行調(diào)查核實，并相應(yīng)調(diào)整財政支出。以綠地養(yǎng)護費為例，近幾 年來，隨著該市城市建設(shè)的快速發(fā)展，市區(qū)綠地養(yǎng)護面積不斷擴大，綠地養(yǎng)護經(jīng)費增長較快。為切實加強綠地養(yǎng)護費用管理，提高資金 使用效益，財政部門在對綠地進行全面實地測量的基礎(chǔ)上，建立了 綠地養(yǎng)護檔案，根據(jù)城市規(guī)劃和建設(shè)進展及時更新補充檔案資料。 同時，對綠地養(yǎng)護實行養(yǎng)護單位考核與城市管理部門考核相結(jié)合、 日常考核與定期考核相結(jié)合的雙重考核機制，考核結(jié)果作為核撥養(yǎng) 護經(jīng)費的依據(jù)。該

20、舉措有效節(jié)約了綠地養(yǎng)護費用，其中，僅通過實 地核查這一環(huán)節(jié)就核減綠地面積 15萬平方米，年節(jié)約養(yǎng)護費用200 多萬元。二是建立對代理人的事后考核監(jiān)督機制。無論在政府采購還是 在投資評審中，都存在著多重委托一代理關(guān)系，如財政部門與集中 采購代理機構(gòu)、集中采購代理機構(gòu)與論證專家，投資評審中心與審 價中介機構(gòu)等。在委托人不了解情況，或代理人的行為未受恰當規(guī) 則約束的條件下，代理人就會在決策過程中權(quán)衡利弊，決定是否違 規(guī)。因此，必須建立行之有效的激勵與約束機制，使代理人的任何 違約行為都變得不經(jīng)濟，以減少其在代理過程中的機會主義行為。 煙臺市財政部門始終堅持以制度強化管理，規(guī)范行為的理念，通過 建立煙臺市集中采購代理機構(gòu)考核實施細則等一系列的管理制 度，對集中采購代理機構(gòu)、審價中介機構(gòu)和論證專家的代理質(zhì)量、 信譽狀況等事項進行考核。對行為規(guī)范、執(zhí)業(yè)好的代理人給予一定 的獎勵，反之則予以嚴懲。獎懲并用、恩威兼施的做法，對規(guī)范政 府采購和投資評