依法管理土地促進麗水經(jīng)濟和社會發(fā)展

1、2001年10月17日第9期依法管理土地 促進麗水經(jīng)濟和社會發(fā)展麗水市國土資源局 葉杰耀 一、近年來我市土地管理工作取得的主要成績麗水地處浙西南山區(qū)，國土面積1.73萬平方公里，其中，農(nóng)用地1.582萬平方公里，建設(shè)用地0.037萬平方公里，未利用土地0.11萬平方公里，是一個典型的“九山半水半分田”的山區(qū)（各類國土占用面積見表）。貫徹基本國策，保障經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展對土地的需要，同時切實高效經(jīng)營好土地資產(chǎn)，任務(wù)十分艱巨。麗水市國土面積分類表 單位:公頃國土總面 積農(nóng) 用 地建 設(shè) 用 地未利用地耕地園地林地牧草地水面居民點及工礦用 地交通用地水利設(shè)施用地1729852.24155263.87

2、43744.641354922.464208227590.1826392.397353.783705.25110458.85近年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導下，土地行政管理部門按照江總書記提出的“土地利用要堅持一要吃飯，二要建設(shè)，兼顧生態(tài)”的原則管理土地，在滿足人民的生活需求，滿足我市經(jīng)濟建設(shè)需要等各個方面取得了較大成績。據(jù)統(tǒng)計，1999年全市具體項目供地數(shù)4716宗，464.34公頃；2000年為591宗，234.25公頃。特別是撤地設(shè)市以后，市級土地管理行政職能得到加強，土地管理力度加大，僅市本級，就對具體項目供地112宗，159.72公頃，土地出讓金3.43億元（其中劃撥土地57宗，11

3、9.73公頃，出讓土地55宗39.99公頃）。儲備土地20宗，601畝，收儲資金1億多元。金麗溫高速公路、城防工程、納愛斯公司、麗水師專等省重點項目建設(shè)用地全面得到落實。今年18月，全市報省審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用共計21批次（其中市本級4批次），省已批準19個批次，面積295.25公頃，另爭取單列指標41.38公頃。全市完成土地整理6萬多畝（其中市本級3405畝），完成標準農(nóng)田建設(shè)6萬余畝，開墾耕地動工面積3480畝。全市的基本農(nóng)田保護區(qū)劃區(qū)定界工作全面展開，基本完成率達83%。法制建設(shè)設(shè)取得可喜成績，市本級立案查處土地違法用地案件60件，妥善處理了撤地設(shè)市前一批遺留的用地問題。麗水市土地儲備辦法、麗水

4、市征地管理辦法暫行規(guī)定、麗水市征地補償標準暫行規(guī)定等已由市政府頒布實施。 二、麗水經(jīng)濟的快速發(fā)展對土地管理工作提出了新的更高要求改革開放以來，麗水市的經(jīng)濟獲得快速發(fā)展，2000年，全市GDP為136.76億元，人均GDP從1978年的226元升至5502元，年均增長14.9，全市已實現(xiàn)脫貧，邁向小康。交通、通訊、電力、城建等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，科技、教育、文化事業(yè)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高。但也應(yīng)該清醒地看到，由于主觀與客觀因素的共同作用，特別是我市的經(jīng)濟發(fā)展速度滯后于全省的速度，我市的人均GDP還沒有達到全國平均水平，不到全省水平的一半。撤地設(shè)市以后，市委、市政府審時度勢

5、，提出了“2005年基本實現(xiàn)小康，2020年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要指標”的宏偉目標，制定了“生態(tài)立市、綠色興市”的發(fā)展戰(zhàn)略，帶領(lǐng)全市人民奮起直追，交通、防洪、通訊等各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，城市化進程加速，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)緊鑼密鼓。麗水經(jīng)濟和社會快速發(fā)展勢必對管理部門提出新的要求，特別是對國土行政管理部門。 國土部門的供地管理是影響麗水投資環(huán)境的一個重要因素，只有優(yōu)良的投資環(huán)境才能吸引各類投資，拉動經(jīng)濟的快速發(fā)展，這已成為人們的共識。國土部門的土地資產(chǎn)管理也是政府“經(jīng)營城市”戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，只有把城市土地資產(chǎn)經(jīng)營好，才能為經(jīng)營城市提供資金，進而經(jīng)營好城市這塊巨大的資產(chǎn)。國土部門的耕地保護管理，又是關(guān)系

6、到人民糧食安全的根本大計。國土管理部門只有適應(yīng)形勢的發(fā)展，才能不辜負領(lǐng)導和人民寄予的厚望，為麗水的經(jīng)濟和社會發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻而又正確地履行自己的職責。 三、依法管理土地，促進我市經(jīng)濟與社會發(fā)展麗水市的土地管理機制，需要充分吸收和借鑒發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗，在搞好土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，培育土地市場，強化政府對土地一級市場的壟斷，加強對土地資產(chǎn)的管理，改變被動供地的局面，使土地管理主動為麗水經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展服務(wù)，將整個土地管理工作建立在高起點、高標準之上。 (一)建立新的供地機制，適應(yīng)項目用地需求新的供地機制主要由三部分組成，一是建立土地儲備制度；二是批次征地、分別供地機制；三是單獨選址報批

7、供地機制。 1、建立土地儲備制度。土地儲備是指政府為增強對土地市場的調(diào)控能力，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃，對建設(shè)用地實行收購、征用或收回并儲備起來。儲備土地通過前期開發(fā)后，由政府集中供應(yīng)。土地儲備制度具有以下特點：一是政府抓住了土地的統(tǒng)一收購、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一回收權(quán)，規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)凡需開發(fā)建設(shè)的土地一律由政府收購、征用、收回，并儲備起來，使政府手中直接掌握土地；二是政府掌握了土地的統(tǒng)一“批發(fā)”權(quán)，規(guī)定市區(qū)用地特別是經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地由政府統(tǒng)一規(guī)劃供應(yīng)，政府壟斷土地一級市場；三是改變了政府供地方式，即由原來的項目找土地的被動供地轉(zhuǎn)為有項目就可供地的主動形態(tài)，從而大大縮短審批時間，加快

8、建設(shè)步伐。從根本上說，土地儲備制度是實現(xiàn)政府對土地市場的宏觀調(diào)控，有效配置土地資源的一種有效手段。只有政府壟斷土地一級市場，做到一個龍頭“放水”，才能嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，也才能實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)價值的最大化。我市的土地儲備機制正在形成，市土地儲備管理委員會及其辦事機構(gòu)一一市土地儲備中心已建立，且儲備的土地已通過招標拍賣和協(xié)議出讓7宗，17.09公頃，回籠資金2.2億多元，土地儲備制度已初結(jié)碩果。由于儲備土地的規(guī)模與進度受限于資金的供應(yīng)量和城市發(fā)展的速度。因此，我市的土地儲備應(yīng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。首先，鞏固已有的收購儲備成果，老市區(qū)內(nèi)凡需要開發(fā)建設(shè)的土地一律由市政府收購、收回，進行儲

9、備，然后由市政府統(tǒng)一規(guī)劃供應(yīng)。這一階段的主要供地對象是經(jīng)營性的房地產(chǎn)開發(fā)，其供地形式主要是公開的招標拍賣。第二，逐步實現(xiàn)存量土地儲備與新征土地儲備并舉，為城市建設(shè)提供充足的建設(shè)用地。2、批次征地，分別供地。批次征地、分別供地是實施新的土地管理法和時代發(fā)展的必然要求。有了項目再征地的供地模式顯然不能適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的要求，而只有采取預先批次農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征用的方法，才能解決好項目供地，從而達到優(yōu)化我市經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境之目的。只有將所需的建設(shè)用地提早控制或儲備在政府自己手中，才能保證具體項目需要時，主動、及時地供地。 批次征地、分別供地機制的優(yōu)點從程序上看，它給具體項目的業(yè)主精簡了絕大部分煩鎖的手續(xù)。從

10、時間上看，原來的審批機制從申請到取得建設(shè)用地，至少需要4個月以上時間，一般在半年左右。如果再加上計委與建設(shè)局的審批時間，則建設(shè)項目的前期準備時間會更長。批次征地，分別供地機制建立后，因為征地工作已做好，具體項目一旦批準，就能申請建設(shè)用地，并能及時得到審批，因此屬土地范疇的時間可縮短為2個月左右，甚至1個月以內(nèi)。 今后，在市區(qū)范圍內(nèi)，對于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、教育園區(qū)、住宅小區(qū)、城市道路和一部分旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)等用地，都將依據(jù)規(guī)劃預先進行批次征用，將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，及時供應(yīng)給入?yún)^(qū)的項目業(yè)主，以確保入?yún)^(qū)的建設(shè)項目快速到位，盡早盡快發(fā)揮效益。3、單獨選址報批供地。對于不宜列入批次征地的單獨選址項目

11、，采取特事特辦的方針，加快運作速度，提高辦事效率，盡最大可能縮短其用地審批時間。 新的供地機制的建立，不僅簡化用地審批程序，大大縮短了建設(shè)用地審批時間，優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，而且是政府壟斷一級土地市場的保證，為我市加快城市建設(shè)步伐提供了資金支撐和融資渠道。 土地儲備制度，批次征地、分別供地機制，單獨選址報批供地三部分構(gòu)成一個有機的整體，使土地管理能主動地為我市經(jīng)濟和社會快速發(fā)展服務(wù)。 (二)合理控制供地總量，促進我市經(jīng)濟和社會發(fā)展 我市是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，加速經(jīng)濟發(fā)展，擴大城市規(guī)模是大勢所趨。同時，我省又將推進城市化進程作為推動新一輪經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略來抓。處于這兩大背景之中，我市經(jīng)濟和社會發(fā)展必

12、將對土地提出巨大的需求。另一方面，我市的土地面積是有限的，在1.73萬平方公里的總面積中，不宜用于城市建設(shè)的山地與水面面積就占了90，剩下的10又面臨著耕地保護的巨大壓力。因此，保障建設(shè)用地與切實保護耕地將成為我市土地管理中矛盾的焦點。我局將從以下幾方面解決這對主要矛盾。 1、抓好土地利用總體規(guī)劃。我們在嚴格實施總體規(guī)劃的同時，要對新出現(xiàn)的情況特別是城市化進程加速和經(jīng)濟與社會發(fā)展加快問題加以認真的研究，作出預見性的安排，按照規(guī)定的程序依法進行修改，在規(guī)劃中為我市的建設(shè)用地預留一定的發(fā)展余地。在此基礎(chǔ)上，編制和執(zhí)行好土地年度利用計劃，優(yōu)先確保國家、省和市重點建設(shè)項目以及基礎(chǔ)設(shè)施的用地需要。 2、

13、積極爭取用地指標。省每年下達我市的年度用地計劃指標非常有限，按我市近幾年的經(jīng)濟發(fā)展速度，遠不能滿足用地需求。2000年我市的年度計劃農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標是148公頃，而實際需求達到635.7公頃。今年省下達我市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用計劃是170公頃，同樣遠遠不能滿足需求。為解決這一矛盾，我們主要通過兩個渠道解決，一是積極向省爭取重點項目的單列計劃指標，以解決大項目的用地需求，今年該指標已爭取到41.26公頃；二是積極推進農(nóng)地整理，爭取盡量多的建設(shè)用地折抵指標，這個指標非常優(yōu)越，從規(guī)劃、項目大小、跨年度等方面體現(xiàn)了它的優(yōu)勢。通過以上兩種辦法，18月，全市實際得到農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標336.63公頃，較好地緩解了我市建設(shè)用地

14、突出的矛盾。 3、推進土地整理。土地整理是改造低產(chǎn)田、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的根本途徑，是實現(xiàn)耕地總量平衡、獲取建設(shè)用地折抵指標的有效途徑。要繼續(xù)加大土地整理工作力度，制定不同階段的土地整理目標、內(nèi)容、進度和開發(fā)標準，采用多種渠道和形式進行開發(fā)整理。綜合開發(fā)治理全市的四荒地和田、水、路、林、村，使各類荒坡、荒灘、土墩、墳地、坑塘、廢堤以及閑雜地等得到合理的開發(fā)和利用，達到荒地變良田、小塊田變大塊田、低效地成高效地，建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園區(qū)之目的。同時獲得一定數(shù)量的建設(shè)用地折抵指標(在今年省批準的農(nóng)地轉(zhuǎn)用面積295.25公頃中，折抵指標就占了205.93公頃)，滿足我市經(jīng)濟與社會發(fā)展需求?！?/p>

15、十五”期間，全市計劃整理土地30萬畝，建設(shè)標準農(nóng)田25萬畝。 4、開展土地置換工作，實施農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在我市推進城市化進程中，逐步開展土地置換工作，將農(nóng)村住宅面積置換為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)住宅面積，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在確保將原廠房用地退建還耕前提下，經(jīng)核準等量置換到工業(yè)園區(qū)選址建設(shè)。通過土地置換，在確保耕地總量平衡的前提下，增加城市建設(shè)用地的總量，加快城市集聚。 實施農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。通過流轉(zhuǎn)，盤活存量的集體建設(shè)用地，體現(xiàn)集體建設(shè)用地的土地資產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，減少農(nóng)民使用集體土地建設(shè)住宅的數(shù)量，使有限的土地承載更大的生產(chǎn)與生活空間，以達到優(yōu)化配置農(nóng)村集體建設(shè)用地資源之目的。同時，將

16、其納入規(guī)范管理，確保按規(guī)劃用地，按用途管理用地，嚴格控制建設(shè)用地總量。 (三)經(jīng)營好土地資產(chǎn)，發(fā)揮土地資產(chǎn)的顯化效益。 土地是一塊巨大的資產(chǎn)，據(jù)粗略估算，我市僅城市與建制鎮(zhèn)這塊占用國土總面積不到0.22的土地資產(chǎn)價值就達數(shù)百億元。撤地設(shè)市后，市政府投入市區(qū)城市建設(shè)的3.14億元資金中，就有2.2億土地收益金，而這2.2億收益金則來源于對市區(qū)227畝土地的招標拍賣?！笆濉逼陂g，市區(qū)的土地有償出讓收益將達到1215億元，各縣(市)出讓土地收益總計也將達68億元。經(jīng)營好土地資產(chǎn)，防止土地資產(chǎn)的流失，為市政府“經(jīng)營城市”戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)與重要的投資融資渠道，是國土部門的重要職責。 1、堅決實行國有土地有

17、償使用制度 根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知的規(guī)定，今后除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。 國有土地有償使用形式分為二種，一是招標、拍賣；二是協(xié)議轉(zhuǎn)讓。根據(jù)我市的實際和發(fā)展需要，國有土地的有償使用將以招標、拍賣形式為主，協(xié)議轉(zhuǎn)讓形式為輔。原則上，現(xiàn)已進入土地儲備中心儲備的土地，都將以招標、拍賣的方式進入市場，為城市改造與擴容以及其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。同時，依據(jù)我市目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，從優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境出發(fā)，對政府認定的特殊用地可以協(xié)議價格供應(yīng)。土地的有償使用制度是土地資產(chǎn)表現(xiàn)的基礎(chǔ)，而土地資產(chǎn)又是經(jīng)營城市戰(zhàn)略的前提。大連人奉

18、行“不求最大，但求最好”的城市建設(shè)原則，靠盤活存量土地，改造舊城，搬遷工廠，修橋筑路，建廣場，搞綠地，將大連建成了全球500佳聯(lián)合國人居獎的美麗城市。大連由此整體增值，土地價格從1993年的不到1000元m2漲至1999年的4000元m2以上，地價上升了5倍，外商投資反而越來越多。大連的成功經(jīng)驗表明，土地的資產(chǎn)化管理和經(jīng)營城市戰(zhàn)略的推行，勢必引起地價的上升，地價上升不一定會嚇退投資，其關(guān)鍵是要看土地有償使用的收益是否用于改善城市的整個經(jīng)營環(huán)境之中，使城市升值。 2、加強對土地用途和土地二、三級市場的管理。我市范圍內(nèi)，凡改變土地用途、容積率的，必須經(jīng)過批準，使用者必須按規(guī)定補交不同用途和容積率的

19、土地差價，禁止任何擅自改變供地條件的行為。在加強土地一級市場管理的同時，要努力激活二、三級市場。通過建立和規(guī)范有形土地市場，使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從地下到地上，從私下到公開，從場外到場內(nèi)的轉(zhuǎn)變，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記。要依法加強對轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押土地合同的管理，把土地使用權(quán)交易行為引入合法、公開、規(guī)范的軌道。 3、做好盤活存量建設(shè)用地文章。抓住我市城市化進程加快和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的有利時機，把土地利用引導到對存量建設(shè)用地特別是國有、集體及企、事業(yè)單位的存量建設(shè)用地的置換、調(diào)整與改造上來。盤活存量土地不僅有利于搞活企業(yè)、事業(yè)單位，更有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，把麗水建設(shè)的更為美麗。4、堅決收回閑置土地

20、和逾期未開發(fā)土地，及時做好使用權(quán)到期的國有土地管理工作。對于各類閑置土地和逾期未開發(fā)土地，將依法予以收回，以最大限度地減少國有資產(chǎn)的損失。對于使用權(quán)到期的土地，應(yīng)及時進行管理，以制止國有土地資產(chǎn)的流失。 5、加強地價管理。依據(jù)我市經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，結(jié)合周邊地區(qū)的地價情況，從明年開始，著手進行全市城鎮(zhèn)的基準地價更新工作。麗水市區(qū)范圍內(nèi)在標定地價的基礎(chǔ)上，制定協(xié)議出讓土地最低價。以上均由市政府定期公布。 (四)認真落實保護耕地責任制，保障糧食生產(chǎn)安全糧食是國計民生之大事，保護耕地就是保護糧食生產(chǎn)安全。我市人均耕地僅0.58畝，大多處于人口聚集的城鎮(zhèn)周邊，是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的必要空間。保護耕地與建設(shè)用地擴張的矛盾在我市尤顯突出。今后5年間，全市每年建設(shè)占用耕地按0.5萬畝計算，則將占用耕地2.5萬畝以上，這是一個巨大的壓力。既要滿足麗水社會與經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求，又要確保232.9萬畝耕地總量不減少，為此，市國土局要制訂科學的土地利用總體規(guī)劃，以規(guī)劃為抓手，配合市政府認真考核各縣(市)政府保護耕地目標管理責任制工作，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。對確需占用耕地的，要按“占多少，墾