績效考核公共事業(yè)的績效管理與外部評價

1、【最新卓越管理方案 您可自由編輯】（績效考核）第十章公共事業(yè)的績效管理與外部評價20XX隹XX曰第十章公共事業(yè)的績效管理和外部評價公共事業(yè)管理最直接的結(jié)果，就是生產(chǎn)和提供公共事業(yè)產(chǎn)品。公共事業(yè)產(chǎn)品的生 產(chǎn)和提供是壹個投入和產(chǎn)出的過程，因而為了生產(chǎn)和提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn) 品為公眾服務(wù)，決定了公共事業(yè)管理過程必然是追求績效的過程，是績效管理的 過程。公共事業(yè)的績效管理是公共事業(yè)部門的內(nèi)部管理， 它既通過管理提高績效, 也通過管理不斷地對管理結(jié)果作出評估，因而公共事業(yè)績效管理過程也是壹個公 共事業(yè)管理部門的自我評估過程，即內(nèi)部評價過程，是以評估促績效，績效和評 估的互動過程。進(jìn)壹步見，公共事業(yè)管

2、理的最終目標(biāo)是保證和提高公眾的基本生活質(zhì)量和水平, 促進(jìn)社會公共利益。因此，壹方面公共事業(yè)管理的績效必須以社會需求的滿足程 度和公共利益的增進(jìn)水平為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行管理和作出自我評價；另壹方面，其管理 的最終績效必須放到整個社會發(fā)展的背景和公眾滿意程度的背景下，通過客觀的 評價標(biāo)準(zhǔn)和方法作出評判。公共事業(yè)管理部門自身績效評估結(jié)果和社會評價結(jié)果 的壹致，是最有效率和效益的公共事業(yè)管理。第壹節(jié)公共事業(yè)績效管理（上）公共事業(yè)的績效理念的確立和績效管理的形成，是當(dāng)代公共事業(yè)管理的重要標(biāo)志 之壹?？冃Ч芾碛诠彩聵I(yè)管理部門中的應(yīng)用有特定的內(nèi)涵和要求，也具有重要 的價值，因而，績效管理成為了推進(jìn)公共事業(yè)管理部門

3、深入改革，提高績效的重 要策略和工具。壹、公共事業(yè)管理績效理念的樹立和績效管理的形成公共事業(yè)管理績效理念的樹立和績效管理的形成的基本原因是： 第壹、是社會發(fā)展的迫切要求所導(dǎo)致的從 20 世紀(jì) 70 80 年代開始的世界范圍 內(nèi)政府改革的直接結(jié)果。1）隨著時代的發(fā)展，公眾于各方面對政府的需求日益增加和提高，使得政府 的角色越來越重要，政府承擔(dān)的社會管理職能日益擴(kuò)張，所提供的公共服務(wù)也日 益增多。2）政府功能的擴(kuò)張和強(qiáng)化必然增大政府的管理成本，形成公眾負(fù)擔(dān)的加重或 政府財政赤字壓力；另壹方面，隨著民主化的進(jìn)程，公眾又要求政府以最經(jīng)濟(jì)的 手段，花最少的錢，提供更多更好的服務(wù)。從而，于不斷增長的預(yù)算赤

4、字、財政 壓力和公眾的要求下，提高績效就成為政府管理中必須首先解決的壹個大問題。3）公共事業(yè)管理部門作為承擔(dān)政府社會管理的主要部門，正是職能擴(kuò)張最為 明顯的部門，也是和公眾聯(lián)系最為緊密且受得壓力最為直接的部門，因而政府績 效管理改革首先也最為主要的于公共事業(yè)管理部門展開和進(jìn)行?？冃Ю砟罴翱冃?管理成為了公共事業(yè)管理的重要組成部分，成為整個公共部門績效管理的最主要 的體現(xiàn)。第二、新型公共事業(yè)管理體制的形成，使績效管理成為公共事業(yè)管理的必須 隨著公共產(chǎn)品理論尤其是其中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論的形成和發(fā)展，人們對公共事業(yè) 管理規(guī)律認(rèn)識的深入，隨著公共管理社會化改革的推行，以新型的公共事業(yè)產(chǎn)品 生產(chǎn)和提供方式

5、為基礎(chǔ)，以政府為核心、包括非政府組織等于內(nèi)的多元管理主體 系統(tǒng)開始形成，績效管理也隨之成為必須。、公共事業(yè)績效管理的基本內(nèi)涵 1、公共部門績效管理的概念 公共部門績效管理是于 20 世紀(jì) 7080 年代以后政府管理改革的實(shí)踐中形成的， 其基本做法就是將組織目標(biāo)分解為組織成員的職責(zé)，且和資源的配置和整個組織 系統(tǒng)的控制、評估相結(jié)合。以英國的財政管理改革為例，以提高每個部門的績效 為目標(biāo)，提出了于壹個組織和壹個制度中，各級管理者均具有如下職責(zé)： 第壹、對其目標(biāo)有清楚的認(rèn)識，于任何可能地地方均有辦法去評估和這些目標(biāo)有 關(guān)的方法、產(chǎn)出和績效； 第二、為最大限度地使用資源而明確規(guī)定的責(zé)任，包括對產(chǎn)出和資

6、金價值的嚴(yán)格 監(jiān)視； 第三、有效地履行其職責(zé)所需要的信息（特別是成本方面的），培訓(xùn)以及獲得專 家建議的渠道 那么，什么是績效管理呢？美國國家績效評估中的績效衡量小組曾對此下過壹個 被人們普遍認(rèn)可的定義：所謂績效管理，是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效 目標(biāo)，進(jìn)行資源配置和優(yōu)先順序的安排， 以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃， 且且方案成功符合目標(biāo)的管理過程”。 2 、公共部門績效管理活動的基本構(gòu)成1）從發(fā)生的前后順序來見，公共部門的績效管理是壹個從績效目標(biāo)的確立到 實(shí)施再到檢查評估是否達(dá)到目標(biāo)的完整的系統(tǒng)過程： 第壹、績效目標(biāo)的確立和分解。第二、績效目標(biāo)的實(shí)施。第三、績效目標(biāo)的評估2）從功能活

7、動的角度見，公共部門績效管理基本上是由績效評估、績效衡量 和績效追蹤三個方面的活動組成的：1）績效評估。2）績效衡量。3 ）績效追蹤。三、公共事業(yè)績效管理的價值 應(yīng)運(yùn)而生的公共部門的績效管理，于公共事業(yè)管理中具有十分重要的價值，這就 是：促進(jìn)公共事業(yè)管理績效的提高。這主要體當(dāng)下績效管理既是公共事業(yè)管理部 門提高管理績效的重要管理工具，同時也是科學(xué)的評估工具。1、績效管理是促進(jìn)公共事業(yè)管理績效提高的重要的管理工具作為壹個管理工具，績效管理最重要的莫過于于公共部門的管理中引入了成本效益機(jī)制， 切合了公共部門管理的基本需要。 這壹績效管理的成本效益 機(jī)制及對績效的促進(jìn)，主要是： 第壹、“結(jié)果導(dǎo)向”。

8、績效管理不否認(rèn)程序和規(guī)則，但壹切必須以公共產(chǎn)品的數(shù) 量和質(zhì)量是否滿足公眾的需求來衡量，且根據(jù)結(jié)果的需要來組織、落實(shí)和協(xié)調(diào)管 理，從而為減少或克服以往管理的種種弊端開辟了壹個路徑。第二、責(zé)任機(jī)制。責(zé)任機(jī)制內(nèi)含的管理人員的責(zé)任落實(shí)、資源的優(yōu)化配置及整個 組織系統(tǒng)協(xié)調(diào)等，于相當(dāng)程度上，為促進(jìn)績效提供了可能。2、績效管理是公共事業(yè)管理科學(xué)的評估工具 確定科學(xué)的可量化的指標(biāo)進(jìn)行管理目標(biāo)分解和評估是績效管理的基本方式，作為 壹個評估工具，績效管理為科學(xué)的評估公共事業(yè)管理部門的內(nèi)部管理提供了可 能。隨著時代的發(fā)展，公眾要求政府對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的總體框架構(gòu)成負(fù) 責(zé)，且承擔(dān)起這樣壹些責(zé)任： 壹是關(guān)于公

9、共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的組合方式的公共政策制訂是否合理； 二是公共支出必須獲得公眾同意且按正當(dāng)?shù)某绦蛑С觯?三是資源的配置是有效率的； 四是資源必須使用于預(yù)定的結(jié)果方面。顯然，績效管理于公共事業(yè)管理部門中的應(yīng)用，也同時為公眾即從組織外部正確 地認(rèn)識和評價公共事業(yè)管理的結(jié)果提供了可能，且于相當(dāng)程度上也成為了公眾對 公共事業(yè)管理部門進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)公共事業(yè)管理部門提高績效的有效的工具，第二節(jié)公共事業(yè)績效管理（下）要發(fā)揮績效管理作為公共事業(yè)管理部門壹個重要的管理工具和評估工具的作用， 關(guān)鍵是要確立起壹個科學(xué)的績效評估的指標(biāo)體系，有能促進(jìn)的關(guān)聯(lián)管理工具，同 時，仍必須具有相應(yīng)的條件。壹、公共事業(yè)績效評估指

10、標(biāo) 績效評估是整個績效管理的核心，而績效管理能否成功相當(dāng)程度上又取決于績效 衡量指標(biāo)體系。于基本結(jié)構(gòu)上，公共事業(yè)管理績效指標(biāo)和整個公共部門的績效指 標(biāo)是壹致的，但又有公共事業(yè)管理的具體要求。1、公共部門績效的基本指標(biāo) 目前，從公共管理既必須重視經(jīng)濟(jì)效率，更必須注重社會效率的基本要求出發(fā)，公共部門的績效指標(biāo)壹般有四個基本方面，即4E：經(jīng)濟(jì)（economic ）、效率efficiency ）、效能（ effectiveness ）、公正（ equity 。）1）經(jīng)濟(jì)。這壹指標(biāo)壹般是指公共部門投入到管理項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)，涉及的 問題是壹個公共組織于既定的時間內(nèi)，于獲取壹定的收益或得到壹定的產(chǎn)出的情

11、況下，花費(fèi)了多少錢？這壹指標(biāo)且不關(guān)注服務(wù)對象問題，而是如何生產(chǎn)既保證既定公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，又消費(fèi)最少的資源。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通常能夠用貨幣的形式 來表示。2）效率。這壹指標(biāo)所要評價的是壹個公共組織于既定的時間和預(yù)算投入下， 產(chǎn)生了何種公共服務(wù)結(jié)果。公共部門的效率指標(biāo)通常包括服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動 的執(zhí)行、服務(wù)和產(chǎn)品的數(shù)目、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。公共部門的效率包含倆個方面的內(nèi)容：壹是生產(chǎn)效率，二是配置效率。3）效果。效果是衡量公共管理結(jié)果的另壹個重要指標(biāo)，它關(guān)注的問題是：通 過實(shí)施管理后，公共服務(wù)的情況是否有了改善。效果指標(biāo)能衡量出公共服務(wù)實(shí)現(xiàn) 既定目標(biāo)的程度，因此，效果指標(biāo)于公共管理中亦具有十分重要

12、的地位。效果關(guān)注的是公共管理的目標(biāo)或結(jié)果，通常是以產(chǎn)出和結(jié)果之間的關(guān)系進(jìn)行評價 的。效果能夠分為倆類：壹是現(xiàn)狀的改變程度，如國民受教育的情況、環(huán)境質(zhì)量 變化程度、交通情況改變程度等；二是行為的改變幅度，如社會犯罪行為的改善 幅度等。4）公平。這壹指標(biāo)關(guān)注的基本問題，是接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個人是否均受 到公平的待遇，弱勢群體是否得到了公平對待且享受到所需要的更多的服務(wù)。2、公共事業(yè)績效指標(biāo)制定分析 于當(dāng)代，公共事業(yè)管理是整個公共管理中和公眾聯(lián)系最為直接的部分，其由特定 的公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式構(gòu)成的管理體制，決定了它和私營部門相比具有 公共性，而和提供純公共產(chǎn)品的部門如國防等相比，又具有明顯

13、的經(jīng)濟(jì)性，相當(dāng) 程度上， 是純公共管理和純企業(yè)管理間的過渡帶。 因此，于其績效指標(biāo)的制定中， 必須重點(diǎn)考慮到以下因素的影響或制約： 第壹、社會因素。第二、運(yùn)營性因素。第三、競爭因素。第四、公共事業(yè)產(chǎn)品公共性純度因素。、標(biāo)桿管理于公共事業(yè)績效管理中的應(yīng)用和作用 要建立良好的公共部門績效指標(biāo)，實(shí)際上不僅需要明確組織目標(biāo)，需要進(jìn)行單位 內(nèi)部或組織內(nèi)部的比較，更需要進(jìn)行組織和外部的比較，從而保證所制訂的績效 指標(biāo)體系能通過評估能真正促進(jìn)組織績效的提高，即不僅僅是組織內(nèi)部縱向的提 高，于組織所于的地區(qū)或行為中也獲得提高。標(biāo)桿管理就是具有這壹功效的重要 的管理工具。1、基準(zhǔn)比較的基本含義及于公共事業(yè)管理中

14、的價值 所謂標(biāo)桿管理或基準(zhǔn)比較的基本含義，是指實(shí)施基準(zhǔn)比較方法的單位或組織，主 動尋找參照對象，以之為基準(zhǔn)或標(biāo)桿進(jìn)行比較。這壹方法于 1980 年初期經(jīng)美國 施樂公司成功地發(fā)展和應(yīng)用后， 于 20 世紀(jì) 90 年代后于政府管理改革中被引入公 共部門的管理中，成為推動政府績效改進(jìn)的壹個重要的管理工具。從績效管理的角度見，由于標(biāo)桿的設(shè)定向組織提供了績效改進(jìn)的信息，因而組織 績效標(biāo)桿的設(shè)計(jì)于績效管理中有十分明顯的作用：對壹個組織來說，雖然能夠于 組織內(nèi)部從完成既定目標(biāo)來衡量績效，但從根本上說，績效的高低和卓越和否， 實(shí)際上是和其他組織比較而言的，因此，為了真正提高組織績效，于組織的績效 管理中，能夠

15、尋找某些表現(xiàn)優(yōu)于自己的組織，或于某些方面優(yōu)于自己的組織作為 比較績效比較的對象，即績效比較的基準(zhǔn)，分析它們優(yōu)于自己的原因，它們哪些 方法、程序是需要學(xué)習(xí)且引進(jìn)的?？梢?，標(biāo)桿管理實(shí)際上是促進(jìn)組織學(xué)習(xí)和改革，提高績效的重要途徑。2、標(biāo)桿管理的程序 目前，對標(biāo)桿管理的程序包括哪些步驟，人們有不同的設(shè)計(jì)，對于哪種標(biāo)桿管理 程序具有最好的管理效果，人們也有不完全壹致的見法。下述程序模式被認(rèn)為是 比較適合于公共管理者的設(shè)計(jì)：決定哪個單位或流程將會是比較的標(biāo)的物；找出衡量成本、品質(zhì)及效率的指標(biāo)；針對每個標(biāo)桿，找出表現(xiàn)最好的其他單位；衡量這些表現(xiàn)最好的單位的表現(xiàn)；衡量或界定自己的組織和最好的表現(xiàn)者之間的績效差

16、距；決定縮小績效差距的行動方案；7）執(zhí)行方案且追蹤考核。三、公共事業(yè)績效管理成功的必須條件 績效管理于公共部門管理中占有十分重要的地位，但實(shí)施卻較之企業(yè)部門有難 度。公共事業(yè)管理部門尤其是其中的政府部門要獲得績效管理的成功，必須努力 創(chuàng)造出下列實(shí)施績效管理的必備條件： 第壹、組織領(lǐng)導(dǎo)必須有對績效管理的價值有足夠的認(rèn)識和重視，必須對組織實(shí)施 績效管理積極支持。第二、必須具有制訂績效指標(biāo)的專業(yè)性人才。第三、要將績效管理制度化。主要應(yīng)具有這樣壹些基本要求： 壹是必須確定明確的績效目標(biāo)、績效規(guī)劃和績效衡量指標(biāo)。二是要有績效規(guī)劃落實(shí)的責(zé)任機(jī)制。三是形成績效管理中心，同時不斷地發(fā)現(xiàn)問題，提供改進(jìn)績效的機(jī)會

17、。第三節(jié)公共事業(yè)管理的外部評價公共事業(yè)管理的過程和結(jié)果涉及社會公共利益，因此，公共事業(yè)管理部門通過績 效評估和管理，努力提高績效滿足公眾需求是必須的，也是重要的，但其管理結(jié) 果是否滿足了公眾的需求和社會發(fā)展的需要，仍必須結(jié)合外部評價來分析。外部 評價主要有公眾滿意評價和社會效果評價。壹、公共事業(yè)管理的社會評價 1、公共事業(yè)管理社會評價指標(biāo)1）、公共事業(yè)管理社會評價的基本指標(biāo) 對公共事業(yè)管理的社會評價，其基本的指標(biāo)是效率、效果和公共職責(zé)的履行。社會評價中關(guān)注的效率，是公共事業(yè)管理的投入產(chǎn)出和整個社會投入產(chǎn)出的關(guān) 系。社會評價中的效果，主要是見公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理結(jié)果和目標(biāo)的吻合程度，這 于壹定意

18、義上是對公共事業(yè)績效管理關(guān)聯(lián)指標(biāo)的認(rèn)可問題，是對績效衡量的再評 價。社會評價中的公共職責(zé)的履行。2）、公共事業(yè)管理社會評價中的社會指標(biāo) 為了保證公共事業(yè)管理社會評價的科學(xué)性和公正性，通常能夠通過社會指標(biāo)及相 應(yīng)的方法來進(jìn)行。社會指標(biāo)是以統(tǒng)計(jì)數(shù)字來表示的，社會指標(biāo)既有主觀的，也有客觀的，它們能夠 反映公眾對公共事業(yè)管理滿意程度的主觀情況，也反映著社會變化的特定內(nèi)容， 從而提供了公共事業(yè)管理所需要的關(guān)聯(lián)信息。這些信息能夠大致分為倆類，壹類 是公共管理形成原因分析，另壹類是公共事業(yè)管理實(shí)施的結(jié)果分析。2、公共事業(yè)管理社會評價的方法公共事業(yè)管理社會評價的基本方法，是將管理之前和管理之后的情況進(jìn)行對比分

19、 析，來判斷和評價公共事業(yè)管理的結(jié)果對社會發(fā)展的影響，即通常所說的前后比 較法。于公共事業(yè)管理的社會評價中，這壹方法的運(yùn)用通常有以下三種形式:(1)、簡單“前一一后”對比分析法 這是最基本的前后比較法，如圖10 1所示:圖10 -1簡單“前一后”對比分析(2)、“投射一一實(shí)施后”對比分析法 這種方法是將實(shí)施管理前的基本情況作為基點(diǎn)，假設(shè)沒有實(shí)施管理，將原有的情 況按照既有的發(fā)展趨勢所可能有的發(fā)展，投射到公共事業(yè)管理實(shí)施后的評估點(diǎn)上，且將所得到的投影和管理后的實(shí)際情況進(jìn)行對比，從而對公共事業(yè)管理的效果作出評價。這壹方法的基本原理如圖 102所示。投射實(shí)施后圖10 - 2實(shí)施管理實(shí)施”對比分析實(shí)施

20、管理后A2(3)、“有一一無”對比分析法A1沒有實(shí)施管理倆種理前、后的時間點(diǎn)上，分別有和情況進(jìn)行比較，然后再比較倆次對比的結(jié)果，從而確定公共事業(yè)管理的效果。如這種方法是于實(shí)施公共事業(yè)管理圖103所示。時間圖 10 3“有無”對比分析、公共事業(yè)管理的公眾滿意評價 公共事業(yè)管理是以公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供為社會服務(wù)的，因而就其和公眾關(guān) 系的本質(zhì)而言，不是管制而是服務(wù)，社會和公眾的意愿和要求是公共事業(yè)管理的 出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因此，評價公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)績效的優(yōu)劣高下，不僅僅是見其經(jīng) 濟(jì)指標(biāo)和效率指標(biāo)的高低，也不僅僅見公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對達(dá)成社會公正的自我 評估，仍必須考察評價其所做的工作于多大程度上滿足了社會公眾的需要，其績 效評估是否得到公眾的認(rèn)可，公眾對其提供的公共服務(wù)是否滿意。1、公共事業(yè)管理公眾滿意評價的產(chǎn)生及實(shí)質(zhì) 以公眾是否滿意來對公共事業(yè)管理結(jié)果作出評價， 這是 20 世紀(jì) 70 年代世界范圍 內(nèi)開始的政府管理改革運(yùn)動中， “行政就是服務(wù)， 公眾就是顧客”改革必然結(jié)果。公共管理機(jī)構(gòu)的宗旨是向公眾提供公共服務(wù)，于相當(dāng)程度上公共管理機(jī)構(gòu)和公眾 是生產(chǎn)者和提供者和顧客的關(guān)系，公共管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)必須圍繞公眾的需求