財政支農支出問題研究

1、公共支出管理論文財政支農支出問題研究學生姓名張安冉系（部）財政稅務系專業(yè)財政學指導教師賈潔蕊2011年6月27日摘要在市場經濟體制下，由于農業(yè)的基礎性和特殊性，實行財政支農政策是十分必要的。通過對中國財政支農支出的分析，發(fā)覺其存在著支出總量不足、支出結構不合理和支農管理體制不完善等問題，針對這些問題，給出了加大財政支農總量、調整支農結構和創(chuàng)新財政支農體制等建議。關鍵詞：財政支農支出產業(yè)進展農人收入前言財政用于農業(yè)的支出即為“財政支農支出”，廣義上包括支援農村生產支出、農林水利氣象等部門的事業(yè)費、農業(yè)大體建設支出、農業(yè)科技三項費用、農村救濟費、各類補助與補助等。農業(yè)進展存在著供給彈性與需求彈性的

2、不對稱、比較效益較低，受自然條件制約，生產周期長，風險大和地域之間農業(yè)資源稟賦存在較大不同樣特點。農業(yè)的基礎性、特殊性和弱勢性使得在市場經濟體制下，有必要實行財政支農政策。這也是發(fā)達國家進展農業(yè)的重要辦法和經驗，對于中國如此一個農業(yè)人口眾多的國家，就更要實施合理的財政支農政策。中國的財政支農支出是中國財政支出的重要組成部份，隨著中國全面建設小康社會和建設社會主義新農村偉大事業(yè)的深切開展，和黨中央、國務院對三農問題的重視，中國財政支農支出的規(guī)模逐漸變大，財政支農支出在進展農業(yè)、致富農人和繁榮農村所起到的作用也日趨顯現(xiàn)。但是，通過對中國財政支農支出現(xiàn)狀的分析，咱們發(fā)覺中國財政支農支出存在著支出總量

3、不足，支出結構不合理，支農管理體制不完善等問題。一、財政介入農業(yè)進展的理論依據(jù)農業(yè)對國家財政和整個社會活動直接或間接地做出奉獻，但是農業(yè)生產的特殊性又需要財政的大力支持。財政介入農業(yè)進展的必要性主要有以下幾點理論依據(jù)：（一）農業(yè)經濟中存在著普遍的外部效應農產品的生產有其特殊性，其突出的表現(xiàn)即是農業(yè)生產具有自然和市場雙重風險，這使得農業(yè)經濟中存在外部效應，有市場失靈的現(xiàn)象，從而需要財政介入以彌補這些缺點。農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技推行、農業(yè)教育和培訓等方面，是農業(yè)生產的重要組成部份，組成農業(yè)可持續(xù)進展必不可少的要素，可是這些產品和服務不可能全數(shù)由市場提供，因為在提供這些產品和服務進程中存在很強的

4、外部效應。農業(yè)科研、科技推行、農戶教育之類的投資對農業(yè)進展是相當重要的,但是所有這些投資依托單個的農戶或組織成為較大集體的農戶來辦是很困難的，只能由政府財政來承擔。因此，凡是具有外部效應和牽涉面廣、規(guī)模龐大的農業(yè)投資，都應該由政府財政承擔。顯然，農業(yè)經濟中存在外部效應是各國政府無一例外地對農業(yè)領域進行大量投資的關鍵所在。（二）農產品供求關系具有不穩(wěn)固性農業(yè)是一個特殊的生產部門。從農產品的供給來看，它受自然條件及市場價錢的雙重影響，不僅波動專門大，而且?guī)в忻黠@的周期性。從農產品的需求來看,農產品作為人類生存的大體條件，其需求量是相對穩(wěn)固的。相對穩(wěn)固的需求與不規(guī)則波動的供給，形成了農產品供求關系的

5、不穩(wěn)固性，進而使農業(yè)部門的生產條件常常處于不穩(wěn)固的波動當中。另外，農業(yè)生產周期較長，完全依托市場價錢調節(jié)的農產品供給，會有一個明顯的滯后期，從而使供求狀況難以依托生產者自身的力量及時調整到位。農產品供求的不穩(wěn)固性，使得農業(yè)生產很難依托自身力量通過市場加以克服，進一步又會強烈干擾國民經濟的正常運行。所以，為了穩(wěn)固農業(yè),并進一步穩(wěn)固整個國民經濟,政府財政必需普遍介入農業(yè)的生產和銷售中。（三）農業(yè)投資的收益率偏低農業(yè)進展的根本途徑是提高農業(yè)生產率,而提高農業(yè)生產率的必要條件之一就是增加對農業(yè)的投入。農業(yè)生產由于受自然條件制約，生產周期較長，風險較大，而且農產品單位價值較低，且大多容易腐臭，運輸貯藏不

6、便。所以，農業(yè)投資收益率一般低于其它部門，在市場和利益驅動機制的作用下，社會資源配置無益于農業(yè)進展，在市場競爭中往往處于不利地位。由農業(yè)生產條件不同所帶來的收益的不穩(wěn)固性，也使許多投資主體，專門是以獲利為目的的投資主體都不肯涉足農業(yè)，它不僅很難吸引資本、技術、勞動力等資源進入農業(yè)，乃至連農業(yè)內部的資源也大規(guī)模地向效益較高的非農業(yè)部門轉移。這時，國家財政只有擔當起農業(yè)的保護者，加大政府投資，才能抵消一部份風險所帶來的損失，才能保證農業(yè)投資收益的穩(wěn)固性。綜上，由于農業(yè)經濟進展進程中存在外部效應，農產品供求的不穩(wěn)固性和農業(yè)投資收益率較低等問題，農業(yè)僅僅依托自身力量通過市場手腕很難達到可持續(xù)的進展，而

7、必需依托政府財政的扶持，這為財政介入農業(yè)進展提供了靠得住的理論依據(jù)。二、財政支農支出的國際比較從整體上說，目前我國工農業(yè)組成已具有工業(yè)化中前期的特征，考慮到可比性，咱們主要分析幾個發(fā)達國家和進展中國家在工業(yè)化中前期（即人均收入300美元一1000美元期間）的農業(yè)投資份領及變更趨勢。（一）發(fā)達國家在人均國民收入在300-1000美元時的農業(yè)投資份額第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國、蘇聯(lián)、法國、日本、意大利、葡萄牙等國前后進入了人均國民收入3001000美元的工業(yè)化中前期。雖然經歷這一階段的時刻不同專門大，但在平均年的時刻里，六國農業(yè)總產值占國民生產總值（GNP）的比重平均為,農業(yè)投資占總投資的份額平均

8、維持在5%,從而令人均國民收入年遞增,農業(yè)取得了年均的進展。（二）進展中國家人均國民收入在300-1（）00美元時的農業(yè)投資份頷19751977年，泰國、敘利亞、印度、毛里求斯、巴基斯坦、埃及、韓國等國的人均國民收入在300-1000美元水平。同期，這七國的農業(yè)總產值占GNP的比重平均為28%,農業(yè)投資占投資的份頷平均為,農業(yè)總產值中再投入農業(yè)固定資產的份額平均為%。可見，無論是發(fā)達國家仍是進展中國家，在人均國民收入為300美元一1000美元時，農業(yè)投資占總投資的份額大體上穩(wěn)固在5%一%之間。雖然各國的國情、工業(yè)化的道路不同，但在經濟進展中，農業(yè)的基礎性地位普遍取得了重視。三、我國財政支農支出

9、存在的問題（一）政府財政支農資金投入總量“不足性”雖然最近幾年來政府財政支農資金投入的增加幅度較大，但與中國農業(yè)的重腹地位和進展要求相較，政府對農業(yè)的支持總量仍是低水平的。雖然中國的財政支農支出的絕對規(guī)模擴張了，但其相對規(guī)模卻沒有明顯改善，遠遠沒有達到咱們財政支持三農的現(xiàn)實需求，規(guī)模與現(xiàn)實需要存在較大差距。第一，國家財政對農業(yè)投入的增加速度，大多數(shù)年份里都低于國家財政常常性收入的增加速度，不能實現(xiàn)農業(yè)法規(guī)定的熠加要求。第二，1980年以來,中國財政支農支出占財政總支出的比重呈慢慢下降趨勢，從1980年的12.20%下降到2006年的,下降了個百分點。與此同時也表現(xiàn)出較強的周期性波動，反映出財政

10、對農業(yè)的支持力度缺乏持續(xù)性。另外，19872006年間國家財政用于支農的支出比例在%一%之間，而19872008年間中國農業(yè)GDP占全國GDP比重都在%以上，可見中國財政支農支出占國家財政總支出的比重遠遠低于農業(yè)GDP占全國GDP的比重。（二）政府支農資金投入結構存在諸多的“不合理性”1 .農林水氣等部門事業(yè)費支出居高不下，增加速度明顯；該項事業(yè)費頂用于人員供養(yǎng)及行政開支的部份比重偏高，而且增加專門快。2 .政府財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部份大體維持在70%左右，而用于建設性的支出比重不高。3 .在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農人能夠直接收益的中小型

11、基礎設施建設的比重較小。4 .在政府農業(yè)投入中，一些關系農業(yè)進展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農業(yè)品質改良、重大病害控制、社會化服務體系建設等，或沒有財政立項支持，或缺乏足夠的投入保障。5 .財政支農支出頂用于農業(yè)科技的投入數(shù)量小、比重低，對農村社會進展方面的投入遠遠不夠，農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)進展嚴峻滯后。（三）政府財政支農資金管理體制“不完善性”從中央和地方財政承擔農業(yè)投入的結構看，大多以地方財政的投入為主。地方財政一直占據(jù)著財政支農支出的主體地位,說明中國財政支農支出主要由地方財政負擔。從世界各國中央財政支農支出的份頷看，許多國家中央財政在財政支農中擔負著主要責任，比較而言，中國

12、中央政府財政承擔的財政支農職責偏小。當前財政支農事權與支出責任劃分中存在著財權、事權劃分不清問題。中央和地方支農支出的責任劃分涉及到政府與市場邊界的清楚界定和各級政府職能的合理劃分，難度較大。農業(yè)和農村經濟進展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排利用進程中的隨意性，地方政府想方設法把支農職責壓在中央一級。財政農業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴峻，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業(yè)的投入渠道較多，農業(yè)財政支出分部門管理,這種管理模式存在的問題是，不同渠道的投資在利用方向、實施范圍、建設內容、項目安

13、排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因此不同程度地存在條塊分割、彼此之間協(xié)調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，多頭管理，力量分散，無益于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調，不能形成合力。四、完善我國財政支農支出的政策建議（一）加大財政支農力度，健全支農資金增加機制增加財政對農業(yè)的投入，這是增進農業(yè)生產穩(wěn)固進展，實現(xiàn)國家農業(yè)進展目標，從而實現(xiàn)農人收入增加的必要條件。增加財政對農業(yè)的投入，既要求財政不僅要在支農絕對數(shù)量上維持穩(wěn)固增加，也要在相對增加率上維持穩(wěn)固增加。考慮到目前中國財力規(guī)模的實際情形，不可能像發(fā)達國家那樣進行大規(guī)模的財政支農，但中國財政支農力度至少要符

14、合中國農業(yè)法規(guī)定的“國家財政每一年對農業(yè)總投入的增加幅度應高于常常收入的增加幅度、從預算外籌集資金成立農業(yè)進展基金、水利建設基金等專項基金”。1 .切實保證國家財政對農業(yè)資金投入的法定增加，財政支農資金的增量要高于上年，并增強預算執(zhí)行。2 .各級財政都要增加對三農的投入。中央和省級財政要增加對農業(yè)的資金投入，同時在完善省以下財政體制的基礎上，市縣財政也要慢慢增加支農資金投入。3 .新增支出要向農村傾斜。做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經費主要用于農村，國家大體建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益主要用于農村。（二）優(yōu)化財政支農資金結構，加大對農村公共品的供給1 .加大對農業(yè)基礎設施

15、投入，提高農業(yè)基礎設施投入占財政支農資金的比例。在中國農村缺少常年積累的公共投資，水利電力、交通、通信等設施需要政府的投資來完成的地方很多，應重點辦好“水、路、電、氣”等與農人群眾利益直接相關的大事，繼續(xù)加大農業(yè)大體建設投資力度。2 .注重對農業(yè)科技研究、引進和推行的投入。農業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)科技化是加速農業(yè)進展的重要力量，注重對農業(yè)科技研究、引進和推行的投入，提高農業(yè)的科技含量，實現(xiàn)農人增收。國家應將財政資金對農業(yè)科技的投入依照占農業(yè)總產值的比例以法律的形式固定下來，各級政府每一年按規(guī)定不低于規(guī)定的比例撥出必然數(shù)量的資金用于農業(yè)重點科研基地和農業(yè)重大科技工程建設、農業(yè)推行和服務體系建設、農業(yè)信息

16、體系建設、增進農業(yè)科技功效的轉化，對于用于農業(yè)科技方面進行必要的梳理整合，集中力量支穩(wěn)重大和重點農業(yè)科技功效的研究、引進和推行。3 .加大財政支農資金對農村教育投入力度，財政支農資金重點保障落實農村義務教育。普及農村義務教育，培育新型農人是提高農村勞動力素質、提高農業(yè)生產率，最終提高農村居民收入。財政支農資金要支持培訓新型農人，在農村財政大力支持開展農業(yè)勞動者職業(yè)教育和科普教育,提高農業(yè)勞動者的科技文化素養(yǎng)和技術水平。（三）財政支農方式要創(chuàng)新，提高財政支農效率1 .整合財政支農資金。重點是以縣為主推動支農資金整合。通過制定農業(yè)進展計劃引導支農資金整合，以主導產業(yè)和項目打造支農資金整合的平臺，通

17、過項目的實施帶動支農資金的集中利用。以進展優(yōu)勢產業(yè)和特色產品為抓手，打造生產類和產業(yè)類資金的整合平臺。成立由政府主要領導擔任負責人的支農資金整合協(xié)調領導小組，形成在同一項目區(qū)資金的統(tǒng)一、協(xié)調、互補和各有關部門按職責分口管理的“統(tǒng)分”結合的工作聯(lián)系制度。2 .事后獎勵。農戶和農業(yè)企業(yè)完成國家鼓勵進展的項目后，政府給予必然的獎勵，這種事后獎勵不但對先進者有鼓勵作用，又能起到示范作用，而且避免虛報冒領，挪用財政支農資金的現(xiàn)象。3 .對財政支農項目實行公開招標。為了增加財政支出透明度，提高財政資金利用效率，能夠對財政支農項目實行公開招標。（四）要增強對財政支農資金監(jiān)督的力度第一，增強地方人大和上級財政部門對支農資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。為避免地方和基層財政部門擠占、截留、挪用項目資金，財政部門應踴躍完善逐級撥款制度，增強對下級財政部門資金的審計和監(jiān)督，確保資金及時足顫到位。第二，改革和完善立項及資金分派辦法。立項時要引進競爭機制，公開招標,擇優(yōu)扶持，同時成立健全項目執(zhí)行及資金利用的鼓勵，獎懲及風險機制等。此后一個時期尤其要在農業(yè)項目管理改革方面下功夫，要引進推行招標投標、項目預算、集中支付、政府采購、報賬制、公告制、專家或中介機構評估等科學管理的辦法，從而切實有效地提高財政支農資金效益，發(fā)揮農業(yè)財政支持政策作用。參考文獻1葉翠青.中國財政支農支出存在的問題及政策建議財政研究，2