財政支農(nóng)支出問題研究

1、公共支出管理論文財政支農(nóng)支出問題研究學(xué)生姓名張安冉系（部）財政稅務(wù)系專業(yè)財政學(xué)指導(dǎo)教師賈潔蕊2011年6月27日摘要在市場經(jīng)濟體制下，由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和特殊性，實行財政支農(nóng)政策是十分必要的。通過對中國財政支農(nóng)支出的分析，發(fā)覺其存在著支出總量不足、支出結(jié)構(gòu)不合理和支農(nóng)管理體制不完善等問題，針對這些問題，給出了加大財政支農(nóng)總量、調(diào)整支農(nóng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新財政支農(nóng)體制等建議。關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)支出產(chǎn)業(yè)進(jìn)展農(nóng)人收入前言財政用于農(nóng)業(yè)的支出即為“財政支農(nóng)支出”，廣義上包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)大體建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟費、各類補助與補助等。農(nóng)業(yè)進(jìn)展存在著供給彈性與需求彈性的

2、不對稱、比較效益較低，受自然條件制約，生產(chǎn)周期長，風(fēng)險大和地域之間農(nóng)業(yè)資源稟賦存在較大不同樣特點。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、特殊性和弱勢性使得在市場經(jīng)濟體制下，有必要實行財政支農(nóng)政策。這也是發(fā)達(dá)國家進(jìn)展農(nóng)業(yè)的重要辦法和經(jīng)驗，對于中國如此一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，就更要實施合理的財政支農(nóng)政策。中國的財政支農(nóng)支出是中國財政支出的重要組成部份，隨著中國全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村偉大事業(yè)的深切開展，和黨中央、國務(wù)院對三農(nóng)問題的重視，中國財政支農(nóng)支出的規(guī)模逐漸變大，財政支農(nóng)支出在進(jìn)展農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)人和繁榮農(nóng)村所起到的作用也日趨顯現(xiàn)。但是，通過對中國財政支農(nóng)支出現(xiàn)狀的分析，咱們發(fā)覺中國財政支農(nóng)支出存在著支出總量

3、不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，支農(nóng)管理體制不完善等問題。一、財政介入農(nóng)業(yè)進(jìn)展的理論依據(jù)農(nóng)業(yè)對國家財政和整個社會活動直接或間接地做出奉獻(xiàn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性又需要財政的大力支持。財政介入農(nóng)業(yè)進(jìn)展的必要性主要有以下幾點理論依據(jù)：（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在著普遍的外部效應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)有其特殊性，其突出的表現(xiàn)即是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自然和市場雙重風(fēng)險，這使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在外部效應(yīng)，有市場失靈的現(xiàn)象，從而需要財政介入以彌補這些缺點。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推行、農(nóng)業(yè)教育和培訓(xùn)等方面，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要組成部份，組成農(nóng)業(yè)可持續(xù)進(jìn)展必不可少的要素，可是這些產(chǎn)品和服務(wù)不可能全數(shù)由市場提供，因為在提供這些產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)程中存在很強的

4、外部效應(yīng)。農(nóng)業(yè)科研、科技推行、農(nóng)戶教育之類的投資對農(nóng)業(yè)進(jìn)展是相當(dāng)重要的,但是所有這些投資依托單個的農(nóng)戶或組織成為較大集體的農(nóng)戶來辦是很困難的，只能由政府財政來承擔(dān)。因此，凡是具有外部效應(yīng)和牽涉面廣、規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)投資，都應(yīng)該由政府財政承擔(dān)。顯然，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在外部效應(yīng)是各國政府無一例外地對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大量投資的關(guān)鍵所在。（二）農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系具有不穩(wěn)固性農(nóng)業(yè)是一個特殊的生產(chǎn)部門。從農(nóng)產(chǎn)品的供給來看，它受自然條件及市場價錢的雙重影響，不僅波動專門大，而且?guī)в忻黠@的周期性。從農(nóng)產(chǎn)品的需求來看,農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的大體條件，其需求量是相對穩(wěn)固的。相對穩(wěn)固的需求與不規(guī)則波動的供給，形成了農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的

5、不穩(wěn)固性，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)條件常常處于不穩(wěn)固的波動當(dāng)中。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長，完全依托市場價錢調(diào)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品供給，會有一個明顯的滯后期，從而使供求狀況難以依托生產(chǎn)者自身的力量及時調(diào)整到位。農(nóng)產(chǎn)品供求的不穩(wěn)固性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難依托自身力量通過市場加以克服，進(jìn)一步又會強烈干擾國民經(jīng)濟的正常運行。所以，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè),并進(jìn)一步穩(wěn)固整個國民經(jīng)濟,政府財政必需普遍介入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和銷售中。（三）農(nóng)業(yè)投資的收益率偏低農(nóng)業(yè)進(jìn)展的根本途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必要條件之一就是增加對農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然條件制約，生產(chǎn)周期較長，風(fēng)險較大，而且農(nóng)產(chǎn)品單位價值較低，且大多容易腐臭，運輸貯藏不

6、便。所以，農(nóng)業(yè)投資收益率一般低于其它部門，在市場和利益驅(qū)動機制的作用下，社會資源配置無益于農(nóng)業(yè)進(jìn)展，在市場競爭中往往處于不利地位。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不同所帶來的收益的不穩(wěn)固性，也使許多投資主體，專門是以獲利為目的的投資主體都不肯涉足農(nóng)業(yè)，它不僅很難吸引資本、技術(shù)、勞動力等資源進(jìn)入農(nóng)業(yè)，乃至連農(nóng)業(yè)內(nèi)部的資源也大規(guī)模地向效益較高的非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。這時，國家財政只有擔(dān)當(dāng)起農(nóng)業(yè)的保護(hù)者，加大政府投資，才能抵消一部份風(fēng)險所帶來的損失，才能保證農(nóng)業(yè)投資收益的穩(wěn)固性。綜上，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進(jìn)展進(jìn)程中存在外部效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品供求的不穩(wěn)固性和農(nóng)業(yè)投資收益率較低等問題，農(nóng)業(yè)僅僅依托自身力量通過市場手腕很難達(dá)到可持續(xù)的進(jìn)展，而

7、必需依托政府財政的扶持，這為財政介入農(nóng)業(yè)進(jìn)展提供了靠得住的理論依據(jù)。二、財政支農(nóng)支出的國際比較從整體上說，目前我國工農(nóng)業(yè)組成已具有工業(yè)化中前期的特征，考慮到可比性，咱們主要分析幾個發(fā)達(dá)國家和進(jìn)展中國家在工業(yè)化中前期（即人均收入300美元一1000美元期間）的農(nóng)業(yè)投資份領(lǐng)及變更趨勢。（一）發(fā)達(dá)國家在人均國民收入在300-1000美元時的農(nóng)業(yè)投資份額第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國、蘇聯(lián)、法國、日本、意大利、葡萄牙等國前后進(jìn)入了人均國民收入3001000美元的工業(yè)化中前期。雖然經(jīng)歷這一階段的時刻不同專門大，但在平均年的時刻里，六國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比重平均為,農(nóng)業(yè)投資占總投資的份額平均

8、維持在5%,從而令人均國民收入年遞增,農(nóng)業(yè)取得了年均的進(jìn)展。（二）進(jìn)展中國家人均國民收入在300-1（）00美元時的農(nóng)業(yè)投資份頷19751977年，泰國、敘利亞、印度、毛里求斯、巴基斯坦、埃及、韓國等國的人均國民收入在300-1000美元水平。同期，這七國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GNP的比重平均為28%,農(nóng)業(yè)投資占投資的份頷平均為,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中再投入農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的份額平均為%?？梢姡瑹o論是發(fā)達(dá)國家仍是進(jìn)展中國家，在人均國民收入為300美元一1000美元時，農(nóng)業(yè)投資占總投資的份額大體上穩(wěn)固在5%一%之間。雖然各國的國情、工業(yè)化的道路不同，但在經(jīng)濟進(jìn)展中，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位普遍取得了重視。三、我國財政支農(nóng)支出

9、存在的問題（一）政府財政支農(nóng)資金投入總量“不足性”雖然最近幾年來政府財政支農(nóng)資金投入的增加幅度較大，但與中國農(nóng)業(yè)的重腹地位和進(jìn)展要求相較，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。雖然中國的財政支農(nóng)支出的絕對規(guī)模擴張了，但其相對規(guī)模卻沒有明顯改善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到咱們財政支持三農(nóng)的現(xiàn)實需求，規(guī)模與現(xiàn)實需要存在較大差距。第一，國家財政對農(nóng)業(yè)投入的增加速度，大多數(shù)年份里都低于國家財政常常性收入的增加速度，不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)法規(guī)定的熠加要求。第二，1980年以來,中國財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重呈慢慢下降趨勢，從1980年的12.20%下降到2006年的,下降了個百分點。與此同時也表現(xiàn)出較強的周期性波動，反映出財政

10、對農(nóng)業(yè)的支持力度缺乏持續(xù)性。另外，19872006年間國家財政用于支農(nóng)的支出比例在%一%之間，而19872008年間中國農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP比重都在%以上，可見中國財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比重。（二）政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的“不合理性”1 .農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費支出居高不下，增加速度明顯；該項事業(yè)費頂用于人員供養(yǎng)及行政開支的部份比重偏高，而且增加專門快。2 .政府財政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部份大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。3 .在財政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)人能夠直接收益的中小型

11、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。4 .在政府農(nóng)業(yè)投入中，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)進(jìn)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、社會化服務(wù)體系建設(shè)等，或沒有財政立項支持，或缺乏足夠的投入保障。5 .財政支農(nóng)支出頂用于農(nóng)業(yè)科技的投入數(shù)量小、比重低，對農(nóng)村社會進(jìn)展方面的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)進(jìn)展嚴(yán)峻滯后。（三）政府財政支農(nóng)資金管理體制“不完善性”從中央和地方財政承擔(dān)農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)看，大多以地方財政的投入為主。地方財政一直占據(jù)著財政支農(nóng)支出的主體地位,說明中國財政支農(nóng)支出主要由地方財政負(fù)擔(dān)。從世界各國中央財政支農(nóng)支出的份頷看，許多國家中央財政在財政支農(nóng)中擔(dān)負(fù)著主要責(zé)任，比較而言，中國

12、中央政府財政承擔(dān)的財政支農(nóng)職責(zé)偏小。當(dāng)前財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在著財權(quán)、事權(quán)劃分不清問題。中央和地方支農(nóng)支出的責(zé)任劃分涉及到政府與市場邊界的清楚界定和各級政府職能的合理劃分，難度較大。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟進(jìn)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什么項目應(yīng)由中央政府投資，什么項目應(yīng)由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排利用進(jìn)程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級。財政農(nóng)業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴(yán)峻，有限的資金不能形成合力。目前政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理,這種管理模式存在的問題是，不同渠道的投資在利用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安

13、排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因此不同程度地存在條塊分割、彼此之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責(zé)不清，多頭管理，力量分散，無益于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。四、完善我國財政支農(nóng)支出的政策建議（一）加大財政支農(nóng)力度，健全支農(nóng)資金增加機制增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，這是增進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)固進(jìn)展，實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)進(jìn)展目標(biāo)，從而實現(xiàn)農(nóng)人收入增加的必要條件。增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，既要求財政不僅要在支農(nóng)絕對數(shù)量上維持穩(wěn)固增加，也要在相對增加率上維持穩(wěn)固增加?？紤]到目前中國財力規(guī)模的實際情形，不可能像發(fā)達(dá)國家那樣進(jìn)行大規(guī)模的財政支農(nóng)，但中國財政支農(nóng)力度至少要符

14、合中國農(nóng)業(yè)法規(guī)定的“國家財政每一年對農(nóng)業(yè)總投入的增加幅度應(yīng)高于常常收入的增加幅度、從預(yù)算外籌集資金成立農(nóng)業(yè)進(jìn)展基金、水利建設(shè)基金等專項基金”。1 .切實保證國家財政對農(nóng)業(yè)資金投入的法定增加，財政支農(nóng)資金的增量要高于上年，并增強預(yù)算執(zhí)行。2 .各級財政都要增加對三農(nóng)的投入。中央和省級財政要增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，同時在完善省以下財政體制的基礎(chǔ)上，市縣財政也要慢慢增加支農(nóng)資金投入。3 .新增支出要向農(nóng)村傾斜。做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家大體建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。（二）優(yōu)化財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共品的供給1 .加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

15、投入，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入占財政支農(nóng)資金的比例。在中國農(nóng)村缺少常年積累的公共投資，水利電力、交通、通信等設(shè)施需要政府的投資來完成的地方很多，應(yīng)重點辦好“水、路、電、氣”等與農(nóng)人群眾利益直接相關(guān)的大事，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)大體建設(shè)投資力度。2 .注重對農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推行的投入。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)科技化是加速農(nóng)業(yè)進(jìn)展的重要力量，注重對農(nóng)業(yè)科技研究、引進(jìn)和推行的投入，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，實現(xiàn)農(nóng)人增收。國家應(yīng)將財政資金對農(nóng)業(yè)科技的投入依照占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例以法律的形式固定下來，各級政府每一年按規(guī)定不低于規(guī)定的比例撥出必然數(shù)量的資金用于農(nóng)業(yè)重點科研基地和農(nóng)業(yè)重大科技工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)推行和服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息

16、體系建設(shè)、增進(jìn)農(nóng)業(yè)科技功效的轉(zhuǎn)化，對于用于農(nóng)業(yè)科技方面進(jìn)行必要的梳理整合，集中力量支穩(wěn)重大和重點農(nóng)業(yè)科技功效的研究、引進(jìn)和推行。3 .加大財政支農(nóng)資金對農(nóng)村教育投入力度，財政支農(nóng)資金重點保障落實農(nóng)村義務(wù)教育。普及農(nóng)村義務(wù)教育，培育新型農(nóng)人是提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，最終提高農(nóng)村居民收入。財政支農(nóng)資金要支持培訓(xùn)新型農(nóng)人，在農(nóng)村財政大力支持開展農(nóng)業(yè)勞動者職業(yè)教育和科普教育,提高農(nóng)業(yè)勞動者的科技文化素養(yǎng)和技術(shù)水平。（三）財政支農(nóng)方式要創(chuàng)新，提高財政支農(nóng)效率1 .整合財政支農(nóng)資金。重點是以縣為主推動支農(nóng)資金整合。通過制定農(nóng)業(yè)進(jìn)展計劃引導(dǎo)支農(nóng)資金整合，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項目打造支農(nóng)資金整合的平臺，通

17、過項目的實施帶動支農(nóng)資金的集中利用。以進(jìn)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺。成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成在同一項目區(qū)資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補和各有關(guān)部門按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度。2 .事后獎勵。農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)完成國家鼓勵進(jìn)展的項目后，政府給予必然的獎勵，這種事后獎勵不但對先進(jìn)者有鼓勵作用，又能起到示范作用，而且避免虛報冒領(lǐng)，挪用財政支農(nóng)資金的現(xiàn)象。3 .對財政支農(nóng)項目實行公開招標(biāo)。為了增加財政支出透明度，提高財政資金利用效率，能夠?qū)ω斦мr(nóng)項目實行公開招標(biāo)。（四）要增強對財政支農(nóng)資金監(jiān)督的力度第一，增強地方人大和上級財政部門對支農(nóng)資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。為避免地方和基層財政部門擠占、截留、挪用項目資金，財政部門應(yīng)踴躍完善逐級撥款制度，增強對下級財政部門資金的審計和監(jiān)督，確保資金及時足顫到位。第二，改革和完善立項及資金分派辦法。立項時要引進(jìn)競爭機制，公開招標(biāo),擇優(yōu)扶持，同時成立健全項目執(zhí)行及資金利用的鼓勵，獎懲及風(fēng)險機制等。此后一個時期尤其要在農(nóng)業(yè)項目管理改革方面下功夫，要引進(jìn)推行招標(biāo)投標(biāo)、項目預(yù)算、集中支付、政府采購、報賬制、公告制、專家或中介機構(gòu)評估等科學(xué)管理的辦法，從而切實有效地提高財政支農(nóng)資金效益，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策作用。參考文獻(xiàn)1葉翠青.中國財政支農(nóng)支出存在的問題及政策建議財政研究，2