基層國土資源管理的存在問題及其對策

1、 基層國土資源管理的存在問題及其對策 縣級國土資源局是國土資源系統(tǒng)最基層一級行政機構(gòu)。鎮(zhèn)級國土資源所是縣國土資源局的派出機構(gòu)，是國土資源行政管理的最基層單位?；鶎訃临Y源管理指的就是縣鎮(zhèn)國土資源管理工作。 縣級國土資源局是一個很年輕的基層行政管理機構(gòu)，是在2001年縣級黨政機構(gòu)改革中，撤銷縣國土局和縣地質(zhì)礦產(chǎn)局重新組建而成的。撤銷的兩個局也是在上世紀(jì)80年代中期和90年代中后期才成立的行政事業(yè)機構(gòu)?？h國土資源局正如其所執(zhí)行的土地管理法和礦產(chǎn)資源法一樣，正在不斷完善之中。 在全國國土資源系統(tǒng)開展省級以下國土資源管理體制改革任務(wù)基本完成之時，國土資源部不失時機地出臺國土資源部關(guān)于深入開展完善體制、

2、提高素質(zhì)活動的實施意見，要求在全國國土資源系統(tǒng)全面開展“完善體制、提高素質(zhì)”活動。筆者在基層國土資源管理崗位工作，是參加該項活動中的一員。為使活動更具針對性和取得實效，現(xiàn)結(jié)合工作實際，就當(dāng)前基層國土資源管理中存在的問題及其對策談?wù)劚救说囊娊?，與同行商椎。一、當(dāng)前基層國土資源管理的存在問題及原因 從1998年至2003年，在短短的6年時間里，基層國土資源管理系統(tǒng)先后開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所收編、組建縣國土資源局和省級以下國土資源管理體制改革工作，使國土資源管理體制不斷完善，管理隊伍不斷穩(wěn)定、壯大，管理水平在不斷提高。然而，由于受到諸因素的影響和制約，當(dāng)前基層國土資源管理還存在著不少與職責(zé)任務(wù)和時代要求不

3、相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1、省級以下國土資源管理體制改革后，縣國土資源局與同級政府關(guān)系發(fā)生微妙變化。這次改革的主要內(nèi)容之一，就是省級以下國土資源管理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的任免，由地方組織部門變?yōu)樯弦患墖临Y源主管部門黨組任免為主，但應(yīng)征求地方黨委意見。因此，國土資源部門領(lǐng)導(dǎo)在工作中堅持原則、多作宣傳解釋過程中，使容易引起地方黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我們的領(lǐng)導(dǎo)干部由于不屬他們?nèi)蚊?，而對地方政府政令的?zhí)行不再象以往那樣堅決，或是不歇盡全力為地方辦事了。產(chǎn)生這種情形，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部在一時半刻中很難解釋得清楚。 2、法律法規(guī)沒有賦予國土資源部門財產(chǎn)處置權(quán)和限制人身自由權(quán)，使國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作很難奏效。同

4、樣是資源保護，林業(yè)部門就有個公安森林分局，具有財產(chǎn)處置權(quán)和限制人身自由權(quán)的干警的執(zhí)法工作能產(chǎn)生立竿見影的效果；而國土資源的執(zhí)法工作則沒有上述兩權(quán)，也沒有干警，對國土資源違法行為的處理要經(jīng)過“漫長”的行政程序。執(zhí)法不順利的，最終還得申請法院強制執(zhí)行。在行政執(zhí)法程序中，我們只能用文字去要求違法者停止其違法行為，而不能用具體行動去制止。如果違法者不聽從我們的制止，違法行為將繼續(xù)進行，待行政程序完成，申請法院強制執(zhí)行時，違法行為所造成的后果往往是十分嚴(yán)重的了。要是法院不受理我們的申請，我們連執(zhí)法的尊嚴(yán)都會喪失。也因為沒有上述兩權(quán)，國土資源執(zhí)法工作者對違法行為的取證都十分困難，嚴(yán)重影響了國土資源違法案件

5、的辦結(jié)率?？墒?，我們保護的土地、礦產(chǎn)資源是不可再生資源，而林業(yè)部門保護的森林資源是可再生資源，相比之下，保護國土資源的期望目標(biāo)與法律的支持力度有很大的差距。 3、由于縣國土資源主管部門的機構(gòu)編制屬同級人民政府管理，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府難以保障基層國土資源管理必需的工作經(jīng)費和政策規(guī)定的工資福利。 1政府無法如數(shù)兌現(xiàn)承諾的工作經(jīng)費。由于縣級政府均實行收支兩條線，而國土資源部門日常的各項工作經(jīng)費，包括大部分不屬財政供應(yīng)的人員經(jīng)費等則需靠收費按比例返撥給的經(jīng)費來解決。而有的工作開展后，所需經(jīng)費雖然政府作了承諾,但往往無法及時或足額兌現(xiàn)；而有些專項工作經(jīng)費縣政府雖已審批，但由于縣財政財力有限而無法支付。

6、因經(jīng)費不到位，不少工作受到影響，國土資源的一些重要的工作也因為經(jīng)費不落實而沒法開展。 2基層所工作經(jīng)費無著落，福利無保障。自1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所收編后，縣財政就沒有核撥基層國土人員行政經(jīng)費。隨著近年清理亂收費工作的開展，基層所的收費只剩下農(nóng)村居民建房用地的辦證工本費一項了，每宗為5元，并全額繳縣收費大廳。收編前，由于國土所是鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府的經(jīng)費創(chuàng)收主要部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各部門中，他的地位十分顯赫。而目前則無任何其它項目收費，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”的最窮困部門。正所謂“窮在路邊無人問”，他們的境況可想而知。正因為如此，一些地方縣局在經(jīng)費也不寬裕的情況下，每月給基層所下?lián)苋⑽灏僭鳛楣ぷ鹘?jīng)費。但也有不少

7、地方縣局是無方法撥經(jīng)費給基層所的，基層所的工作經(jīng)費只能爭取當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府解決。每月三、五百元的工作經(jīng)費在實際中是難以解決一個基層所日常工作經(jīng)費開支的。工作經(jīng)費不足，如何能做到不折不扣地開展國土資源管理工作呢？總不能把工資都貼進去吧？其實已有人這樣做的了。而在去年實施的對在職人員發(fā)給崗位補貼，且不管數(shù)額多少，按文件規(guī)定基層所屬行政管理的工作人員應(yīng)由縣財政局供應(yīng)，但欠發(fā)達地方財政卻以資金不足而沒有核撥他們的補貼。一些縣局在萬般無奈的情況下，自籌資金給他們發(fā)放了該項補貼。該項經(jīng)費還要發(fā)放下去，且標(biāo)準(zhǔn)還可能增大，作為縣局不知能否撐得下去。 4、基層所工作人員行政編制沒法落實，縣級國土資源局呈現(xiàn)“一局兩制

8、”。1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所收編之時，組織人事部門對不是公務(wù)員身份的行政干部一般不予收編，收編后他們的公務(wù)員身份不變。因此，收編的基層所人員絕大部分是已經(jīng)過渡到公務(wù)員的行政人員。而實際上，當(dāng)時的收編工作是沒有專項編制的，一些地方在收編中借用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)行政編制，在縣級黨政機構(gòu)改革過程中，只能歸還給鎮(zhèn)府機關(guān)?？h編辦只有增加事業(yè)編制解決基層國土所工作人員編制問題，而下發(fā)關(guān)于重新核定國土資源所事業(yè)編制等有關(guān)問題的通知。此時此刻，基層所的同志們疑惑了：我們怎么變成了事業(yè)編制人員呢？學(xué)習(xí)了公務(wù)員法后，不少同志經(jīng)常問：我們究竟是什么身份的人呢？個別同志還產(chǎn)生歸隊當(dāng)鎮(zhèn)干部，做個百分百的公務(wù)員的想法。正因為沒有

9、行政編制，不少地方的收編工作只能把事業(yè)干部乃至是工人身份的人員收編到國土所內(nèi)，造成了縣局機關(guān)使用行政編制，而其派出機構(gòu)的工作人員則使用事業(yè)編制的“一局兩制”局面；更為甚者，有的地方政府因經(jīng)濟困難，只給自籌經(jīng)費的事業(yè)編制，而這些地方縣國土局的經(jīng)費連應(yīng)付局機關(guān)運作都吃緊，哪里顧及得基層所呢。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收編工作至今還未完成。 5、職責(zé)不明確，基層所人員難以成為專職國土資源管理工作者。時下基層所難就難在處理同當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。縣級黨政機構(gòu)改革后，編制部門一直沒有明確基層國土資源所的工作職責(zé)，還是沿用1998年編委發(fā)文規(guī)定的8項職責(zé)，加上礦產(chǎn)資源管理任務(wù)。在工作中，一直配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)

10、導(dǎo)的調(diào)遣。一些干部較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還將基層所的工作人員安排駐村，負(fù)責(zé)一個或幾個村的各項農(nóng)村工作，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將幾個工作人員分別派駐幾個村駐村。雖然職責(zé)要求只是“承辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的其他事項”，然而，身在政府辦公場所辦公，又為了能象鎮(zhèn)干部一樣享受鎮(zhèn)府的福利待遇，那怕一百幾十元。不服從分配吧，寄人籬下，水電等費用如何支付？微薄的下鄉(xiāng)補貼也分文無收，上級局又沒下?lián)艹銮谘a貼。果真是這樣，在福利待遇方面，基層所工作人員成了上管不到下又不管的“阿二仔”。在這種情況下，又能有多少時間從事國土資源管理工作呢？直至2005年9月，省編辦才下發(fā)關(guān)于進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所職責(zé)范圍的通知粵機編辦2005349號，文件雖然沒

11、有明確規(guī)定要承辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交辦的工作，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)辦公，享受著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的福利待遇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交辦的工作做還是不做？不做行嗎？ 6、局機關(guān)股室、基層所不少人員素質(zhì)偏低?？h國土資源局建立時間不長，但發(fā)展得很快，從成立國土局時的幾人，不到20年時間，增加至目前130多人。但一直以來，配置人員都是選調(diào)為主，部分是大中專生分配，卻從未向社會進行公開招聘錄用。而國土局一直是縣經(jīng)濟較好的部門，令社會不少人向往。因此，調(diào)進來的大部分是“有靠山有關(guān)系”的人員。這些人員不少是文化相對偏低又無專業(yè)技術(shù)，素質(zhì)普遍不高。而這些人自認(rèn)為有優(yōu)越感，平時又不注意學(xué)習(xí)鉆研業(yè)務(wù)，無論是思想理論水平還是業(yè)務(wù)素質(zhì)提高不快。1998年

12、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收編，雖明確身份、年齡和文化素質(zhì)，但那時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會把鎮(zhèn)里的業(yè)務(wù)骨干給你嗎？那批人年紀(jì)雖然輕，但素質(zhì)還是高不到哪里去。加上近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作件件都是同黃牌紅牌掛鉤，學(xué)風(fēng)又不那么好，收編雖然近十年了，但這支隊伍的素質(zhì)還是達不到國土資源工作的現(xiàn)實要求。素質(zhì)偏低，隨之必定出現(xiàn)工作質(zhì)量效率低，工作紀(jì)律、工作作風(fēng)差的狀況，這是縣級國土資源隊伍在普遍存在的問題。二、目前基層國土資源管理的對策 黨的十六屆五中全會強調(diào)必須加強和諧社會建設(shè)，國家非常重視國土資源管理，把節(jié)約資源列為基本國策，用土地政策作為經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控手段；國務(wù)院近期相繼下發(fā)了國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定和國務(wù)院關(guān)于全面整頓和標(biāo)準(zhǔn)礦

13、產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知。不少縣市土地管理和礦產(chǎn)資源管理的任務(wù)相當(dāng)繁重。上述存在問題與時代賦予國土資源管理部門的使命是不相適應(yīng)的。如不把存在問題解決好，我們將會無法完成黨和人民交給我們國土資源管理的神圣職責(zé)。 全國國土資源系統(tǒng)正在深入開展完善體制提高素質(zhì)活動。這個活動進行得非常及時，正是針對國土資源管理體制改革中遇到的矛盾和問題而進行的。我們必須高度重視，統(tǒng)一思想，迅速發(fā)動部署，在全系統(tǒng)內(nèi)深入開展完善體制提高素質(zhì)活動。通過開展活動，使基層國土資源的管理體制更加完善，干部隊伍素質(zhì)得以提高。活動中，在按照上級主管部門的要求進行的基礎(chǔ)上，突出抓好如下幾項工作： 1、積極爭取地方人民政府的重視和支持，建立

14、加強國土資源管理的工作機制。 地方政府的重視和支持，是做好國土資源管理工作的關(guān)鍵所在。國土資源主管部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強與地方政府領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)調(diào)工作，爭取建立國土資源管理的政府工作機制。 1建立國土資源管理的政府崗位目標(biāo)考核制度。土地管理法、礦產(chǎn)資源法都明確規(guī)定地方各級人民政府在保護和開發(fā)土地、礦產(chǎn)資源管理工作的責(zé)任，黨中央、國務(wù)院非常重視國土資源管理工作，在地方人民政府貫徹落實國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定和國務(wù)院關(guān)于全面整頓和標(biāo)準(zhǔn)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知過程中，國土資源主管部門應(yīng)大力宣傳國土資源法律法規(guī)，積極爭取地方政府的重視支持，協(xié)助地方政府建立加強國土資源管理的工作機制，把國土資源管理的指

15、標(biāo)列入政府崗位目標(biāo)責(zé)任制的考核內(nèi)容，像現(xiàn)時的計生、殯改和新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作一樣，作為基層政府的重要工作來抓?？己酥笜?biāo)要把國土資源的主要工作內(nèi)容細(xì)化、量化，考核措施要嚴(yán)格，份量要重，最好建立國土資源管理專項考核制度，使國土資源管理工作成效的優(yōu)劣直接與基層政府年度工作成效掛鉤。 2協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立國土資源管理的聯(lián)合執(zhí)法機制。要林業(yè)部門那樣建立公安分局,配備干警參與國土資源的保護,在目前可能還是種奢望。我們必須面對現(xiàn)實，尋求提高行業(yè)執(zhí)法效能的良方。土地違法案件的查處，國土資源部門處理不了的，還需申請人民法院強制執(zhí)行，情況嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要移交司法機關(guān)處理；礦產(chǎn)資源違法案件，一個違法行為將觸犯國土資

16、源、林業(yè)、環(huán)保、水利、安監(jiān)、工商和公安等多個部門的法律法規(guī)。這些部門都可以依照部門法律法規(guī)履行職責(zé)，對該違法行為予以查處。但現(xiàn)實工作中都不易看到對一個礦產(chǎn)資源違法行為被多個部門單位“數(shù)法并處”的情形。當(dāng)然這其中除部門配合不夠協(xié)調(diào)外，可能還有多種因素制約。這就需要當(dāng)?shù)卣⒁粋€聯(lián)合執(zhí)法機制。這個機制將協(xié)調(diào)和約束各部門認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，重拳打擊，數(shù)法并處。在執(zhí)法過程中，還可發(fā)揮各個部門的特長，取長補短，執(zhí)法工作將會收到事半功倍的效果。 3健全國土資源管理工作是財政供應(yīng)制度。國務(wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知國發(fā)200412號明確規(guī)定“市州、盟、縣市、旗國土資源主管部門

17、是同級人民政府的工作部門，其機構(gòu)編制仍由同級人民政府管理”。這就說明國土資源管理的工作經(jīng)費，工作人員的工資福利應(yīng)由地方財政核撥。況且現(xiàn)時的行政收費已經(jīng)實行收支兩條線，地方財政部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)政策的規(guī)定，而不能因某些因素不予兌現(xiàn)政策或打折扣。然而，現(xiàn)實中則不可能這么順利，這就需要我們國土資源部門領(lǐng)導(dǎo)去多爭取。問題嚴(yán)重的還需上級國土資源主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下來與地方政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，爭取地方政府關(guān)心和支持基層國土資源工作。同時，要爭取地方財政把基層所辦公場所的建設(shè)和必要辦公設(shè)備的配置列入計劃，分步實施，為國土資源管理工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。 2、加強隊伍建設(shè)，建立國土資源管理崗位危機機制。 將危

18、機機制賦予每個國土資源工作人員，以對其增加心理壓力，使其變壓力為動力，加強學(xué)習(xí)，勇于實踐，提高自身素質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)行政行為。 1加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，建立考核末位淘汰制。制訂國土資源工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃，爭取集中授課與分散自學(xué)相結(jié)合的學(xué)習(xí)形式，定期進行考試。對考試不及格者采取待崗補習(xí)，取消出勤補貼，待其補考合格再行上崗工作；對多次考試仍不合格的，降級使用；如多次考試都不及格且排列在末位的，給予辭退或下崗處理。 2認(rèn)真落實年度考核制度，實事求是地對工作人員作出評價。對國家機關(guān)，事業(yè)單位工作人員的年度考核已經(jīng)制度化，這是對工作人員一年工作表現(xiàn)的綜合評定。我們必須充分發(fā)揮該項制度的考核功能，調(diào)開工作人員的工作積

19、極性，加大對他們依法行政、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的約束力，提高他們的工作成效，獎勤罰懶。在年度考核工作中，堅決糾正和防止形式主義和走過場的現(xiàn)象，嚴(yán)格執(zhí)行各項考核標(biāo)準(zhǔn)，實事求是地對工作人員作出評價。評價中，基本稱職的就是基本稱職，不稱職的就是不稱職。連續(xù)兩年不稱職的，依照公務(wù)員法予以辭退，使年度考核制度成為一種危機機制，約束每個國土資源工作人員。 3加強監(jiān)督檢查，建立國土資源工作錯案追究制。為了嚴(yán)格執(zhí)行國土資源的法律法規(guī)及相關(guān)的政策，標(biāo)準(zhǔn)國土資源管理工作人員的行為，改良機關(guān)工作作風(fēng)，提高辦事效率，給人民群眾予以優(yōu)質(zhì)服務(wù)，國土資源主管部門必須建立健全監(jiān)督制度，對工作人員的公務(wù)活動實施監(jiān)督，并多方聽取服務(wù)對象的反

20、映。對因工作作風(fēng)問題常受到群眾投訴的，監(jiān)督人員應(yīng)及時對被投訴者予以教育；對工作中造成過錯的，必須依照有關(guān)規(guī)定對過錯行為人予以過錯責(zé)任追究。同時，在檢查監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)工作人員出現(xiàn)行政不作為或亂作為的現(xiàn)象，必須依照行政許可法對行為人作出相應(yīng)處理，構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。 3、國土資源部門想方設(shè)法壯大經(jīng)濟實力，建立國土資源系統(tǒng)工作保障機制。 沒有經(jīng)濟實力就沒有工作活力。任何工作的開展都需要一個最低的工作成本作保障。欠發(fā)達地方的政府經(jīng)濟運作本身就十分困難。因此，一般情況下，作為部門靠政府財政解決日常工作經(jīng)費是比較困難的，更不用說撥款建基層國土資源所辦公大樓等。為了使國土資源管理工作不因地區(qū)

21、經(jīng)濟差異而相差過大，就很有必要建立國土資源系統(tǒng)工作保障機制，保障經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)國土資源管理工作得以正常開展。 1基層國土資源主管部門要利用行業(yè)優(yōu)勢，想方設(shè)法壯大經(jīng)濟實力，保證工作正常開展。誠然，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的國土資源主管部門在正常的業(yè)務(wù)工作收益中，能保證局機關(guān)正常運作已是很不錯的了，特別是那些土地和礦產(chǎn)資源都不是優(yōu)勢的地區(qū)。然而，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，想方設(shè)法，在土地、礦業(yè)、測繪管理工作中還是能夠依法找到經(jīng)濟創(chuàng)收項目的，且不管每個項目是否能得到可觀收益，只求細(xì)水長流，集腋成裘。在經(jīng)濟開支計劃中，應(yīng)盡量向基層所傾斜，確?；鶎訃临Y源工作正常開展。因為欠發(fā)達地方的基層工作環(huán)境普遍較差，經(jīng)濟境況更不好。我們不能讓基層所的同志拿吃飯養(yǎng)家的錢用到工作中去。在這基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件，有計劃地分步實施建設(shè)基層所辦公樓，配置必需的辦公設(shè)備，為基層所的工作創(chuàng)造環(huán)境條件。 2上級國土資源主管部門應(yīng)多關(guān)心支持基層工作，為基層國土資源管理創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。省以下國土資源管理體制改革，拉近了基層國土資源主管部門同省市主管部門的距離，給基層工作者帶來一種歸屬感。然而，發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的差距始終是存在的，國土資源管理效果卻不允許因經(jīng)濟差異而產(chǎn)生差距?？墒牵诠ぷ魇卤豆Π?、執(zhí)法成本大于違法成本的欠發(fā)達地區(qū)的國土資源