13個PPP成功典型案例

1、國家發(fā)改委發(fā)布的13個PPP成功典型案例 近日，針對各地普遍反映的推進PPP項目缺少操作經(jīng)驗、缺乏案例指導(dǎo)等問題，經(jīng)有關(guān)部門、機構(gòu)以及各地發(fā)改委推薦，國家發(fā)改委公開發(fā)布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關(guān)方面參考借鑒。 此次發(fā)布的PPP項目案例涉及水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域，涵蓋BOT、TOT、BOO等多種操作模式。這些項目是各地引入市場機制、推進PPP模式的有益探索，在社會資本選擇、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、回報機制確定等方面具有一定參考價值。13個PPP項目案例包括：1、北京地鐵4號線項目一、項目

2、概況北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長28.2公里，車站總數(shù)24座。4號線工程概算總投資153億元，于2004年8月正式開工，2009年9月28日通車試運營，目前日均客流量已超過 100 萬人次。北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個PPP項目，該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實施。2011 年，北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為，北京地鐵4號線項目順應(yīng)國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領(lǐng)域

3、首次探索和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了當時北京市政府投資壓力，實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，促進了技術(shù)進步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實際情況分析，4號線應(yīng)用PPP模式進行投資建設(shè)已取得階段性成功，項目實施效果良好。二、運作模式（一） 具體模式4號線工程投資建設(shè)分為A、B兩個相對獨立的部分：A部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107億元，約占項目總投資的70%，由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司4號線公司負責；B部分為車輛、信號等設(shè)備部分，投資額約為46億元，約占項目總投資的30%，由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司（簡稱“京

4、港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團按2:49:49的出資比例組建。北京地鐵4號線PPP模式如圖2所示圖2 北京地鐵4號線的PPP模式4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過租賃取得4號線公司的A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負責4號線的運營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收益。30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。（二）實施流程4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導(dǎo)

5、的實施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導(dǎo)的投資人競爭性談判比選階段。經(jīng)市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于 2006年4月12日正式簽署了特許經(jīng)營協(xié)議。（三）協(xié)議體系4 號線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結(jié)構(gòu)如圖 3 所示。 圖3 4號線PPP項目合同結(jié)構(gòu)圖 特許經(jīng)營協(xié)議是PPP項目的核心，為 PPP 項目投資建設(shè)和運營管理提供了明確的依據(jù)和堅實的法律保障。4號線項目特許經(jīng)營協(xié)議由主協(xié)議、16個附件協(xié)議以及后續(xù)的補充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、建設(shè)、試運營、運營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。（四）主要權(quán)利義務(wù)的約定1.北京市政府北京市政府及其職能部門的權(quán)利義務(wù)主要

6、包括：建設(shè)階段：負責項目A部分的建設(shè)和B部分質(zhì)量的監(jiān)管，主要包括制定項目建設(shè)標準（包括設(shè)計、施工和驗收標準），對工程的建設(shè)進度、質(zhì)量進行監(jiān)督和檢查，以及項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗收報告等。運營階段：負責對項目進行監(jiān)管，包括制定運營和票價標準并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時，統(tǒng)一調(diào)度或臨時接管項目設(shè)施；協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運營商建立相應(yīng)的收入分配分賬機制及相關(guān)配套辦法。此外，因政府要求或法律變更導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或運營成本增加時，政府方負責給予其合理補償。2. 京港地鐵京港地鐵公司作為項目B部分的投資建設(shè)責任主體，負責項目資金籌措、建設(shè)管理和運營。為方便A、B兩部分的施工銜接，協(xié)議

7、要求京港地鐵將B部分的建設(shè)管理任務(wù)委托給A部分的建設(shè)管理單位。運營階段：京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)利用4號線項目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運服務(wù)并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運服務(wù)能力和高效的客運服務(wù)質(zhì)量，同時，須遵照北京市城市軌道交通安全運營管理辦法的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定和實施安全演習計劃以及應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證項目安全運營。在遵守相關(guān)法律法規(guī)，特別是運營安全規(guī)定的前提下，京港地鐵公司可以利用項目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營并取得相關(guān)收益。三、借鑒價值（一）建立有力的政策保障體系北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項目推進提供了全方位保障。在

8、整個項目實施過程中，政府由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了全程參與者和全力保障者，并為項目配套出臺了關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見等相關(guān)政策。為推動項目有效實施，政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組；發(fā)改委主導(dǎo)完成了4號線 PPP 項目實施方案；交通委主導(dǎo)談判；京投公司在這一過程中負責具體操作和研究。4號線 PPP 項目招商組織架構(gòu)如圖 4 所示。圖4 北京地鐵4號線PPP項目招商組織架構(gòu)（二）構(gòu)建合理的收益分配及風險分擔機制北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。該項目通過票價機制和客流機制的巧妙設(shè)計，在社

9、會投資人的經(jīng)濟利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點，在為社會投資人帶來合理預(yù)期收益的同時，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率。1.票價機制4號線運營票價實行政府定價管理，實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理收益等財務(wù)特征。因此，項目采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價的調(diào)整機制。以測算票價為基礎(chǔ)，特許經(jīng)營協(xié)議中約定了相應(yīng)的票價差額補償和收益分享機制，構(gòu)建了票價風險的分擔機制。如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營公司補償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經(jīng)營公司應(yīng)將其差額的70%返還給市政

10、府。4號線PPP項目票價補償和返還機制見圖5所示。圖5 票價補償和返還機制2.客流機制票款是4號線實現(xiàn)盈利的主要收入來源，由于采用政府定價，客流量成為影響項目收益的主要因素?？土髁考仁芴卦S公司服務(wù)質(zhì)量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風險共擔、收益共享的客流機制。4號線項目的客流機制為：當客流量連續(xù)三年低于預(yù)測客流的80%，特許經(jīng)營公司可申請補償，或者放棄項目；當客流量超過預(yù)測客流時，政府分享超出預(yù)測客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。 4號線項目的客流機制充分考慮了市場因素和政策因素，其共擔客流風險、共享客流收益的機制符合軌道交通

11、行業(yè)特點和PPP模式要求。（三）建立完備的PPP項目監(jiān)管體系 北京地鐵4號線PPP項目的持續(xù)運轉(zhuǎn)，得益于項目具有相對完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的邊界、詳細設(shè)計相應(yīng)監(jiān)管機制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵。 4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批，建設(shè)、試運營的驗收、備案，運營過程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。 4號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包括投資、建設(shè)、運營的全過程；在監(jiān)督時序上，包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管；在監(jiān)管標準上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細化的原則。具

12、體監(jiān)管體系如圖6所示。 圖6 監(jiān)管體系2、 大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程 大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全國歷史文化名城、國家級自然保護區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市、最佳中國魅力城市。大理市下轄10鎮(zhèn)、1鄉(xiāng)、111個村委會和501個自然村，以及創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，總面積1815平方公里，總?cè)丝?8萬人，全市日均垃圾產(chǎn)量約688噸。為提高全市垃圾處理“減量化、資源化、無害化”水平，創(chuàng)新垃圾收集清運處置新模式，探索洱海環(huán)境保護新經(jīng)驗，大理市按照“科學治理、科技領(lǐng)先、城鄉(xiāng)一體、市場化運作”的思路，引進先進技術(shù)，采用市場化運作，于2012年啟動實施了洱海

13、流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)工程建設(shè)，高起點、高標準建設(shè)實施生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程，主要包括三方面內(nèi)容：一是在洱海流域的兩區(qū)和下關(guān)、大理11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建設(shè)10座垃圾中轉(zhuǎn)站，購置15輛垃圾轉(zhuǎn)運車、111輛小型垃圾收集車和1002個收集箱體;二是實施裝機容量12兆瓦、日處理生活垃圾600噸以上的大理市第二(海東)垃圾焚燒發(fā)電工程，對生活垃圾進行無害化處理和資源化利用;三是構(gòu)建數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)對市場化運作企業(yè)運營情況的全方位監(jiān)管。目前，大理市洱海流域垃圾收集清運處置系統(tǒng)初步建成，運轉(zhuǎn)正常。全市城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運量從2013年的164,657.7噸(日均451.1噸)，提升到2014年的19

14、6,931.6噸(日均539.5噸)，增長了19.6%，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、洱海水質(zhì)得到了明顯改善，基本實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)生活垃圾“收集清運全覆蓋、壓縮轉(zhuǎn)運全封閉、焚燒發(fā)電資源化、監(jiān)督管理數(shù)字化、建筑垃圾再利用”的預(yù)期目標。二、運作模式(一)建設(shè)模式2010年10月，大理市以BOT(投資建設(shè)-運營-移交)方式，引進重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團公司，采用德國馬丁SITY2000逆推傾斜式爐排爐焚燒發(fā)電處理工藝，投資4.2億元建設(shè)一座垃圾焚燒發(fā)電廠;2012年6月，大理市公開招標以BTO(投資建設(shè)-移交-運營)方式引進重慶耐德新明和公司，采用先進、成熟的上投料式水平直接壓縮加大型拉臂鉤車轉(zhuǎn)運的處理工藝，投資1.1億元

15、建設(shè)10座大型垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站。此外，各區(qū)鎮(zhèn)積極探索，采用承包、租賃等方式，通過公開招投標，將城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運工作推向市場。(二)運行模式全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程，通過收集、轉(zhuǎn)運、處理三個環(huán)節(jié)進行處置。收集清運環(huán)節(jié)由各區(qū)鎮(zhèn)負責，用自行投資、承包的垃圾車及配發(fā)的垃圾收集車將生活垃圾收集至環(huán)洱海10座垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)壓縮裝箱后，全程密閉轉(zhuǎn)運至垃圾焚燒廠進行焚燒發(fā)電、無害化處理。最終實現(xiàn)收集清運全覆蓋、壓縮轉(zhuǎn)運全封閉、焚燒發(fā)電資源化。(三)結(jié)算方式經(jīng)初步測算，大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)建成后，年運營費用需要4430.5萬元，其中：垃圾焚燒發(fā)電廠垃圾處理服務(wù)費用1445.4萬元(按垃圾處理貼

16、費標準66元/噸以及日處理生活垃圾600噸測算);10座大型壓縮垃圾中轉(zhuǎn)站運行服務(wù)費用1752.2萬元(根據(jù)中轉(zhuǎn)站與海東垃圾焚燒廠實際距離分別測算);各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將垃圾收集至中轉(zhuǎn)站的年費用為1233.0萬元(按日收集清運生活垃圾600噸測算)。大理市生活垃圾的收集費用、轉(zhuǎn)運費用和處理費用統(tǒng)一列入財政預(yù)算。垃圾轉(zhuǎn)運及處理運營企業(yè)的服務(wù)費用，按照大理市生活垃圾轉(zhuǎn)運處理服務(wù)費結(jié)算工作實施方案，由運營企業(yè)每月3日前填寫上月結(jié)算確認通知單，上報至市城管局、環(huán)保局、審計局、財政局、服務(wù)費結(jié)算工作領(lǐng)導(dǎo)組等部門審核簽字后進行撥付。(四)監(jiān)管方式1、數(shù)字監(jiān)管2013年7月，籌資326萬元建設(shè)生活垃圾收集清運處理信息化

17、管理系統(tǒng)。各站點稱重數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)叫畔⒅行?，同時為垃圾轉(zhuǎn)運車輛安裝了GPS定位系統(tǒng)。稱重數(shù)據(jù)作為垃圾收集清運獎補經(jīng)費和政府支付企業(yè)運營費用的主要依據(jù)，視頻數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對垃圾壓縮和處理過程的實時監(jiān)控，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾處置全過程的“數(shù)字化、視頻化、定位化”目標。2、量化考核市政府與垃圾收集清運責任區(qū)鎮(zhèn)簽訂大理市洱海流域生活垃圾收集清運責任書，確定垃圾收集清運任務(wù)量，依據(jù)數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)統(tǒng)計的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運量，進行一日一公示、一月一通報、一季一考核，對全市垃圾收集清運工作進行科學管理，通過工作目標倒逼服務(wù)效果，解決垃圾收集清運工作的監(jiān)管問題。3、政策保障市政府出臺洱海流域生活垃圾收集清運

18、處置實施辦法、洱海流域污水垃圾和畜禽糞便收集處理監(jiān)督及獎補辦法、大理市環(huán)洱海農(nóng)村生活垃圾收集清運處置和垃圾收集員履職考核辦法、大理市生活垃圾處理費收費管理辦法、大理市生活垃圾轉(zhuǎn)運處理服務(wù)費結(jié)算工作實施方案、大理市人民政府關(guān)于加強農(nóng)村生活垃圾收集清運管理的工作意見等一系列政策文件，建立生活垃圾處理收費制度，進一步完善城鄉(xiāng)垃圾有償收集清運保潔工作機制和各級資金投入長效機制，為城鄉(xiāng)生活垃圾處置系統(tǒng)提供政策保障。三、借鑒價值(一)完善法規(guī)、健全機制大理市先后建立生活垃圾處理收費制度、垃圾收集清運責任制度、考核獎補制度，出臺相應(yīng)政策文件，使全套系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)有章可循、有據(jù)可查，確保工作到位。隨著系統(tǒng)的建設(shè)，

19、大理市政府明確整個系統(tǒng)由大理市城市管理綜合行政執(zhí)法局作為主管部門進行日常監(jiān)管，市洱管局、環(huán)保局、財政局等部門配合實行按季考核，兌現(xiàn)獎懲。各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立相應(yīng)的管理部門，人民群眾自覺參與到環(huán)境衛(wèi)生整治活動，使系統(tǒng)得以有效運行。(二)城鄉(xiāng)一體、高標準建設(shè)大理市按照流域垃圾治理全覆蓋的思路，高起點、高標準規(guī)劃設(shè)計，實施城鄉(xiāng)垃圾治理一體化系統(tǒng)建設(shè)，提高了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生標準，完善了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，初步建立起了城鄉(xiāng)一體的流域垃圾收集處理體系。(三)政府補貼、市場化運作一是通過招商引資、競爭性談判，以BOT方式引進焚燒發(fā)電廠建設(shè)項目;二是以BTO方式引進垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站項目;三是收集環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責采用承包、租賃

20、等方式實行市場化運作。(四)數(shù)字同步、信息化監(jiān)管建成垃圾收集清運處理信息化管理系統(tǒng)，通過視頻的實時監(jiān)控、車輛的GPS定位及數(shù)據(jù)的實時傳輸，對垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理環(huán)節(jié)的全過程實行“數(shù)字化、視頻化、定位化”實時監(jiān)管，實現(xiàn)信息化管理。(五)打破區(qū)劃、扁平化管理一是城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)打破大理市和創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海開委的行政區(qū)劃界限，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理;二是中轉(zhuǎn)站建設(shè)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，統(tǒng)一建設(shè)，實行市場化運作，例如，喜洲垃圾中轉(zhuǎn)站服務(wù)區(qū)域輻射到喜洲、銀橋、灣橋等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至洱源縣右所鎮(zhèn)、鄧川鎮(zhèn)。3、固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目 一、項目概況（一）項目背景固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)

21、隔永定河相望，距天安門正南50 公里，園區(qū)總面積 34.68 平方公里，是經(jīng)國家公告（2006 年）的省級工業(yè)園區(qū)。2002 年固安縣政府決定采用市場機制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設(shè)、運營固安工業(yè)園區(qū)。同年 6 月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸福基業(yè)股份有限公司（簡稱“華夏幸福公司”）簽訂協(xié)議，正式確立了政府和社會資本（PPP）合作模式。按照工業(yè)園區(qū)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、合作共贏”的市場化運作方式，傾力打造“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的產(chǎn)業(yè)新城。目前，雙方合作范圍已拓展至固安新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和溫泉休閑商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。（二）建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模固

22、安工業(yè)園區(qū) PPP 新型城鎮(zhèn)化項目，是固安縣政府采購華夏幸福在產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)提供設(shè)計、投資、建設(shè)、運營一體化服務(wù)。1.土地整理服務(wù)。配合以政府有關(guān)部門為主體進行的集體土地征轉(zhuǎn)以及形成建設(shè)用地的相關(guān)工作。2008-2013 年，華夏幸福累計完成土地整理 29047.6 畝，累計投資 103.8 億元。2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括道路、供水、供電、供暖、排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。截至 2014 年已完成全長 170 公里新城路網(wǎng)、4座供水廠、3 座熱源廠、6 座變電站、1 座污水處理廠等相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。3.公共設(shè)施建設(shè)及運營服務(wù)。包括公園、綠地、廣場、規(guī)劃展館、教育、醫(yī)療、文體等公益設(shè)施建設(shè)，并負責相關(guān)

23、市政設(shè)施運營維護。園區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成中央公園、大湖公園、400 畝公園、帶狀公園等大型景觀公園 4 處，總投資額為 2.54 億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學項目北京八中固安分校已正式開學，按三級甲等標準建設(shè)的幸福醫(yī)院已開工建設(shè)。4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。包括招商引資、企業(yè)服務(wù)等。截至2014 年底，固安工業(yè)園區(qū)累計引進簽約項目 482 家，投資額達 638.19 億元，形成了航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產(chǎn)業(yè)集群。5.規(guī)劃咨詢服務(wù)。包括開發(fā)區(qū)域的概念規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及控制性詳規(guī)編制等規(guī)劃咨詢服務(wù)，規(guī)劃文件報政府審批后實施。二、運作模式（一）基本

24、特征固安工業(yè)園區(qū)在方案設(shè)計上充分借鑒了英國道克蘭港口新城和韓國松島新城等國際經(jīng)典 PPP 合作案例的主要經(jīng)驗，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運營之中。其基本特征是：1.政企合作固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司（簡稱三浦威特）作為雙方合作的項目公司（SPV），華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體，負責固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌；固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持，以

25、及基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。2.特許經(jīng)營通過特許協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予三浦威特，雙方形成了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業(yè)園區(qū)的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機制，進一步拓寬了融資渠道。3.提供公共產(chǎn)品和服務(wù)基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、開發(fā)、運營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，以及咨詢、運營服務(wù)等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計投資超過 160億元

26、，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近 40%。4.收益回報機制雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結(jié)合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予 110%補償；對于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費用。兩項費用作為企業(yè)回報，上限不高于園區(qū)財政收入增量的企業(yè)分享部分。若財政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報，不形成政府債務(wù)。5.風險分擔機制社會資本利潤回報以固安工業(yè)園區(qū)增量財政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔債務(wù)和經(jīng)營風險。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔政策、經(jīng)營和債務(wù)等風險。（二）主要創(chuàng)新點固安工業(yè)園區(qū)新型

27、城鎮(zhèn)化 PPP 模式屬于在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綜合解決方案。1.整體式外包在政企雙方合作過程中，固安縣政府實際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設(shè)和外包服務(wù)。這種操作模式避免了因投資主體眾多而增加的投資、建設(shè)、運營成本，而且減少了分散投資的違約風險，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和委托代理避險效應(yīng)。2.“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機制在“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機制下，政府和社會資本有效地構(gòu)建了互信平臺，從“一事一議”變?yōu)橐?PPP 機制為核心的協(xié)商制度，減少了操作成本，提高了城市建設(shè)與公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。3.工

28、業(yè)園區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展綜合解決方案政企雙方堅持以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標，以市場化運作機制破解園區(qū)建設(shè)資金籌措難題、以專業(yè)化招商破解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展難題、以構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)體系破解開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級難題，使兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)基地和城市功能的工業(yè)園區(qū)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺。三、實施效果經(jīng)過十多年的建設(shè)，固安工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)了華麗蝶變，有效促進了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。（一）經(jīng)濟發(fā)展：帶動區(qū)域發(fā)展水平邁上新臺階從 2002 年合作至今，固安工業(yè)園區(qū)已成為全省發(fā)展速度最快的省級開發(fā)區(qū)，2014 年完成固定資產(chǎn)投資 149.6 億元，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值 224.5 億元，完成財政收入 23

29、.3 億元。受益于固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化，固安縣從一個經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的縣，成為各項指標在全省領(lǐng)先的縣。政企合作十多年，固安縣人均 GDP 增長了 4倍，財政收入增長了24 倍，成功躋身“2014 中國縣域成長競爭力排行榜”50 強，位列“中國十佳開發(fā)競爭力縣”第 2 位。（二）城市建設(shè)：構(gòu)建了中等城市框架和服務(wù)配套設(shè)施截至 2014 年，華夏幸福公司在園區(qū)內(nèi)投入大量前期開發(fā)資金，高質(zhì)量推進路、水、電、氣、訊等基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)了“十通一平”。同時，積極引進優(yōu)勢資源，建設(shè)了中央公園、水系生態(tài)景觀、創(chuàng)業(yè)大廈、商務(wù)酒店、人才家園等一批高端配套設(shè)施，構(gòu)建了以城市客廳、大湖商業(yè)區(qū)、中央大道金融街區(qū)為主

30、體的“智能城市”核心區(qū)。其中，作為城市主干道之一的錦繡大道(大廣高速至永和路段) 總投資額為 4.13 億元，連接廊涿路與 106國道，2012 年竣工通車，為產(chǎn)業(yè)集聚和居民住行提供了便利條件。（三）民生保障：堅持“以人為本”建設(shè)幸福城市華夏幸福公司投資 2.81 億元，引進的北京八中固安分校已正式投入使用；與首都醫(yī)科大學附屬醫(yī)院合作經(jīng)營的幸福醫(yī)院也已啟動建設(shè)。園區(qū)建設(shè)促進了公共資源配置均等化，當?shù)鼐用窈屯鈦砣藛T享受同等的教育和醫(yī)療等公共資源和服務(wù)，并帶動固安縣民生投入不斷加大，促進了全縣民生保障體系的完善。2014 年固安縣民生領(lǐng)域支出達到 26.1 億元，占公共財政預(yù)算支出的 84.8%，

31、在全省率先實施縣級社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了低保對象醫(yī)前醫(yī)療救助制度。四、借鑒價值固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化在整體推進過程中較好解決了園區(qū)建設(shè)中的一些難題，這種 PPP 模式正在固安縣新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和其他縣市區(qū)復(fù)制，具有較高的借鑒推廣價值。（一）采用區(qū)域整體開發(fā)模式，實現(xiàn)公益性與經(jīng)營性項目的統(tǒng)籌平衡 傳統(tǒng)的單一 PPP 項目，對于一些沒有收益或收益較低的項目，社會資本參與意愿不強，項目建設(shè)主要依靠政府投入。固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化采用綜合開發(fā)模式，對整個區(qū)域進行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)民生項目、商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項

32、目被社會資本過度追逐的弊端，從而推動區(qū)域經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（二）利用專業(yè)團隊建設(shè)運營園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展 為提高固安工業(yè)園區(qū)核心競爭力，固安縣政府通過讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，華夏幸福公司配備專業(yè)團隊，政府和社會資本構(gòu)建起平等、契約、誠信、共贏的機制，保證了園區(qū)建設(shè)運營的良性運轉(zhuǎn)。固安縣政府在推進新型城鎮(zhèn)化的同時，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)結(jié)合問題，加快新農(nóng)村建設(shè)，進行產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化配置，實現(xiàn)了產(chǎn)城融合發(fā)展4、 合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目一、項目概況合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理廠，也是當時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期建設(shè)，日處理能力合計30萬噸，建設(shè)總投

33、資約3.2億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎，是建設(shè)部指定的污水處理培訓基地和亞行在中國投資的“示范項目”，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作用。2001年，安徽當?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的，將王小郢污水處理廠以高于評估價的一定價位直接出售給它，同時還許諾將在未來幾年投資興建更多的污水處理廠。2001年6月，該公司曾與政府簽訂了王小郢經(jīng)營權(quán)收購合同，當時的條件是轉(zhuǎn)讓價款3.5億，污水處理費單價約1元/噸，后來由于融資及其它方面的問題，該環(huán)保公司收購?fù)跣≯鬯幚韽S經(jīng)營權(quán)未果。2002年9月，國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)境保護總局等多部門聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于推進城市污

34、水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見;12月，建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見，允許外資和民資進入市政公用領(lǐng)域。合肥市政府抓住這一機遇，作出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策，決定把王小郢TOT項目作為市場化的試點。二、運作模式(一)項目結(jié)構(gòu)經(jīng)公開招標確定的中標人依法成立項目公司。市建委與項目公司簽署特許權(quán)協(xié)議，代表市政府授予項目公司污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，特許期限23年;合肥城建投公司與項目公司簽署資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，落實項目轉(zhuǎn)讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜;市污水處理管理處與項目公司簽署污水處理服務(wù)協(xié)議，結(jié)算水費并進行監(jiān)管。項目結(jié)構(gòu)如下圖所示：(二)交易過程1、運作組織2

35、003年，合肥市成立了由常務(wù)副市長任組長、各相關(guān)部門負責人為成員的招標領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關(guān)專家組成的王小郢TOT項目辦公室，負責具體工作。合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為項目的招標代理。2、運作方式項目采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)模式，通過國際公開招標轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益。特許經(jīng)營期(23年)內(nèi)，項目公司提供達標的污水處理服務(wù)，向政府收取污水處理費。特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目公司將該污水廠內(nèi)設(shè)施完好、無償移交給合肥市政府指定單位。招標文件中確定特許經(jīng)營期的污水處理服務(wù)費單價為0.75元/噸，投資人投標時報出其擬支付的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格。評標時采用綜合評標法，其中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格

36、為重要考慮因素。3、運作過程2003年9月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站和中國產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站、中國水網(wǎng)網(wǎng)站、中國建設(shè)報、人民日報(海外版)等媒體同時發(fā)布了王小郢TOT項目的招標公告。同月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布資格預(yù)審公告，共7家單位提交了資格預(yù)審申請文件，經(jīng)專家評審，確定6家通過并向其發(fā)售招標文件。隨后，轉(zhuǎn)讓辦公室組織召開了標前會議，并以補充通知的形式對投標人的問題進行了多次解答。2004年2月，王小郢項目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開標，共有4家單位提交了投標文件。開標結(jié)果，對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益報價最高的是德國柏林水務(wù)東華工程聯(lián)合體，出價4.8億元人民幣，其次是天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價4.5億元人民幣，中

37、環(huán)保上實基建聯(lián)合體出價4.3億元人民幣名列第三。所有投標單位的投標報價公布后，合肥市常務(wù)副市長王林建在開標現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為2.68億元。開標后，招標人聘請技術(shù)、財務(wù)、法律等相關(guān)方面資深專家組成評標委員會，對投標文件進行評審，合肥市紀檢委全程監(jiān)督。最終，評標委員會經(jīng)評審后，向招標方推薦柏林水務(wù)聯(lián)合體為排名第一的中標候選人。3月至5月，政府與柏林水務(wù)聯(lián)合體澄清談判并達成一致，向其發(fā)送中標通知書。7月，政府與投資人草簽項目協(xié)議。7月至11月，雙方代表成立移交委員會，進行性能測試和資產(chǎn)移交;政府與項目公司正式簽署項目協(xié)議。12月，王小郢污水廠順利實現(xiàn)商業(yè)運營。截止2014年底

38、，項目公司運營王小郢污水處理廠已超過十年。在此期間項目運營順利平穩(wěn)，污水廠的技術(shù)實力和財務(wù)實力不斷增強，政府與項目公司簽署的各項協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作愉快，本PPP項目經(jīng)受住了考驗。(三)關(guān)鍵問題1、污水廠所在土地的提供方式本項目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污水處理廠的土地。但由于項目特許經(jīng)營期為23年，超過了我國法律對租賃期限最長20年的規(guī)定;同時，根據(jù)我國土地相關(guān)法律法規(guī)，地上附著物、構(gòu)筑物實行“房隨地走”的原則，租賃土地上的房屋和構(gòu)筑物難以確權(quán)。最終經(jīng)談判，中標人同意在不調(diào)增水價的前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。2、職工安臵已建成項目的職

39、工安臵是一個敏感而重要的問題，如果解決得不好，將影響項目招商進展或給項目執(zhí)行留下隱患。本項目在招標實施前期就對職工安臵做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前，就資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的事項征求了職工代表大會的意見，職工安臵方案經(jīng)職代會通過。同時，在招標文件中對投資人提出明確要求，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后必須對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同，保障了職工的切身利益。3、利率風險投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范圍內(nèi)，降低項目公司的風險。但考慮到項目采用市場化方式運作，應(yīng)尊重市場化的規(guī)律，談判小組沒有接受投資人的這一要求，利率變化的風險仍由項目公司自行承擔。三、借鑒價值(一)規(guī)范運作和充分競爭實現(xiàn)項目價值

40、最大化王小郢項目整個運作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了很大的吸引力，實現(xiàn)了充分的競爭。開標現(xiàn)場所有投標人的報價均遠超底價，最高報價接近底價的1.8倍。這個項目是當時國內(nèi)公開招標的標的額最大的污水廠TOT項目，開創(chuàng)了污水處理TOT運作模式的先河，招標結(jié)果在中國水務(wù)行業(yè)內(nèi)引起轟動。與2001年準備轉(zhuǎn)讓給當?shù)毓镜臈l件相比，無論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款還是污水處理服務(wù)費單價，招標競爭的結(jié)果都遠遠優(yōu)于當時的項目條件。同時，從引入投資人的實力和水平來看，柏林水務(wù)集團是世界七大水務(wù)集團之一，擁有130多年運營管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗。通過招標，合肥市既引進了外資，又引入了先進的國際經(jīng)驗，同時還實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的最大

41、增值，為合肥市城市建設(shè)籌措了資金。(二)充分的前期工作保障項目有序推進合肥市政府對王小郢項目非常重視，成立了專門的決策和工作機構(gòu)，并聘請了高水平的顧問團隊。整個團隊在研究和確定項目條件，落實前期各項工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實的工作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項目實施結(jié)果看，前期工作準備得越充分，考慮得越周全，后面的項目推進效率就越高，項目實施結(jié)果就越好。(三)合理的項目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行王小郢項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計對接了國際國內(nèi)資本市場的要求，符合水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認可。項目合同中規(guī)定的商務(wù)條件、對權(quán)利義務(wù)和風險分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過程

42、中得到了很好的貫徹，為項目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。(四)踐行契約精神對PPP項目的執(zhí)行至關(guān)重要王小郢項目迄今已運作十年，在此期間，政府每月及時足額與項目公司結(jié)算水費，嚴格按照法規(guī)和協(xié)議要求進行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進行了四次調(diào)整(十年累計上漲不超過0.25元/噸)。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標改造等一系列工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí)行。 5、江西峽江水利樞紐工程項目一、項目概況（一）項目背景江西峽江水利樞紐工程位于贛江中游峽江縣，控制流域面積約62710 平方公里，是贛江干流上一座以防洪、發(fā)電、航運為主，兼 有灌溉等綜合利用的水利樞紐工程。水庫正常蓄

43、水位 46.0 米，防洪 高水位 49.0 米，總庫容 11.87 億立方米，防洪庫容 6.0 億立方米， 電站裝機 36 萬千瓦，船閘設(shè)計為 1000 噸級。工程建成后，南昌市 的防洪標準可由 100 年一遇提高到 200 年一遇，贛東大堤防洪標準 可由 50 年一遇提高到 100 年一遇，每年可增加 11.4 億度清潔電能， 改善樞紐上游 77 公里航運條件，并為下游 33 萬畝農(nóng)田提供可靠的 灌溉水源。（二）項目進展江西峽江水利樞紐工程概算總投資 992,216 萬元，其中，中央 預(yù)算內(nèi)投資定額補助  288,000  萬元，江西省省級財政負責安排113,700 萬元

44、，其他渠道落實資金 590,516 萬元。該工程于 2009 年 開始施工準備，2010 年樞紐主體工程開工。2013 年，順利通過了 一期下閘蓄水階段驗收，首臺（9#機）水輪發(fā)電機組具備發(fā)電條件， 如期實現(xiàn)了工程控制性節(jié)點目標。2014 年，三期圍堰完成拆除施工，18 孔泄水閘全部投入度汛過流。目前，9 臺發(fā)電機組全部并網(wǎng)發(fā)電，累計發(fā)電量超過 4.8 億度，發(fā)揮了防洪、發(fā)電、航運等綜合效益。二、項目運作模式（一）建設(shè)管理體制2003 年，江西省人民政府委托江西省水利廳負責組建峽江水利 樞紐工程項目法人。2008 年，江西省人民政府成立了江西省峽江水 利樞紐工程領(lǐng)導(dǎo)小組。2009 年，江西省水

45、利廳在江西省峽江水利樞 紐工程管理局的基礎(chǔ)上組建江西省峽江水利樞紐工程建設(shè)總指揮 部，作為項目法人，負責工程建設(shè)管理。（二）合作機制為了解決資金缺口問題，經(jīng)江西省政府同意，將水電站從樞紐工程中剝離出來，通過出讓水電站經(jīng)營權(quán)為整個工程項目籌措建設(shè) 資金。2009 年，省水利廳制定了江西省峽江水利樞紐工程水電站 出讓方案，出讓水電站經(jīng)營權(quán) 50 年。江西省峽江水利樞紐工程水電站出讓采用邀請招標方式。省水 利廳同時向江西省投資集團公司、中國電力投資集團公司、中國華 能集團公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、大唐國際發(fā)電有限責 任公司、新華水利水電投資有限公司、華潤電力控股有限公司、中 國國電集團公司等

46、 8 家有投資意向的發(fā)電企業(yè)發(fā)出了江西省峽江 水利樞紐工程水電站出讓洽談邀請函，邀請上述投資商與省水利 廳就峽江水利樞紐水電站出讓進行投資洽談。中國電力投資集團公 司以最高報價 39.16 億元獲得水電站經(jīng)營權(quán)。2010 年，經(jīng)江西省政府授權(quán)，江西省水利廳與中國電力投資集團公司江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署江西省峽江水利樞紐工程水電站出受讓合同，出讓水電站經(jīng)營權(quán) 50 年，受讓方 出資 39.16 億元在工程建設(shè)期內(nèi)支付。受讓方依法成立項目公司江西中電投峽江發(fā)電有限公司，其股東單位包括：（1）中國電力 投資集團公司江西分公司，持有項目公司 80%的股權(quán)；（2）江西省 水利投資集團公司，

47、持有項目公司 20%的股權(quán)。項目法人與項目公 司按照機組投產(chǎn)時間逐臺簽署機組交接書，負責收取水電站出 讓款和水電站資產(chǎn)移交事宜；項目公司與江西電力公司簽署購售 電合同，負責結(jié)算售電收入。三、借鑒意義（一）以工程經(jīng)營性功能和設(shè)施積極吸引社會資本水利工程往往兼具公益性和經(jīng)營性，為促進社會資本獲得合理 投資回報，可充分利用工程的經(jīng)營性功能和設(shè)施，積極吸引社會資 本投入，彌補整個工程建設(shè)的資金缺口。該工程通過將經(jīng)營性較強 的電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來，科學確定了社會資本的參與范圍，有 助于更好吸引社會資本參與工程建設(shè)運營。（二）采用特許經(jīng)營方式籌集項目建設(shè)資金出讓水電站經(jīng)營權(quán)的方式對社會資本具有較強的吸引

48、力，與政府作為項目法人貸款融資方式相比，這一融資模式不僅能夠較好解 決峽江水利樞紐工程建設(shè)資金不足問題，同時也大大減輕了政府在償還建設(shè)期貸款利息、財政貼息等方面的支出壓力。（三）通過邀請招標擇優(yōu)選擇社會投資主體選擇好項目投資主體是建立政府與社會資本合作（PPP）機制的關(guān)鍵。江西省水利廳在招標過程中，向多家有投資意向的發(fā)電企 業(yè)發(fā)出邀請函，通過投資洽談、競爭性報價等方式選擇中標企業(yè)， 體現(xiàn)了高效、經(jīng)濟、公平的特點。（四）簽訂多項合同文本明確權(quán)責利關(guān)系規(guī)范、嚴謹?shù)暮贤谋臼且?guī)范雙方權(quán)利義務(wù)、建立激勵約束機 制的有效形式。該項目在推進過程中，有關(guān)利益主體之間簽訂了水電站出受讓合同、發(fā)電機組交接書、購

49、售電合同書等多項合同，明 確了利益主體間的權(quán)責利關(guān)系，有助于項目的順利實施和運營。6、 酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目一、項目概況（一）項目背景酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)城區(qū)集中供熱項目是酒泉市委、市政府確定的 惠民實事之一。項目實施之前，酒泉城區(qū)大部分區(qū)域采取小鍋爐分散供熱方式，供熱質(zhì)量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度 重視，研究提出分段建設(shè)、分段經(jīng)營、分段管理、分段收益的經(jīng)營模式和先接后并、平穩(wěn)過渡的工作原則。該項目于 2009 年啟動， 于 2014-2015 供暖季開始前完成。PPP 模式在酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中 供熱項目建設(shè)中得到了較好的應(yīng)用，并取得了預(yù)期的效果。（二）建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模酒泉城區(qū)熱

50、電聯(lián)產(chǎn)集中供熱工程設(shè)計以國電酒泉熱電廠兩臺330 兆瓦發(fā)電機組作為供熱主熱源；項目敷設(shè)城區(qū)一級管網(wǎng)總長度70.48 公里，新建中繼泵站及調(diào)度中心 1 座，新建換熱站 9 座，改 建換熱站 34 座，設(shè)計供熱面積達 888 萬平方米?？偼顿Y約 4.4 億 元。（三）項目實施過程酒泉市政府于 2009 年 6 月批準酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程實施總體方案，確定按照政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、行業(yè)監(jiān)管、特許經(jīng)營的方式，充分利用熱電聯(lián)產(chǎn)項目的供熱能力，進一步整合城區(qū)熱源，優(yōu)化供熱結(jié)構(gòu)，推行集中供熱，提高供熱質(zhì)量，改善城市環(huán)境質(zhì)量，促進城市供熱規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化發(fā)展，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)高效、清潔環(huán)保的供熱服

51、務(wù)。總體方案同時確定國 電電力酒泉發(fā)電有限公司負責熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的建設(shè)、運營 和管理，是酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)供熱工程的主體運營商。以此為基 礎(chǔ)，酒泉市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司進行了多輪接洽，最終于2012 年 5 月簽訂協(xié)議。項目建設(shè)進展順利。2010 年 5 月熱源及管網(wǎng)改造工程開工，2011 年底完成投資 1.3 億元，建成一級供熱管網(wǎng) 24 公里，改建換熱站 1 座，實現(xiàn)集中供熱面積 23 萬平方米；2012-2013 年度接供面積354.73 萬平方米；2013-2014 年度接供面積 480.99 萬平方米。截 至 2014-2015 年度供熱期，本項目已基本達到了設(shè)計的

52、888 萬平方 米的供熱面積。二、運作模式（一）合作模式項目采用 BOT 方式建設(shè)運營，在收益機制上，以政府定價、使用者付費為主，在特定情況下政府予以補貼。在合作模式上，政府方肅州區(qū)政府授予社會資本方國電電力酒泉熱力有限公 司酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱工程的特許經(jīng)營權(quán)，并負責工程建設(shè)過程中涉及到的供熱資源整合、清產(chǎn)核資、設(shè)施改造等工作；國電電力酒泉熱力有限公司按照酒泉市城市供熱管理辦法、酒泉市城市供用熱監(jiān)督管理暫行辦法和市政公用設(shè)施管理的有關(guān)規(guī)定，承擔熱電聯(lián)產(chǎn)市區(qū)集中供熱設(shè)施的安全運行、保障、維護管理 職責，為居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，服從供熱行政主管部門的監(jiān)管。建設(shè)、規(guī)劃、公安、民政、人防、交

53、通、房管、公路等各相關(guān) 部門根據(jù)各自職能配合做好道路開挖恢復(fù)、交通指揮協(xié)調(diào)等事宜， 做好道路安全防護警示標志、標牌設(shè)臵，確保車輛和行人安全通行； 電信、移動等通訊企業(yè)和相關(guān)單位根據(jù)施工地段地下管線的產(chǎn)權(quán)歸屬，協(xié)助建設(shè)單位做好管線交叉穿越。（二）資金來源酒泉市政府負責籌措資金 2.5 億元，從 2012 年起三年內(nèi)全部 歸集到位，2012 年 6 月底前到位 8333 萬元，2013 年 4 月底前到位8333 萬元，2014 年 4 月底前到位 8333 萬元，其余 1.9 億元資金由 國電電力發(fā)展股份有限公司投資；2012 年度工程啟動資金 1 億元， 由酒泉市政府擔保，國電電力酒泉熱力有限

54、公司通過銀行分期分批貸款解決。（三）建設(shè)運營項目建設(shè)。為保證項目整體在設(shè)計、建造、進度和質(zhì)量等方面的完整性，同時為避免工程銜接以及建管、協(xié)調(diào)等復(fù)雜問題，該項目由國電電力酒泉熱力有限公司代表國電電力發(fā)展股份有限公司 負責組織建設(shè)，市政府成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。項目運營。根據(jù)酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目合作協(xié)議規(guī) 定，由國電電力酒泉熱力有限公司作為一級運營商負責提供熱源及一級管網(wǎng)的運營和管理，換熱站出口閥門至終端熱用戶的二級熱網(wǎng)系統(tǒng)，由肅州區(qū)政府確定二級運營商負責管理維護和運營，并按照 適用法律和合作協(xié)議規(guī)定獲取熱費收益。項目移交。特許經(jīng)營期結(jié)束后，肅州區(qū)政府接受資產(chǎn)并履行經(jīng) 營管理權(quán)，合理

55、調(diào)配利用資源，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)效益。（四）價格機制市政府與國電電力發(fā)展股份有限公司的焦點之一就是在政府 合理補償機制下，社會投資機構(gòu)能為社會提供優(yōu)質(zhì)的運營服務(wù)，既 達到規(guī)定的建設(shè)標準和技術(shù)服務(wù)標準，同時自身還能獲得一定的利潤。雙方約定政府根據(jù)當期煤、水、電以及集中供熱系統(tǒng)運行維護 等成本核定供熱價格。由于市場等因素造成企業(yè)所收取熱費無法盈 利時，按照國家關(guān)于建立煤熱價格聯(lián)動機制的指導(dǎo)意見相關(guān)規(guī) 定，實施煤熱價格聯(lián)動機制，以本地第四季度煤價為基準，以不少 于一年為聯(lián)動周期。當煤炭價格漲幅達到或超過 10%時，市政府將 根據(jù)規(guī)定相應(yīng)調(diào)高熱價或給予補貼，保證國電電力酒泉熱力有限公 司的合理利潤；相反

56、，當煤炭價格跌幅達到或超過 10%時，在相同 聯(lián)動機制下，政府也將調(diào)低熱價。（五）風險機制1、風險類型 本項目在建設(shè)運營時面臨如下風險：一是政策風險，主要是政策變更或法律變更給項目帶來的不利影響；二是金融風險，主要是 國家金融環(huán)境發(fā)生變化、通貨膨脹、匯率或利率變動對項目融資和運營帶來直接或間接影響；三是建設(shè)風險，工程項目建設(shè)過程中遇到的影響項目安全、質(zhì)量和工期等的風險，主要包括圖紙變更、設(shè)計變更、原材料和設(shè)備等不能及時到位、征拆拖延、出現(xiàn)重大安全 質(zhì)量事故、工期延誤及不能按時完工等；四是經(jīng)營風險，項目運營 過程中由于各種原因引起的風險，主要包括各級供熱運營商因經(jīng)營 管理不善所導(dǎo)致的收

57、入減少、成本增加等風險；五是市場風險，存 在煤、電、水價格波動等帶來的風險，主要包括熱費收取，能源價格上漲等；六是環(huán)境風險，為滿足環(huán)境保護法規(guī)相關(guān)要求而增加的 支出或是由于違反法律法規(guī)要求造成環(huán)境污染或破壞而承擔的額 外費用和賠償?shù)取?、風險分擔原則PPP 模式下風險分擔的原則主要有：一是風險和控制力一致的原則，即風險應(yīng)該由最有能力控制的或控制該風險承擔的成本最低 的一方承擔，也就是誰可控、誰承擔。二是風險和收益相對稱的原 則，即誰獲取了收益，誰就承擔風險；誰獲取的收益高，誰就承擔較高的風險。根據(jù)實際情況，對不可遇見或各方責權(quán)難以明確辨析 的風險則遵循友好協(xié)商共同解決的原則。3、風險和收益平衡機制 經(jīng)過探索，酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目設(shè)立了以下平衡風險和收益的機制： 一是供熱定價機制。集中供熱工程屬于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供熱價格實行政府定價。在投運第一年按照國電電力酒泉熱力有限公司出廠熱價 25.5 元/吉焦結(jié)算，二級運營商向居民按照 20.5 元/平方米收取熱費。 二是風險分擔機制。在風險分擔問題上，政府和國電公司明確