中央財政收入占財政總收入比重問題

1、中央財政收入占財政總收入比重問題        一、決定中央財政收入比率的理論依據(jù)和因素    中央財政收入比率高低的理論依據(jù)和主要影響因素,我們認(rèn)為主要包括以下幾點(diǎn):    (一)公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財政收入比率的重要依據(jù)。    在市場經(jīng)濟(jì)條件下,通過財政收入掌握社會資源,然后通過財政支出向社會提供公共產(chǎn)品,滿足社會需要,彌補(bǔ)市場失靈是各級政府的基本職能。而中央政府與地方政府之間職能的劃分,即中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品時

2、如何進(jìn)行有效、合理的分工,又是由公共產(chǎn)品具有的層次性的特點(diǎn)所決定的。    根據(jù)公共產(chǎn)品理論,按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。    1.全國性公共產(chǎn)品,是指受益范圍覆蓋全國,可供全體國民無差別享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是:受益范圍為全國,而且受益的分布相當(dāng)均勻。    2.準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品,是指那些能夠滿足消費(fèi)上的公共性,但在分布上又不具備均等性的公共產(chǎn)品,主要包括跨區(qū)域的公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)以及高等教育等。    3.區(qū)域性

3、公共產(chǎn)品,是指在本區(qū)域內(nèi)層次上能夠被消費(fèi)者共同且平等享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是:受益范圍為本區(qū)域,而且在區(qū)域內(nèi)分布相當(dāng)均勻。    顯然,三種不同層次的公共產(chǎn)品由于本身的特點(diǎn),決定了它們應(yīng)由不同層次的政府來提供,才具有效率。    根據(jù)效率原則和公共產(chǎn)品層次性的特點(diǎn),決定了中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的提供,地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供,這實(shí)際上對中央政府與地方政府的職能范圍在理論上進(jìn)行了劃分,而政府履行職能又需要相應(yīng)的財力做保證,因此形成了“公共產(chǎn)品層次性中央與地方政府職能的劃分中央與地方政府財力的分配

4、中央財政收入比率的高低”的邏輯決定過程。在一定時期,如果需要中央政府提供的全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品數(shù)量較多,相應(yīng)地要求中央政府所掌握的財力就較多,中央財政收入比率就高一些,反之亦然。所以,公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財政收人比率的重要理論依據(jù)。    (二)集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系是影響中央財政收入比率的重要因素。    各國在處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系時,沒有統(tǒng)一的、一成不變的標(biāo)準(zhǔn),一般都避免過度的集權(quán)或分權(quán),往往是以集權(quán)為軸心,分權(quán)是圍繞集權(quán)進(jìn)行調(diào)整,集權(quán)與分權(quán)的程度又是與各國的具體情況相聯(lián)系的,主要決定于以下幾個因素: &

5、#160;  1.政體的不同。實(shí)行單一制政體的國家,是由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權(quán)國家,它是以中央集權(quán)為基礎(chǔ)的國家結(jié)構(gòu)形式,因此在處理中央與地方關(guān)系時,偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。而聯(lián)邦制政體是在地方分權(quán)的基礎(chǔ)上,由若干具有相對獨(dú)立性的成員單位(州、邦、共和國)聯(lián)合組成的,因此在處理中央與地方關(guān)系時,聯(lián)邦制國家一般偏向于強(qiáng)調(diào)分權(quán)。    2.社會制度的不同。由于國家的社會制度不同,會使得在集權(quán)與分權(quán)中的偏好不一樣。實(shí)行社會主義制度的國家,經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料公有制,在初級階段通常又是由國家代表社會來占有這些公有生產(chǎn)資料,這必然要求政府特別是代表全體

6、國民利益的中央政府更深地介入社會經(jīng)濟(jì)生活,具備更強(qiáng)的調(diào)控能力,掌握更多的社會資源。而實(shí)行資本主義制度的國家,經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的私人占有制,更強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制本身的作用,在價值觀上體現(xiàn)更多的是個人主義。因此,在處理中央與地方關(guān)系時,一般來說社會主義國家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán),而資本主義國家更注重分權(quán)。    3.不同的國情和發(fā)展階段。市場經(jīng)濟(jì)不夠成熟的發(fā)展中國家,由于生產(chǎn)力發(fā)展水平相對落后,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,瓶頸部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成嚴(yán)重制約,地區(qū)和個人之間的收入分配差距較大,木利于全國統(tǒng)一市場形成的因素較多,往往需要政府特別是中央政府在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮更大的

7、推動作用和調(diào)控作用,這也使得發(fā)展中國家在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系時一般要比發(fā)達(dá)國家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。    (三)收費(fèi)、基金等政府收人形式在中央與地方之間的分配,也會影響到中央財政收入比率的高低。    政府為了提供公共產(chǎn)品,需要通過財政收入主要是稅收的形式取得社會資源,但是如果由于政府收入機(jī)制不規(guī)范,政府收入不僅包括財政收入,還包括大量不納入財政預(yù)算管理的預(yù)算外收入,甚至也不納入預(yù)算外管理的制度外收入,如各種收費(fèi)、基金、集資、攤派等,那么這些收入形式所取得的資源如何在中央與地方之間進(jìn)行分配,也會影響到中央財政收入比率的高低。如果這些收入主

8、要?dú)w地方政府支配,那么地方政府在財政收入之外還有屬于自己的重要收入來源,中央政府就有可能在財政收入的分配中提高自己的份額。反之,如果這些收入全部集中歸中央財政所有,地方政府就會要求提高在財政收入分配中的比例,降低中央財政收入比率。因此,收費(fèi)、基金等政府非財政收入形式在中央與地方之間的分配狀況,與財政收入在中央與地方之間的分配存在一定的互補(bǔ)性,也會影響到中央財政收入比率的高低。    二、當(dāng)前中央財政收入比率的現(xiàn)狀分析與評價    在1994年分稅制財政體制改革之前,我國的中央財政收人嚴(yán)重偏低是當(dāng)時財稅界比較一致的看法,所以1994年財

9、稅體制改革的目標(biāo)之一就是要適當(dāng)增加中央的財力,希望經(jīng)過幾年的時間,達(dá)到把中央財政收入比率提高到60%的目標(biāo)。那么,目前我國中央財政收入比率的狀況是怎樣?目前的水平是否適當(dāng)?下面我們對這些問題進(jìn)行分析。    (一)目前我國中央財政收入比率的現(xiàn)狀及原因分析。    1994年財稅體制改革一度使我國中央財政收入比率有了比較明顯的提高,但隨后這種勢頭并沒有保持住,近幾年該比率則基本上徘徊在50%左右的水平。    在1994年之前,我國中央財政收入比率呈現(xiàn)明顯的下降。1990年之前還能勉強(qiáng)維持在30%以上,進(jìn)入

10、90年代后就一路下滑,在分稅制財政體制改革前的1993年,該比率已經(jīng)下降到22.02%。1994年我國進(jìn)行的分稅制財政體制改革,針對當(dāng)時中央財政收人比率逐年下滑,中央政府宏觀調(diào)控能力不斷削弱的問題,在改革方案的設(shè)計(jì)上,把中央收入占當(dāng)時增長比較快的稅種如增值稅、消費(fèi)稅,特別是在這些收入的增量部分的分享比例定得高一些,以保證中央財政收入比率的提高。從改革實(shí)施的情況看,應(yīng)該說還是基本上達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo),1994年我國中央財政收入比率從1993年的22.02%一躍增長為55.7%,比1993年增長了23個百分點(diǎn)。但是,從1995年開始,中央財政收入比率并沒有按預(yù)期的設(shè)想那樣繼續(xù)保持逐步的增加,并最終達(dá)

11、到設(shè)計(jì)的60%的目標(biāo),而是出現(xiàn)徘徊并逐步下降的走勢,1997年為48.85%,直到最近兩年,才扭轉(zhuǎn)這種下降的勢頭,2000年中央財政收入比率達(dá)到52.21%。    我們認(rèn)為,之所以出現(xiàn)這種出乎預(yù)料的現(xiàn)象是有其復(fù)雜的原因的,主要包括這樣幾個方面:    1.分稅制財政體制改革后,地方財政收入的增長速度超過預(yù)期。這又包括以下幾點(diǎn)原因:    (1)地方稅收征收管理的加強(qiáng),使地方財政收入的增長速度遠(yuǎn)超過預(yù)期。由于我國劃歸地方稅的稅種,大多屬于小稅種,在原體制下由于收入不多、征管成本較高,在全部稅種都由一個稅務(wù)

12、部門征收時,稅務(wù)部門自然不會投入太多的精力和人力,在管理辦法上也比較粗放膽是分稅制財政體制改革后,這些小稅種劃歸獨(dú)立的地方稅務(wù)局管理后,這些稅種收入的多少已經(jīng)與地方政府和地方稅務(wù)管理部門的利益高度相關(guān)聯(lián),使得地方政府和稅務(wù)部門投入了相當(dāng)大的力量,實(shí)施了前所未有的嚴(yán)格管理措施,包括征管辦法和手段的創(chuàng)新,這樣地方稅收的增長潛力得到了充分的挖掘,增長速度自然相當(dāng)驚人。    (2)從近幾年我國一些重要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化趨勢看,地方財政收入增長比中央財政收入增長更有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。    首先,國民收入分配結(jié)構(gòu)向個人傾斜,使得作為地方稅主要稅種

13、的個人所得稅增長迅速。向個人傾斜的分配趨勢擴(kuò)大了個人所得稅的稅源,使個人所得稅保持很高的增長速度,如    1993年全國的個人所得稅收入是46 8億元,到1998年增長為338.2億元,1999年達(dá)到412 8億元,是1993年的8.8倍。作為地方財政收入的主力軍,個人所得稅的高速增長對地方財政收入的超預(yù)期增長功不可沒。    其次,居民支出和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的影響。我國在改革開放后,隨著生活水平的提高,居民支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較大的變化,其突出特征就是商品性支出比重在下降,而文化服務(wù)性支出比重在提高,這種趨勢在這幾年更為明顯。支出。消費(fèi)結(jié)

14、構(gòu)的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,必然導(dǎo)致稅源結(jié)構(gòu)的變化,就是主要以第二產(chǎn)業(yè)的商品生產(chǎn)增加值為稅基的增值稅的增長,比不上以第三產(chǎn)業(yè)營業(yè)額為稅基的營業(yè)稅的增長速度,而增值稅和營業(yè)稅分別是中央和地方財政收入的主要來源,這自然會對中央、地方的財政收入增長造成影響。    第三,價格結(jié)構(gòu)的影響。由于居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)向服務(wù)性需求轉(zhuǎn)移,服務(wù)品的價格上升具有優(yōu)先性。近幾年來,我國服務(wù)品的價格指數(shù)一直保持較高的水平。一般來說,價格的變動對稅收收入的短期影響還是十分明顯的,服務(wù)品價格高,帶來服務(wù)業(yè)營業(yè)額的快速增長,為地方財政收入的增長奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),而商品價格的下滑必然會使中央級稅源的增長

15、放慢。    第四,批發(fā)和零售貿(mào)易與餐飲業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。 1994年稅制改革之后,對批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)征收增值稅,收入歸中央地方共享,而餐飲業(yè)征收營業(yè)稅屬地方固定收入。而這幾年來,我國的餐飲業(yè)發(fā)展非常迅速。這種變化也會導(dǎo)致地方稅稅源的增加而中央稅稅源減少。    2.分稅制財政體制改革后,中央財政收入的增長速度并沒有預(yù)想的那么快。    財稅體制改革后,中央財政收入的增長速度沒有預(yù)期的那么快,一方面是前面分析的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使得它的稅源增長比地方稅源要慢,另一方面就是在稅收管理方面存在一些困難和問題,主要包括:(1)增值稅管理中還存在比較多的漏洞。由于我國信用制度不健全,還沒有條件通過對納稅人資金往來的監(jiān)控和利用計(jì)算機(jī)交叉核對的辦法實(shí)現(xiàn)增值稅的嚴(yán)格管理,管理漏洞的存在使得虛