秸稈綜合利用政策梳理和長效管理建議

1、秸稈綜合利用政策梳理和長效管理建議摘要： 我國秸稈資源豐富， 但如何實現(xiàn)秸稈高效綜合利用一直是困擾我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的難題。 近些年國家層面圍繞秸稈綜合利用出臺眾多文件， 這些文件都聚焦到完善收儲運系統(tǒng)、實現(xiàn)資源化利用和開展示范試點 3 個層面。文章從這3個層面梳理了相關(guān)的政策內(nèi)容，對實現(xiàn)秸稈綜合利用的長效管理提出了建議。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物質(zhì)資源量中近一半養(yǎng)分存儲在作物秸稈中， 我國作物秸稈資源豐富， 但是長期以來大量的秸稈被丟棄、 焚燒或處于其它低效利用狀態(tài)。 秸稈資源沒有得到充分合理的利用， 不僅給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力， 而且農(nóng)業(yè)資源的不充分利用， 也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟低效和農(nóng)民收入增長緩慢的重要原

2、因。 秸稈資源利用價值與其數(shù)量密切相關(guān)， 國內(nèi)外不乏有關(guān)秸稈資源數(shù)量估算及其綜合利用等方面的研究1 。根據(jù)關(guān)于印發(fā)“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案的通知 （發(fā)改環(huán)資 2011 2615號） ， 2010年全國秸稈理論資源量為 8.4 億噸，可收集資源量約為 7 億噸，但農(nóng)作物秸稈的數(shù)量并非均勻分布，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）秸稈理論資源量約 6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。同時，隨著我國農(nóng)作物產(chǎn)量的“十三連豐”，秸稈資源量也逐步增加。根據(jù)國家發(fā)展改革委辦公廳農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)編制 “十三五” 秸稈

3、綜合利用實施方案的指導(dǎo)意見的通知 （發(fā)改辦環(huán)資 2016 2504號） ， 2015年全國秸稈理論資源量為 10.4 億噸，可收集資源量約為 9 億噸。農(nóng)作物秸稈的綜合利用已經(jīng)成為建設(shè)“生態(tài)宜居”鄉(xiāng)村和實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。本文整理了秸稈綜合利用的相關(guān)政策， 從收儲運、 資源化利用和示范試點的維度， 梳理了相關(guān)政策，也對進一步完善秸稈綜合利用機制提出了建議。1 秸稈綜合利用相關(guān)政策文件在沒有開展秸稈綜合利用之前，農(nóng)民唯一省時省力的做法就是露天燃燒秸稈， 這一問題隨經(jīng)濟的的快速發(fā)展而逐步凸顯， 這不僅污染環(huán)境， 導(dǎo)致火災(zāi)隱患，還嚴(yán)重影響和干擾了經(jīng)濟發(fā)展的正常次序，在一些地區(qū)造成了巨大的

4、經(jīng)濟損失2 。 1997年，農(nóng)業(yè)部連續(xù)兩次下發(fā)關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈，做好秸稈綜合利用工作的緊急通知，從全國層面開始啟動秸稈禁燒和綜合利用工作。 1999 年，國家環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、財政部等6部門聯(lián)合下發(fā)了秸稈禁燒和綜合利用管理辦法開始從法律層面推動秸稈禁燒和綜合利用工作 3。近些年，更是從國務(wù)院和各 部委層面下發(fā)了數(shù)十份文件（見表1）,從制度設(shè)計、項目安排和示范試點等不同 層面推動秸稈綜合利用sn過年國務(wù)院制各部委fs又椅綜門和m初L中號髯布時曾文件9久性也稱發(fā)文單位Skim.(rr.2T國煙turn )ub.fe干/快怵型索祚物晶桿£8若利HI的立社國務(wù)疽辦興廳3如屯第能手槽哥忖稈用氣集

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6、計M號更于即支農(nóng)*13件開發(fā)區(qū)域生左箭不友*地同指引（20 L7 -3flM年的小嫦農(nóng)亞飛a3016. 11 24史丁印發(fā)垢iri :五一落tr目臺利隅父威力上的看療 址見附如”表改委.也"部03mg. 3T農(nóng)1：部公事顆口華掂3 M左J推介灶治格力表用）大聯(lián)苴的堿犯農(nóng)業(yè)部10劉7 m用。印靛ixrtFm萬n 的訕nik*小赤鼾靜饕143號關(guān)于開展希桿氣北貓浩利用*Mt強的指導(dǎo)嚏電底充母力差、依北雒.國家就洱圖2支持收儲運的相關(guān)政策秸稈的收儲運是綜合利用的基礎(chǔ)和前提，國家層面出臺的各項政策幾乎無一 例外地都對加強收儲運體系建設(shè)提出了要求，同時，這也說明收儲運是制約秸稈綜合利用的瓶頸。

7、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見（國辦發(fā)2008105號），要求“力爭到2015年，基本建立秸稈收集體系，基本形 成布局合理，多元利用的秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局”?！笆濉鞭r(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案中指出要“探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運 輸系統(tǒng)模式，加快建立以市場需求為引導(dǎo)，企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作經(jīng)濟組織為骨 干，農(nóng)戶參與，政府推動，市場化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理 系統(tǒng)”。而關(guān)于進一步加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作（發(fā)改環(huán)資20152651號）則提出了更具體和明確的內(nèi)容，“加強收獲作業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，推行秸稈機械化還田作業(yè)和留荏高度等標(biāo)準(zhǔn)， 促進秸稈

8、就地還田或應(yīng)收盡收”和“鼓 勵有條件的企業(yè)和社會組織組建專業(yè)化秸稈收儲運機構(gòu)，逐步形成商品化秸稈收 儲和供應(yīng)能力，實現(xiàn)秸稈收儲運的專業(yè)化和市場化”。國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和國 家能源局發(fā)布關(guān)于開展秸稈氣化清潔利用工程建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改辦環(huán)資2017 2143號）提出“針對目前各地秸稈離地利用收儲運主體少、裝備水平低等問題， 加快培育秸稈收儲運專業(yè)化人才隊伍和社會化服務(wù)組織” 。 各類文件和政策對收儲運體系建設(shè)的關(guān)鍵詞都聚焦到專業(yè)化和社會化， 經(jīng)過多年的摸索， 目前收儲運系統(tǒng)建設(shè)在一些地區(qū)取得了進展， 如江蘇省睢寧縣將97%的中央財政資金集中用于支持秸稈收儲組織建設(shè)，用于新建秸稈收儲中心和購置收集

9、打捆機械；海門市建立了“組收集、村轉(zhuǎn)運、區(qū)鎮(zhèn)加工”的秸稈收儲運輸體系，全市12個區(qū)建立 11 個秸稈收儲中心，解決了單個農(nóng)戶難以解決的問題，有效提高了秸稈綜合利用水平。但總體上，秸稈收儲運服務(wù)體系尚處于起步階段，經(jīng)紀(jì)人、合作社等服務(wù)組織力量較弱，仍然需要加強政策的扶持和培育。3 推進資源化利用的相關(guān)政策秸稈的綜合利用應(yīng)疏堵結(jié)合，以疏為主，國辦發(fā) 2008 105 號對于秸稈的綜合利用提出諸多方向， “大力推廣秸稈快速腐熟還田、 過腹還田和機械化直接還田”； “鼓勵養(yǎng)殖場和飼料企業(yè)利用秸稈生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)飼料”； “積極發(fā)展以秸稈為基料的食用菌生產(chǎn)”； “積極利用秸稈生物氣化 （ 沼氣 ） 、熱解氣化、

10、固化成型及炭化發(fā)展生物質(zhì)能”； “推進利用秸稈生產(chǎn)燃料乙醇”； “合理安排利用秸稈發(fā)電項目”； “鼓勵生產(chǎn)以秸稈為原料的非木紙漿”； “引導(dǎo)發(fā)展以秸稈為原料的人造板材、包裝材料、餐具等產(chǎn)品生產(chǎn)”?！笆濉鞭r(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案在國辦發(fā)2008 105 號的基礎(chǔ)上凝練總結(jié)，提出了秸稈的“五化”利用，即秸稈肥料化利用、秸稈飼料化利用、秸稈基料化利用、秸稈原料化利用和秸稈燃料化利用。再此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部遴選秸稈農(nóng)用十大模式， 加大成熟適用的秸稈綜合利用模式的推廣力度。 為針對性地解決東北地區(qū)秸稈總量大、 密度高、 利用難度大和綜合利用率低的問題， 農(nóng)業(yè)部還出臺了東北地區(qū)秸稈處理行動方案，發(fā)展秸稈

11、有機肥替代化肥、秸稈飼料替代飼草、 秸稈新能源替代化石能源、 秸稈板材替代木材。 這些政策的實施和落地確保了近些年秸稈綜合利用率的逐步提高和 “十二五” 秸稈綜合利用率總體目標(biāo)的實現(xiàn)（ 見圖 1） 。截至 2015年，秸稈綜合利用率達到80.15%，其中，肥料化占43.2%、 飼料化占18.8%、 燃料化占11.4%、 基料化占 4.0%， 原料化占 2.7%，秸稈綜合利用突進不斷拓寬，科技水平明顯提高，綜合效益快速提升4 。要實現(xiàn) 2020 年秸稈綜合利用率達到85%以上的目標(biāo)，仍然存在研究基礎(chǔ)尚待加強，系統(tǒng)性、規(guī)?；图苫年P(guān)鍵技術(shù)尚待突破等問題， 需要開展進一步的集成示 范和新技術(shù)新工

12、藝的試點。200720102015時間/年圖I 2007年2015年秸稈資源量和綜合利用率圖86S諾二1七運二ia經(jīng)桔桿資源量一-桔稈綜合利用率80757065604開展示范試點的相關(guān)政策2009年，為進一步拓寬農(nóng)村沼氣原料來源，加快秸稈沼氣技術(shù)推廣，促進秸稈能源化利用，在國家發(fā)改委支持下，農(nóng)業(yè)部在14個省開展了 16處秸稈沼氣 集中供氣工程試點項目。2010年又安排31處秸稈沼氣集中供氣試點項目。黃旭 5等對5個秸稈沼氣集中供氣工程進行量利分析與財務(wù)評價，發(fā)現(xiàn)普遍存在市場運行成本偏高，供氣價格偏低，缺乏后續(xù)運行補貼制度等問題。2017年，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和國家能源局發(fā)布關(guān)于開展秸稈氣化清潔

13、利用工程建設(shè)的指 導(dǎo)意見（發(fā)改辦環(huán)資20172143號）提出“以農(nóng)作物秸稈為主要原料的農(nóng)林 廢棄物，采用熱解氣化或厭氧發(fā)酵等工藝，開展秸稈氣化清潔能源利用工程建設(shè)， 拓寬農(nóng)村清潔能源供給渠道，推動秸稈綜合利用高值化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”。但秸稈 氣化仍然存在焦油處理等關(guān)鍵性技術(shù)難題尚未解決 3,秸稈沼氣工程存在成本 高、供氣收費價格低和供氣規(guī)模難達預(yù)期等問題 6。朱立志7的調(diào)查顯示1t秸稈通過沼氣集中供氣可以產(chǎn)生125 元的效益，但未包含設(shè)備折舊和維修的費用。為加快構(gòu)建環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障的重點區(qū)域， 農(nóng)業(yè)部和財政部通過整合和調(diào)整增加預(yù)算安排10 億元資金，選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江

14、、江蘇、安徽、山東、河南10 省區(qū)開展秸稈綜合利用試點。 2017 年，中央財政安排資金13 億元，在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、四川、 陜西 9 個省區(qū)開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點， 取得了良好的社會、 經(jīng)濟和生態(tài)效益，績效評價結(jié)果總體良好， 9 個試點省區(qū)績效評價得分在80 分以上，其中安徽、山東、遼寧、四川 4 個省得分在90分以上。 2018年繼續(xù)支持12 個試點省，支持實行整縣推進，探索建立“誰受益誰處理”、“秸稈環(huán)有機肥”等機制，通過培育環(huán)境、政策引導(dǎo)，激發(fā)秸稈還田、離田、加工利用等各環(huán)節(jié)市場主體活力， 探索可推廣、 可持續(xù)的秸稈綜合利用該模式， 建立秸稈綜合利用穩(wěn)

15、定運行機制。5 長效管理建議建立秸稈綜合利用長效機制， 專業(yè)化、 社會化和市場化是關(guān)鍵， 可以從以下3 個方面進一步完善制度建設(shè)和加強政策落地。5.1 整合財政資金，發(fā)揮杠桿效應(yīng)秸稈全量直接還田是常年積溫較高地區(qū)提高耕地質(zhì)量的有效模式， 是提高耕地質(zhì)量的有效模式7 。應(yīng)充分利用中央財政資金的秸稈還田機械和地方資金對秸稈直接還田的補貼，堅持秸稈還田為主，應(yīng)還盡還，減少運輸和儲存的成本。利用財政資金在發(fā)電上網(wǎng)補貼和稅收優(yōu)惠等政策， 撬動社會資金， 為龍頭企業(yè)提供成長的環(huán)境， 給予市場培育的空間和時間， 開展秸稈的高值化利用， 實現(xiàn)秸稈從農(nóng)業(yè)廢棄物到生產(chǎn)原料的轉(zhuǎn)變。5.2 完善收儲運體系，實現(xiàn)市場化

16、運行目前秸稈的綜合利用還是以肥料化為主， 飼料化和能源化為輔。 在打通秸稈高值化利用渠道的區(qū)域， 鼓勵建立適度規(guī)模收儲運體系， 以高值化利用帶動收儲運市場化運行，以終端產(chǎn)品收益帶動收儲運社會化服務(wù)，做大做強秸稈產(chǎn)業(yè)。5.3 開展示范試點，逐步整縣推進選擇秸稈綜合利用基礎(chǔ)好的項目縣， 以整縣推進的方式， 因地制宜地打造秸 稈收儲運和利用的模式， 培育帶頭企業(yè)， 實現(xiàn)市場化運行， 以試點帶動集成創(chuàng)新， 以示范帶動模式推廣， 以整縣推進逐步實現(xiàn)區(qū)域秸稈高效利用， 最終以市場化的形式實現(xiàn)秸稈的綜合利用。參考文獻：1 曹志宏， 黃艷麗， 郝晉珉 . 中國作物秸稈資源利用潛力的多適宜性綜合評價J.環(huán)境科學(xué)研究，2018, 31(01): 179186.2 陳慶云， 王云海 . 農(nóng)作物秸稈綜合利用新技術(shù)工業(yè)化生產(chǎn)羧甲基纖維素J. 再生資源研究， 2002， (02) ： 33 35.3 石祖梁， 邵宇航， 王飛， 等 . 我國秸稈綜合利用面臨形勢與對策研究J.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2018， 39(10) ： 30 36.4 石祖梁，