小額信貸在我國(guó)的發(fā)展

1、論文內(nèi)容摘要： 小額信貸致力于為低收入人群和微型 企業(yè) 提供 金融 服務(wù)， 為解決許多 發(fā)展中 國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家存在的貧困問(wèn)題提供了一種全新的方法。 我國(guó)于 20世紀(jì) 80 年代引入小額 信貸模式， 但發(fā)展比較緩慢。 本文首先分析了目前我國(guó)小額信貸發(fā)展中普遍存在的問(wèn)題， 然 后通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出了政策建議，最后展望小額信貸在我國(guó)的發(fā)展前景。小額信貸釋義小額信貸是指對(duì)低收入的人群和微型企業(yè)所提供的金融服務(wù)，包括小額的貸款、存款、 匯款、 小額保險(xiǎn)及其他方面的金融服務(wù)， 它包括在 農(nóng)村和城市進(jìn)行的小額信貸服務(wù)。 在世界 各地實(shí)行的小額信貸模式有多種， 其中比較著名的有孟加拉的格萊明鄉(xiāng)村銀行、 印

2、尼的人民 銀行小額信貸部、玻利維亞的陽(yáng)光銀行等。從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)包括正式的金融機(jī)構(gòu)、 非政府組織、社區(qū)組織、以及政府機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織。小額信貸源于 20 世紀(jì) 70 年代的孟加拉國(guó)， 主要是為了滿足窮人的信貸需求， 貸款對(duì)象 僅限于窮人，額度很小，無(wú)需抵押。自創(chuàng)立以來(lái)，小額信貸受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推 廣到亞洲、 非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展中國(guó)家， 成為一種非常有效的扶貧方式。 小額信貸的 發(fā)展演化經(jīng)歷了四個(gè)階段： 從20世紀(jì) 70年代的農(nóng)戶小額貸款發(fā)展到 20世紀(jì) 80年代微型企 業(yè)的小額貸款， 進(jìn)一步發(fā)展到 20 世紀(jì) 90 年代追求商業(yè)可持續(xù)發(fā)展和貸款覆蓋率為目標(biāo)的小 額貸款，目前

3、，從國(guó)際范圍來(lái)看，多元化模式的小額信貸正逐步融入正規(guī)金融體系之中。小額信貸在國(guó)際上的迅速興起反映了對(duì)金融扶貧的思考， 由于較高的操作成本和貸款風(fēng) 險(xiǎn)，以及貧困人口的信用度極低， 傳統(tǒng)商業(yè)銀行一般不愿意對(duì)低收入階層提供貸款。 為了彌 補(bǔ)這種對(duì)貧困人口金融服務(wù)的缺口， 許多國(guó)家的政府和國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)建立了諸如國(guó)有的農(nóng)業(yè) 發(fā)展銀行這類專門(mén)的政策性金融機(jī)構(gòu)， 并通過(guò)其發(fā)放大量低息的農(nóng)業(yè)、 扶貧貸款。 由于政策、 項(xiàng)目執(zhí)行等方面的問(wèn)題， 加上對(duì)吸收存款沒(méi)有予以應(yīng)有的重視， 這類金融機(jī)構(gòu)的扶貧效果往 往不盡人意。 而小額信貸的產(chǎn)生改變了原來(lái)由政府直接給貧困戶補(bǔ)貼信貸的模式， 引入市場(chǎng) 機(jī)制， 由金融機(jī)構(gòu)按市

4、場(chǎng) 規(guī)律 運(yùn)作。首先，從扶貧來(lái)看， 小額信貸可以解決貧困人口資金不 足的問(wèn)題以及應(yīng)付諸如 自然 災(zāi)害等突發(fā)事件， 同時(shí)生產(chǎn)性的小額貸款服務(wù)還可以幫助他們發(fā) 展生產(chǎn)，創(chuàng)造收入，從而最終擺脫貧困。其次，從微型企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，小額信貸可以為企 業(yè)發(fā)展提供一部分初始資金， 并提供長(zhǎng)期的金融服務(wù)， 較好的解決現(xiàn)階段普遍存在的中小企 業(yè)融資困境問(wèn)題。最后， 從發(fā)展金融市場(chǎng)來(lái)看，低收入階層、 微型企業(yè)為擴(kuò)展金融服務(wù)提供 了很大的潛在市場(chǎng)。 如果能找到比較好的降低經(jīng)營(yíng)成本， 減少金融風(fēng)險(xiǎn)的方法， 小額信貸機(jī) 構(gòu)就可以把金融服務(wù)推廣到低收入階層中的一部分，并能維持其本身的正常經(jīng)營(yíng)及利潤(rùn)。小額信貸在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

5、及存在的問(wèn)題早在 1993 年，社科院農(nóng)發(fā)所就引入了孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸，至今為止，小 額信貸在我國(guó)已經(jīng)有十四年的 歷史 ，但小額信貸在我國(guó)的發(fā)展總體來(lái)說(shuō)不盡如人意。 據(jù)調(diào)查 報(bào)告顯示， 我國(guó)的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已達(dá)到 300 家左右。 比較大的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的覆蓋面達(dá) 到 5000 左右的農(nóng)戶， 小的不到 1000戶，在這 300 家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中， 能正常 運(yùn)行的不到五分之一。 目前真正達(dá)到完全獨(dú)立運(yùn)作、 達(dá)到財(cái)務(wù)可持續(xù)性的小額信貸機(jī)構(gòu)微乎 其微。目前，這些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題有：（一）缺乏有利于小額信貸有效運(yùn)行的外部宏觀環(huán)境長(zhǎng)期以來(lái)， 小額信貸主要被當(dāng)作

6、一種扶貧手段而不是一種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)， 小額信貸機(jī)構(gòu)的 法律 地位仍不明確。 非政府小額信貸機(jī)構(gòu)注冊(cè)成社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位， 不能依法從事 貸款和其他金融活動(dòng)， 也難以轉(zhuǎn)成小額貸款公司或金融機(jī)構(gòu)， 只有部分小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu) 得到了人民銀行的允許進(jìn)行試點(diǎn)，例如社科院的扶貧社和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的小額信貸項(xiàng) 目。非政府小額信貸的不合法地位極大地阻礙了機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。另外，出于控制金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，央行政策對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)貸款利率實(shí)行商業(yè)銀行現(xiàn)行利率水平和基準(zhǔn)利率四倍的限制，而不是根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)制定合理的貸款利率，這也對(duì)小額信貸的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。（二）管理體制存在問(wèn)題從管理體制來(lái)說(shuō)，對(duì)小額

7、信貸的行政管理約束是小額信貸發(fā)展緩慢的重大障礙。目前我國(guó)大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立于地方政府的，而是在實(shí)質(zhì)上從屬于或受制于地方政府，例如政府辦公室、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)。這一類小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨(dú) 立機(jī)構(gòu)的可能性很小，主要原因是地方政府在資金所有權(quán)、管理人員和理事會(huì)等方面控制住了小額信貸機(jī)構(gòu)。（三）小額信貸機(jī)構(gòu)自身的問(wèn)題小額信貸機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清晰和治理結(jié)構(gòu)不完善被認(rèn)為是阻礙小額信貸發(fā)展的瓶頸。產(chǎn)權(quán)不明晰直接與資金來(lái)源有關(guān)。 我國(guó)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的資金基本上完全依靠國(guó)內(nèi)外捐 贈(zèng)，以國(guó)際捐贈(zèng)為主；貸款本金、運(yùn)作費(fèi)用、技術(shù)支持費(fèi)用基本依靠捐贈(zèng)和部分地方政府投入，屬于社會(huì)公益資金

8、。 而社會(huì)公益資金本身就沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)所有者，更沒(méi)有一個(gè)明確的主體能對(duì)這些資金的運(yùn)用效益負(fù)責(zé)。在治理結(jié)構(gòu)方面，盡管大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都建立了決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但大多流于形式，基本沒(méi)有發(fā)揮正常作用。較普遍的現(xiàn)象是將行政管理方式直接套用到小額信貸的經(jīng)營(yíng) 管理中，理事長(zhǎng)由當(dāng)?shù)卣賳T擔(dān)任，秘書(shū)長(zhǎng)由國(guó)家工作人員擔(dān)任，在這種情況下，一方面 難以對(duì)小額信貸相關(guān)人員建立激勵(lì)措施和控制手段，另一方面，也使得小額信貸資金的使用缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制， 使得決策權(quán)和控制權(quán)集中在一兩個(gè)人手中。一些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)上帶有明顯的農(nóng)村信用合作社的特征，容易出現(xiàn)典型的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。（四）小額信貸運(yùn)作模式比較單一

9、小額信貸特別是實(shí)行的貸款模式比較單一，沒(méi)有根據(jù)不同地區(qū)的情況采取不同的機(jī)構(gòu)和貸款模式，目前的一些金融產(chǎn)品、 組織制度安排并不適合我國(guó)廣大貧困地區(qū)的農(nóng)戶。小額信貸無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)方式自動(dòng)瞄準(zhǔn)最貧困農(nóng)戶，這種瞄準(zhǔn)需要特殊的工具以及支付相應(yīng)的成本。 一項(xiàng)實(shí)證研究表明，小額信貸的瞄準(zhǔn)目標(biāo)已從貧困戶向富裕戶偏移。其原因一方面是低收入農(nóng)戶的有效信貸需求不足； 另一方面是信貸員和中心主任在機(jī)構(gòu)可持續(xù)性的壓力下，傾向于貸給有非農(nóng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的農(nóng)戶。我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景（一）小額信貸機(jī)構(gòu)的性質(zhì)要明確小額信貸是扶貧、發(fā)展和改善農(nóng)村及城市低收入群體以及微型企業(yè)的金融服務(wù)和發(fā)展低 端金融市場(chǎng)的重要手段，而可持續(xù)的小額信

10、貸能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的扶貧目標(biāo)，使更多的貧困人口和微型企業(yè)獲得急需的資金，實(shí)現(xiàn)投資機(jī)會(huì)，增加收入，從而改善目前我國(guó)廣泛存在的不同地區(qū)、不同階層之間的收入差距問(wèn)題。因此，從根本上來(lái)說(shuō)，針對(duì)我國(guó)非政府小額信貸發(fā)展存在的諸多問(wèn)題，筆者認(rèn)為根本要解決的是小額信貸的性質(zhì)及目標(biāo)定位問(wèn)題。造成貧困的原因是多種多樣的，歸根結(jié)底，是由于窮人缺乏控制資本的能力或者說(shuō)現(xiàn)存 的金融體系無(wú)法為窮人提供資本，在這種情況下，即使是具有生存技能的人也無(wú)法完成自營(yíng)活動(dòng)。因此，解決貧困問(wèn)題需要金融體系能夠觸及到真正的低收入群體，為他們開(kāi)展創(chuàng)造收入的簡(jiǎn)單生產(chǎn)活動(dòng)提供必要的資金支持，并使他們通過(guò)自己勞動(dòng)獲得的收入來(lái)分期償還貸 款。在這里

11、，需要說(shuō)明的是，在貧困人口當(dāng)中，還有一些完全喪失勞動(dòng)能力、缺乏生存技能的群體，他們必須依靠政府的無(wú)償?shù)难a(bǔ)助或一些國(guó)際扶貧基金的扶助，因?yàn)樗麄內(nèi)狈斶€貸款的創(chuàng)收能力，不能將對(duì)這一類特殊群體的扶貧目標(biāo)混同于小額信貸的扶貧目標(biāo)。（二）多樣化小額信貸的運(yùn)作模式目前，有必要對(duì)現(xiàn)存的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合治理，一種方式是通過(guò)吸引私人資本或商業(yè)資本來(lái)改善非政府小額信貸的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理，增強(qiáng)這些小額信貸機(jī)構(gòu)在資金使用、 貸款發(fā)放及業(yè)務(wù) 發(fā)展等方面的透明性，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理人員的專業(yè)化培訓(xùn)，盡量減少政府干預(yù)，杜絕由于政府干預(yù)所形成的缺乏激勵(lì)和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，將之逐漸培育成為獨(dú)立的小額信貸機(jī)構(gòu)。而針對(duì)小額信貸資金

12、所有權(quán)不明確的問(wèn)題，可以考慮建立專門(mén)支持小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的批發(fā)資金，通過(guò)成立一個(gè)全國(guó)范圍的小額信貸行業(yè)協(xié)會(huì)或直接通過(guò)央行下設(shè)的基金 會(huì)，統(tǒng)一向獨(dú)立的小額信貸機(jī)構(gòu)批發(fā)資金，同時(shí)可以制定較低的批發(fā)利率甚至在初期以貼息的方式運(yùn)作資金，當(dāng)這些小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展起來(lái)以后，再根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的原則逐漸調(diào)整利率，同時(shí)也可以促進(jìn)信貸機(jī)構(gòu)之間形成有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；另一種方式是通過(guò)重組、聯(lián)合來(lái)建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，考慮到項(xiàng)目過(guò)于分散不利于可持續(xù)發(fā)展，在偏遠(yuǎn)地區(qū)可將資金集中使用，形成規(guī)模比較大的項(xiàng)目。（三）調(diào)整關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)吸收存款的政策吸收存款是小額信貸機(jī)構(gòu)擴(kuò)大覆蓋面和規(guī)模的關(guān)鍵，也是小額信貸機(jī)構(gòu)能夠在

13、財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的關(guān)鍵。國(guó)際上大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都按照正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的模式運(yùn)行，既吸收存款同時(shí)發(fā)放貸款，并且貸款利率是按照市場(chǎng)化原則確定的，存款、貸款利率差也比較大。而在我國(guó)，不僅貸款利率受到了央行政策嚴(yán)格的限制，而且小額信貸機(jī)構(gòu)不允許吸收存款，這無(wú)疑使得小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏一種長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)上的可持續(xù)機(jī)制。如果我們希望將小額信貸機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)行，那么吸收存款就是維持其存續(xù)的基本保 障，目前受這種政策約束所生就的金融機(jī)構(gòu)是難以長(zhǎng)期存續(xù)下去的。當(dāng)然，在小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展的初期，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)和避免一系列的社會(huì)問(wèn)題，制定這樣的政策無(wú)可厚非， 但這從另一個(gè)側(cè)面顯示出我們的小額信

14、貸仍然是一種政府扶持下的金融衍生物，因此，筆者認(rèn)為，在非政府小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行初期，其貸款資金來(lái)源可以依靠機(jī)構(gòu)的資本金，以及批發(fā)資金或者央行的再貸款，在今后條件成熟時(shí)，可以考慮適當(dāng)開(kāi)放其他的金融產(chǎn)品和服務(wù)，例如存款服務(wù)，從而將目前的小額信貸機(jī)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變成專門(mén)為低收入階層和微型企業(yè)服務(wù)的獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)。（四）對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管針對(duì)目前的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行不同于普通金融機(jī)構(gòu)的非審慎監(jiān)管，對(duì)于非法集資的小額信貸公司堅(jiān)決取締，同時(shí)應(yīng)把監(jiān)管的重點(diǎn)放在小額貸款的發(fā)放對(duì)象控制上，小額信貸即為低收入階層和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，其中主要是發(fā)放貸款，并且，貸款的方法并不需要任何的抵押和擔(dān)保。據(jù)調(diào)查，

15、目前我國(guó)有些小額貸款公司的貸款出現(xiàn)了貸款額度偏大 的現(xiàn)象，有些信貸公司傾向于支持小型企業(yè)甚至中型企業(yè)，而對(duì)微型企業(yè)和農(nóng)戶不太感興趣；其次，貸款過(guò)程中使用的貸款工具仍然是傳統(tǒng)的抵押和擔(dān)保貸款，少有信用貸款，這就使得小額貸款難以到達(dá)微小企業(yè)和貧困戶手中，這與國(guó)家發(fā)展小額信貸的初衷是完全背離的。因此，央行在對(duì)這一類特殊貸款發(fā)放的貸款對(duì)象控制上應(yīng)該制定一套有效的監(jiān)控機(jī)制。例如制定嚴(yán)格審核貸款對(duì)象的范圍和資質(zhì)；利用批發(fā)資金和其他資源激勵(lì)小額信貸機(jī)構(gòu)嚴(yán)格發(fā)放小 額貸款；正面培訓(xùn)和引導(dǎo)小額信貸機(jī)構(gòu)向微小型企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)放貸款等。小額貸款小額貸款( MicroCredit )是以個(gè)人或家庭為核心的經(jīng)營(yíng)類貸款，

16、其主要的服務(wù)對(duì)象為廣 大工商個(gè)體戶、小作坊、小業(yè)主。貸款的金額一般為20 萬(wàn)元以下， 1000 元以上。小額貸款是微小貸款在技術(shù)和實(shí)際應(yīng)用上的延伸。國(guó)外成功模式尤努斯創(chuàng)立的鄉(xiāng)村銀行小額信貸模式自孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行創(chuàng)立以來(lái)， 小額信貸受到了當(dāng)?shù)馗F人的熱烈歡迎， 近 6 成的借款人 和他們的家庭已經(jīng)脫離了貧窮線。 這個(gè)模式被迅速推廣到亞洲、 非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展 中國(guó)家，成為一種非常有效的扶貧方法。孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的模式。創(chuàng)建于1974 年，80 年代在政府支持下轉(zhuǎn)化為一個(gè)獨(dú)立的銀行。 孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行以小組為基礎(chǔ)的農(nóng)戶組織， 要求 同一社區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相近的貧困人口在自愿的基礎(chǔ)上組成貸款小組，相互幫助選擇項(xiàng) 目，相互監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施， 相互承擔(dān)還貸責(zé)任。銀行根據(jù)借款人的需求發(fā)放無(wú)抵押的、短期的 小額信貸，但要求農(nóng)戶每星期分期還款。 孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行在放貸的同時(shí)要求客戶開(kāi)設(shè)儲(chǔ)蓄 帳戶，存款金額達(dá)到一定程度的時(shí)候必須購(gòu)買(mǎi)孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的股份， 從而